国外闭矿后水环境管理制度对我国的启示

陈 燕，蓝 楠2，彭泥泥

0 引言

矿山开采完毕后的环境保护弱化，对水环境的影响不容忽视，这就要求规划、协调可持续开采与对废弃矿山环境进一步保护。总体而言，只有极少数的国家或他们的省、州已颁布实施闭矿的法律，如澳大利亚，英国，安大略省，美国的内华达州等。这些关闭矿井的规定一般体现在采矿法及其相关的实施细则或条例指中。

1 国外闭矿后水环境管理制度评介

1.1 实施闭矿计划减少矿区水环境污染

1999年《生物多样性保护法》确立了闭矿问题是采矿方案的评估过程的重要考虑因素。所有的州和地区规定矿山企业必须向当地采矿批准机关提交特定地点的闭矿方案中的复原计划。美国规定环境影响评估范围：“环境评估过程中必须包括关闭选项，处理和正在进行的复垦”。闭矿计划也必须符合露天采矿和复垦法案中的复垦计划。在州一级，美国加利福利亚州规定闭矿分为采矿期间的闭矿计划和闭矿后的计划，这些计划必须经过地方区域委员会的批准。在内华达州，州法律对采矿区分为短期闭矿和永久性闭矿，计划关闭和意外临时关闭。印度尼西亚也实施了该制度，印度尼西亚格铜金矿实施的闭矿计划有效地缓解了对河流区域的污染。该企业提交了闭矿计划给印尼政府矿产能源部并进行审批。该闭矿计划确立了闭矿需要花费的成本，主要包括整个采矿期间及其在闭矿以后的50年的成本，其中有很明确5年的复垦和酸性排水控制计划。

1.2 设立专门的水质恢复管理机构

美国加利福尼亚州关于闭矿的水质保护与管理机构是地方区域委员会中的两个最重要的管理机构，分别是当地控制土地使用的机构和负责水质保护机构。其中水质保护的机构为水质量控制委员会。该机构拥有对“废矿区”包括废弃的矿石废物区尾矿池等的管辖权[1]。其实施职能主要体现于三点。首先，审批其向矿区周围排放废物的许可，不管是在运行期间还是已经闭矿之后，都将确保这些废物的排放不会再影响到州水的实益用途。其次，负责确定矿山企业进行复垦其水质是否达标，并决定矿山企业完成环境治理与否。只有在区域委员会确定水质方面再生的完整性和矿区废物不再对水质造成了威胁的情形下，闭矿后的维护周期才得以结束。最后，确定政府治理矿区水环境的达标与否并决定是否还应继续治理；提供关于区域水质控制委员会规定的在复垦之前或者复垦结束之后应实施的重大清洁或者减排项目的资金支持，直到区域水质控制委员会确定水质达标，资金支持才可以结束，如果不达标应继续投入水环境治理。

1.3 制定严格的水质复原标准

国外闭矿政策中关于水质这方面有着严格的水质复原要求。在南非，《水法》对矿区水资源保护有着广泛的规定，特别是有关水资源的完整性保护责任的规定，严格规定了矿业活动可能导致水污染的人（包括法人）的责任，规定必须采取相应的措施确保水资源不再受到影响。一旦违反该规定就会承担严格的法律责任，这些严格规定适用于任何矿主，并且适用于采矿期间和闭矿之后。在日本，水质的相关规定由《矿业安全法》和《水质污染防治法》规定。在美国，多层次的水质复原标准更能体现水质恢复管理的重视。关于矿区水质复原方面的规定分为国家层级和州层级。国家层级上，《露天采矿控制和复垦法》为美国提供了许多关于水资源的保护的规定，对避免露天采矿所引起的径流对河流的污染有较为详尽的规定，其中复垦方案与其在闭矿计划中都对其水资源有着较明确的规定。州层级上也有水质标准的规定。如加利福利亚州的《水质量法》要求不管是在运行期间还是已经闭矿之后，向土地排废必须要在在工程废物管理单位审批，确保这些废物的排放不会影响到州水的实益用途。在科罗拉多州，在《水质控制法》的规定下，如果废水滥排并且没有采取相应治理关于勘探和采矿活动的排放许可证可能被阻止，闭矿之后没有采取相应的措施会遭遇处罚。

1.4 治理废弃矿区带来的水环境污染

废弃矿区是英国最大的污染威胁之一，英格兰和威尔士9%的河流，以及苏格兰2%的河流，都经受着来自废弃矿区流出污水的威胁，这些河流都达不到水框架指令目标关于化学和生态学的标准。英国环境部、苏格兰环境保护中心和煤矿专家协会共同建立了一些应急机制，大多数都用于处理煤矿区引发的水环境问题。目前已经建立了54处专业处理矿区排出污水的处理厂，每年可阻止2500吨的铁和其它金属流入河流，保护超过200公里的河段和饮用水蓄水层不受重金属污染。

1.5 多样化的矿区环境经济制度确保水环境问题有效治理

环境恢复保证金制度这一经济手段的采用被视为是矿山环境管理的一个主要组成部分，其原因在于能够作为政府直接管制的有益补充。在一些发达国家，如加拿大、澳大利亚等，为了确保矿业主履行其生态恢复义务，保证金制度普遍得以应用，促使矿业公司主动恢复由于自身的开采行为所带来的环境损害，能够有效刺激矿业公司主动履行水环境保护义务。环境责任保险具有承保责任范围的有限性、保险合同内容具有特定性和环境责任保险具有依赖性，需要政府提供一定的财政支持等特点[2]。在矿区水环境保护与管理中引进环境责任保险制度，由保险人承担被保险人的经济赔偿责任，则有效的解决水环境治理的责任履行不能，及时对受害人进行赔付，矿区水环境保护的同时也保障受害人的合法权益。矿区环境治理是一个长期的过程，包括采矿期间与闭矿完毕之后，其治理成本较高，单独依靠矿山企业治理难以完成环境治理任务。基于此，一方面政府建立相应的环境基金；另一方面政府会强制要求矿山企业建立环境复垦基金。

2 国外矿区水环境管理制度对我国的启示

2.1 实施闭矿计划减少矿区水环境污染

在全国范围内实施闭矿规划制度对我国具有矿区水环境保护与管理具有重要战略性意义。闭矿计划应该包括关闭计划、闭矿的成本计算、闭矿后的环境监测和管理，闭矿后的社会经济管理等方面。闭矿计划方案是中应明确闭矿标准的同时应注意在制定该计划过程中应像环境影响评价制度一样，进行公众参与，广泛吸收其他意见，制定相关闭矿标准，并且保证闭矿的标准为所有相关利益者同意。笔者建议标准的确定可以被定义在环境影响评估阶段，可以对闭矿的整个操作进行初步预测。成本计算必须立足于适当的技术和估计，根据实施康复和社会经济的闭矿措施而带来的所有成本，而不是仅仅根据重新植被的成本。为了最终的计划和成本尽可能真实的，闭矿计划和成本估计必须在采矿期间审查。

2.2 建立专门的权责范围明确的水质管理机构

美国加利福利亚州水质控制委员会对于闭矿后水环境管理起到重要作用，我国也应确立专门管理矿区的水质管理机构。在具体的机构设置上，各地方应本着自身的实际，可以另设矿区水质保护机构或者在现有部门中增设该管理部门。在权责范围上，首先确定负责审批矿山企业向矿区周围排放废物的许可；其次负责确定矿山企业进行复垦其水质是否达标，并决定矿山企业完成环境治理与否。最后，确定政府治理矿区水环境的达标与否并决定是否还应继续治理，制衡相应政府治理环境的权责，切实落实政府保护和治理环境的责任。

2.3 明确相应的水质恢复标准

美国、南非、日本等国家在国家水法中对矿区的水质恢复标准有严格规定，美国各州对地下水的复原都有规定，对水环境的保护极为有利。所以在我国也应明确相应的水质恢复标准。国外立法模式上大多数国家在水法中规定，也有专门的水质立法，也有少数国家在矿业法或者矿业复垦法中规定。笔者建立我国首先应修订水法，明确其对水环境有污染的项目进行水质标准的要求。然后在矿业相关复垦的规定中具体明确相应的水质恢复标准。

2.4 进行废旧矿区的水源治理

一方面应加大对矿区污染水源处理厂的投入，设置矿区污染水源治理的专项基金，拓宽资金的来源渠道。另一方面应加强与环保技术部门、NGO合作，鼓励环保技术部门关于废弃矿区的污水处理问题的研究并给予一定的资金和技术支持，力争开发多样化的处理措施。我国的具体实施路径是在我国受废弃矿区水源污染严重的地区实行试点，从而积极推广，以切实保护矿区水环境。

2.5 完善矿山水环境保护和管理的经济制度

我国现行治理矿山水环境的资金主要是工业企业当年投资来源所得，企业自筹，水环境保护与治理投入不稳定。基于此，借鉴国外先进经验，第一，应完善我国矿区水环境保护与治理恢复保证金制度；第二，构建环境责任保险制度；第三，加大对矿区水环境保护的投入，建立矿区水环境保护治理专项基金。

[1] Cochilco.Research on Mine Closure Policy[C].Mining,Minerals and Sustainable Development 2002，44(1).

[2] 黄凤文,余振国,孙贵尚.矿山环境管理引入矿山环境责任保险制度研究[J].中国国土资源经济,2007,（8）.