“土地财政”的不良影响及其生成机制

赵合云

（广东商学院 财税学院，广州 510310）

0 引言

随着经济的快速发展和城市化的快速推进，中国地方政府对土地出让收入的依赖程度越来越深。据国土资源部负责人在2010年全国国土资源工作会议上披露，2010年，全国土地出让金总额达2.7万亿元，同比增幅达70.4%，占当年全国地方财政收入的7成以上。然而土地出让收入的高增长并未带来百姓福祉的相应增进，反而使得地方财政收入结构脆弱，住房民生问题凸显，财政风险与金融风险加大，经济结构失衡加剧，为宏观经济的健康有序发展埋下风险。尽管这几年中央政府一直在利用各种工具进行宏观调控，但“土地财政”的问题尚未从根本上得到解决，宏观经济的运行风险仍然存在。

因此，深入寻找该问题的症结，解决当前地方政府对“土地财政”的依赖应成为未来政策的着力点。本文试图从逆向软预算约束的理论视角构建一个解释性框架，在分析“土地财政”不良影响的基础上，探寻地方政府“土地财政”背后的深层次原因，而这对于从根本上解决“土地财政”问题显然具有重要的政策含义。

1 “土地财政”的实质与不良影响

在一般意义上，“土地财政”是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。但在当下，“土地财政”主要指地方政府通过出让土地获得土地出让金，以此做为其财政收入来源的经济关系。[1]

从短期、局部来看，地方政府通过经营土地来获得收入的做法在一定程度上缓解了地方政府（特别是县乡政府）的财政困难，增加了劳动力就业，提升了地方政府的公共服务提供能力。然而，从长期、全局来看，这种“土地财政”可能会加大宏观经济运行的总体风险，且不利于土地资源的可持续发展。

第一，地方财政收入结构脆弱。财政收入的结构，是以价值形式表现的财政收入内部各要素的构成与比例关系，反映不同收入形式之间、不同收入来源之间的比例关系。一般来说，衡量财政收入结构合理与否的最重要和最常用的指标就是财政收入的形式结构，即税收收入与非税收入之间的协调关系。一个比较合理的财政收入结构中，税收应作为其主要的收入来源，占绝对份额，而非税收入只能作为财政收入的一个重要组成部分，主要是弥补公共财力的不足。如果一个地方政府的财政收入在相当大的比例上倚赖卖地收入等非税收入，则其结构显然不太合理。因此，“土地财政”现在已不是一个中性的词汇，其中反映出了许多地方财政收入结构的脆弱或不健康。

第二，住房民生问题凸显。“土地财政”推高了地价，提高了房地产开发商的成本，从而对高房地产价格形成了支持作用，造成了居民“买房难”。并且由于房产消费属于刚性需求，住房消费必然会挤占居民其它方面的消费，对内需形成抑制作用。

第三，财政风险与金融风险加大。在经营土地的过程中，各地方政府通常都是以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资，而这些资金大多被投资于基础设施领域，这成为地方政府变相举债的一种方式，大量信贷资源流入了地方政府。但一些项目在管理上缺乏民主决策，存在低效率运作和腐败问题，并且这些不规范的土地投融资一般只负责筹资，不负责还贷，再加上“土地财政”运行受到房地产市场调控政策的影响。在预期投资收益无法保证、财政收入不稳定的情况下，资金链一旦断裂，银行、财政所承担的风险显而易见。

第四，经济结构失衡加剧。“土地财政”造成了不动产价格上涨过快，使不动产开发与其他产业之间的收益率差距不断加大，逐利资本不断流入地产行业，这显然不利于中国经济结构的优化。另外，不动产开发行业的企业财务杠杆率普遍较高，其融资很大程度上依赖于银行贷款。逐利的借贷资本迅速与土地资本结合，造成了银行中相当大比例的信贷资源流入了不动产行业，造成了其它实体经济难以获得所需的信贷规模，中小企业贷款难问题尤其突出，这无疑又会加剧中国经济结构的失衡。

2 “土地财政”的生成机制：一个逆向软预算约束理论的分析框架

地方政府对“土地财政”的依赖与周雪光教授的“逆向软预算约束”理论的描述非常相似，都是地方政府为了突破现有的预算限制而通过权力在其管辖范围内攫取资源来完成政府政策目标的行为。为此，本文借鉴周雪光教授的“逆向软预算约束”理论，构建了一个解释性框架来分析地方政府为什么对“土地财政”的依赖如此强烈。

按照“逆向软预算约束”理论，“土地财政”作为地方政府为了突破现有的预算限制而通过权力在其管辖范围内攫取资源来完成政府政策目标的行为之一，它产生的根源主要在于地方政府（官员）的逐利（机会主义）本性，以及信息的不对称和人的有限理性，前者是其发生的主观动机，后者是其存在的客观条件。而这两方面又分别取决于地方政府面临的激励机制和约束机制，因为激励机制对地方政府官员的动机结构构成重要的影响，约束机制是这种行为能否存在的关键因素。因此，我们在考察地方政府为什么对“土地财政”的依赖如此强烈时，就应该从激励机制和约束机制两个方面进行考察。当然，对这两者的考察与分析绝不能脱离其所根植的制度环境，因为，制度环境进一步对激励机制与约束机制形成影响，进而强化某种行为取向。[2]因此，一个关于中国地方政府”土地财政”的解释性理论框架应该分析地方政府所面临的制度环境、激励机制与约束机制。

2.1 制度环境

制度环境作为“土地财政”产生和存在的外部因素，主要是通过对激励机制和约束机制的影响来强化地方政府的“土地财政”偏好。改革开放以来，中国制度环境的两个方面是非常重要的：一个是重视经济发展的政绩考核机制，另一个是不合理的财政分权体制。

首先，改革开放以来，中国在较长的时间内都坚持以“经济建设为中心”，于是各级政府都将经济发展水平作为考核下级政府政绩水平的重要内容，GDP成为了衡量一个地方政府政绩水平的唯一指标或者重要指标，盲目追求GDP的快速增长成为了地方政府官员的首要任务。当然，近年来随着科学发展观的提出，各级政府也在不断改进政绩考核体系，逐步将体现科学发展的指标纳入考核体系，指标选择基本涵盖了一系列社会发展指标。但是，与其他指标相比，GDP指标具有可计量性、通用性、可控性及相关性(蒋震,2010)，所以，在实际执行过程中，政绩考核偏向于以GDP为主要内容的经济发展确是不争的事实。很多学者研究了中国的政绩考核制度，他们普遍认为GDP是当前评价地方政府政绩的基本标准。

同时，中国地方政府面临的另外一个对“土地财政”产生重要影响的制度环境就是不合理的财政分权制度。20世纪80年代，中国开始进行财政分权，采取财政包干制，但时间一长，中央财政收入占全国财政收入的比重和财政收入占GDP的比重偏低。[3]1994年为了改变两个比重偏低的局面，中国实行了分税制改革。这一改革的主要特征就是收入向上集中与事权（支出责任）的层层下移：

一方面，收入向上集中的趋势非常明显。不仅金额大、易征管的税种划归较高层次的政府，而且上级政府随意集中下级政府财力的现象时有发生，导致收入向上集中，财力向上转移。另一方面是支出责任下移现象较为普遍。上级政府经常凭借对下的体制制定权，在没有相应地调整财力的前提下，将一些事权（支出责任）随意下放到下一级政府进行管理。

收入上层层向上集中和支出上责任层层下放的结果就是地方政府在收入和支出上的不均衡，导致地方财政自给能力下降。当然，这种制度环境只是存在着引导地方政府突破预算限制的因素，但是并不足以解释为什么地方政府纷纷走向“土地财政”之路。因为，如果没有一种稳定而强力的激励机制，地方官员完全可以有多少钱办多少事而不用靠“土地财政”来突破预算限制。如果约束机制能够有效地约束这种行为，那么，地方政府也很难靠“土地财政”来突破预算限制。

2.2 现行制度环境下的强激励机制

为什么地方政府对经营土地获取财政收入存在强烈的偏好？这需要研究地方政府的激励机制及其行为偏好，它对地方政府官员的动机结构构成重要的影响。地方政府是由那些关注自己的职业生涯和个人利益的官员组成的。在这些官员中，最关键的是那些对政府行为有着决定性影响的拥有决策权的第一把手。

在偏向经济内容的政绩考核环境中，政绩已经被非常细致地纳入干部考核与晋升制度中。同时，现行的干部晋升制度是一种典型的“晋升锦标赛”，并且还对参赛年龄进行了限制。[4]这种激励机制对地方官员的行为选择产生了深刻影响，它诱使地方官员关注任期内的政绩，尤其是短期政绩。这使得地方官员可能利用上下级之间的信息不对称，不惜突破预算约束通过做一些投入大、规模大、难度大的“资源密集型”工程向上级传递关于自己政绩的信号。除了自己超越本级的预算约束来实现短期政绩最大化以外，上级政府还可以要求下级官员做出政绩，鼓励下级官员建设政绩工程，因为这样既可以将一部分政绩项目的成本向下压，另外下级的政绩也是上级政绩的一部分，这就形成上下级政府激励机制的同构性[5]。

显然，这种“晋升锦标赛”的激励机制将关心仕途的地方官员置于强力的激励之下，这种强激励机制必然增强地方政府（官员）突破约束从预算外攫取资源的财政机会主义动机。然而，通过预算外攫取资源的财政机会主义的表现形式是多种多样的，比如拖欠、摊派、担保、“钓鱼工程”等，那为什么“土地财政”这一形式尤其受到地方政府的青睐呢？

这是因为相对于拖欠、摊派等其行为，“土地财政”可以在短期快速地满足地方政府（官员）的政绩需要。第一，土地经营可以在短期带来巨额的GDP。由于房地产业的产业关联度较大，房地产业的高速发展可以在较短的时间内拉动建筑业、交通运输业、服务业等一系列产业的发展，这些产业都能创造出巨额的GDP。第二，土地经营可以较快地增加财政收入。前文已有说明，巨额的土地出让金目前已成为地方政府当前重要预算外收入的来源。其次，房地产业创造的税收在地方政府的税收收入中占居一个举足轻重的地位，成为地方政府必须依赖的一个重要税源[6]。总之“土地财政”使地方政府获得了巨大的利益，它能最大程度地帮助地方政府跑赢“升迁锦标赛”，其他任何行为都没有“土地财政”这么直接、有效。

2.3 现行制度环境下的弱约束机制

在中国，可以对地方政府行为进行约束的主体包括：上级政府（包括中央政府和直接上级政府）、投资者以及社会公众等。如果这些约束主体的约束意愿和约束能力都比较强的话，那么地方政府也很难靠“土地财政”来突破预算限制。然而，这些年的实际数据告诉我们，尽管中央政府一直在利用各种工具进行宏观调控，但“土地财政”的问题尚未从根本上得到解决，宏观经济的运行风险仍然存在。这说明与强有力的激励机制相比，这些外部约束主体的约束意愿和约束能力比较的弱，约束机制在较大程度上被弱化了。

首先，中央政府和投资者的约束意愿虽然较强，但其约束能力却较弱。从约束意愿来分析，中央政府和投资者应该是最想对地方政府（官员）的行为进行约束的，他们的约束意愿是最强的，因为目前偏向于集权的行政体制下，中央政府是地方政府（官员）行为选择中所隐藏风险的最终“买单者”，而投资者的利益则与地方政府（官员）的行为选择直接相关。但对于中国而言，从上至下，层级较复杂，地方政府（官员）数量非常多，再加上下级政府之间的信息不对称等，使得中央政府不可能有足够的能力对各级地方政府（官员）的行为进行约束；而对于投资者，由于地方政府在其辖区内的绝对管辖权以及大量的潜规则的存在，很难对地方政府的行为进行有力的约束。

其次，直接上级政府的约束能力虽然较强，但其约束意愿却较弱。从约束能力来分析，直接上级政府对下级政府行为的约束能力最强，因为直接上接政府完全可以利用对下级政府的直接管辖权（特别是下级政府官员职位的升迁一般是直接取决于上级政府的决策）对下级政府（官员）进行有效约束。但是，由于上下级政府（官员）激励机制的同质性，直接上下级政府官员更容易在政绩的建设上形成共谋，因此其约束意愿往往较弱。

再次，对于辖区的公众而言，不仅约束意愿较弱，而且约束能力也较低。因为土地出让收入从表象上看，不会对纳税人产生直接的负担。所以，社会公众或纳税人就以为用这些土地出让收入完成的政绩工程是不需要他们支付任何成本的，并且在某种程度上来说这些政绩工程还可能方便他们的生活，符合他们的利益，因而不会有动机（意愿）去质疑这种行为。当然，即使他们有约束意愿，其约束能力也很低。

最后，与国外相比，中国地方政府财政透明度还不高，外部约束主体很难对地方政府的行为进行有效约束。[7]中国地方政府尚没有建立一套有效的信息披露机制，特别是政府会计与报告体系还不完善，导致地方政府与外部约束主体之间存在着信息不对称，事实上，无论是上级政府还是其他外部约束主体都难以对其进行有效约束。

总而言之，在不合理的财政分权环境下，外部有效约束主体的约束能力和约束意愿的弱化以及财政不透明所带来的信息不对称，造成了约束机制的软化，这为地方政府通过“土地财政”从预算外攫取资源这种行为提供了客观条件。

3 结论与政策含义

本文主要从逆向软预算约束理论的视角出发对中国“土地财政”的成因进行解释，得出如下结论：在行政集权下的财政分权与偏向经济内容的政绩考核的制度环境中，中国形成了强激励机制和软约束机制的制度安排，这种制度安排既为地方政府“土地财政”的生成提供了主观动力，也为其提供了客观条件。

本文的政策含义有：在目前制度环境、激励机制与约束机制下，要化解“土地财政”所带来的不良影响，除应不折不扣地落实中央的宏观调控政策之外，还应建立克服地方政府财政机会主义的长效机制：优化制度环境、调整目前的激励机制和约束机制。具体来看，应改变以GDP为核心的晋升激励机制，引导地方政府由“经济建设型”向“公共服务型”转变；进一步推动财政分权改革，确保地方政府财力与事权相匹配；将政绩考核权力部分下放给辖区公众，使官员既对上负责又对下负责；同时推动地方政府财政透明度改革，减少信息不对称。

[1] 罗必良.分税制、财政压力与政府“土地财政”偏好[J].学术研究，2010,(10).

[2] 周雪光.“逆向软约束”:一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学,2005,(2).

[3] J.Patrick Dobel.Intergrity in the Public Service[J].Public Dministra⁃tion Review,1990,(50).

[4] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007,(7).

[5] 张艳纯,唐明.论中国物业税改革的制度环境[J].财经论丛,2010,(1).

[6] 张丽华,李保春.张吕,张蕾.中国土地财政生成机理分析及解决思路[J].财政研究,2010,(12).

[7] 路军伟,林细细.地方政府融资平台及其风险成因研究——基于财政机会主义的视角[J].浙江社会科学,2010,(8).