陕西省应急避难场所建设侧记

张芝霞 范增节 唐焕军 谢惠明

引言

应急避难场所是突发公共灾害事件发生后，向居民提供紧急疏散避险、临时生活的安全场所，具有在最短时间内疏散安置受灾民众并使其得到最有效救助的功能，从而减轻突发公共灾害事件造成的经济损失和社会影响，提高政府公共服务水平。本文以介绍陕西地震局推进全省应急避难场所建设历程以及相关建设经验和启示，探讨目前在应急避难场所建设中存在的问题。

一、试点探索，开展地震应急避难场所建设

陕西是曾经发生过世界地震史上造成死亡人数最多的地方之一，1556年华县8级特大地震曾使83万多生灵遭受涂炭。国内显著地震事件包括汶川地震后，受灾或受惊吓民众应急避险的主要场所是马路边、广场、街心花园等，这些地方如果没有相应的应急避险设施，不仅存在安全隐患，受灾民众也难以获取有效救助，因此推进应急避难场所规划和建设是政府民生工程的一件大事。为此，陕西省地震局在中国地震局、省政府的大力支持下，多方筹集资金，积极开展应急避难场所建设探索工作。

自2004年至2007年，陕西省地震局先后在西安市、渭南市试点建设了长延堡、明德门社区、兵工社区、曲江国际汇展中心、华县华州公园地震应急避难场所。2008年5月12日四川汶川8级特大波及陕西并造成人员伤亡和财产损失时，这些地震应急避难场所发挥了重要作用，不仅减轻地震灾害事件造成的经济损失和社会影响，还提升了政府公共服务水平。

二、项目带动，推动应急避难场所建设

2005年陕西省地震局组织编制的《“十一五”陕西省防震减灾规划》将陕西省五个大中城市（西安、宝鸡、渭南、咸阳、汉中）应急避难场所试点列入重点建设项目，省应急办将该项目列入“十一五”期间陕西省突发公共事件应急体系建设规划重点建设项目。

2007年，省发改委正式审批陕西省地震局提出的 “以西安市为核心的关中城市群地震安全基础工程”项目中“五个大中城市应急避难场所试点建设项目”，要求于2010年底前在西安、咸阳、宝鸡、渭南、汉中等五个城市试点建设6个应急避难场所，项目所需经费由省、市共同筹集，同时将该项目建设任务下达到省地震局。

2008年9月，陕西省地震局在渭南华县召开应急避难场所建设现场会暨五城市应急避难场所试点建设项目实施启动会。

会议讨论并通过了《西安、咸阳、宝鸡、渭南、汉中应急避难场所试点建设管理实施细则》，省地震局与承担项目建设任务的五个市地震局就项目管理实施责任书等达成共识。与会省市领导高度重视，要求各项目建设单位要高度重视，将这个老百姓所需、政府责任所在的建设项目设计好、实施好，高标准完成，向人民交一份满意的答卷。

三、政府引导，推进应急避难场所纳入城乡建设总体规划

2008年5月12日，受四川汶川发生8.0级特大地震波及影响陕西11个市（区）不同程度受灾，地震造成125人死亡，3390人受伤，受灾人口达326.56万人。6月27日，一份由刘愫贞、阎琦参事提出的“关于加速建设我省应急避难场所的建议”的参事建言呈上省政府领导的案头。建言对应急避难场所建设的重要意义及汶川地震期间陕西省地震局先期在西安、渭南市试点建设的几个应急避难场所发挥的重要作用进行了陈述，同时对应急避难场所规划、建设、监督、管理及宣传等提出了意见和建议。

2008年10月，陕西省政府审定并印发了由陕西省地震局起草的《关于加快推进我省应急避难场所规划建设的意见》，要求：“十一五”期间，全省各设区市和杨凌示范区要各至少建设一个应急避难场。“十二五”期间，20万人口以上城市在市区至少建成3个应急避难场所，有效应急避难场所总面积至少达到15万平方米，满足30%市区人口应急避险需求；百万以上人口城市在市区至少建设10个应急避难场所，有效应急避难总面积至少达到100万平方米，满足40%市区人口应急避险需求；每个县城至少建成1个应急避难场所，满足30%城镇人口应急避险需求。2020年，全省城镇逐步建设能满足70%人口应急避险需求的应急避难场所。最终达到人均避难场所面积2.5平方米的目标。

应急避难场所规划建设逐步纳入城乡建设总体规划并在各市、县（区）全面启动，截止2011年年底，全省已经建成应急避难场所59个。

四、标准引领，规范应急避难场所建设

标准是对重复性事物和概念所做的统一规定，它以科学、技术和实践经验的综合为基础，经过有关方面协商一致，由主管机构批准，以特定的形式发布，作为共同遵守的准则和依据。为了进一步规范和引导陕西省应急避难场所建设工作，陕西省地震局结合试点建设应急避难场所的经验，在实施五城市应急避难场所试点建设项目建设中，推广应用国家标准《地震应急避难场所 场址及配套设施》（GB21734-2008），同时开展《应急避难场所 标志》地方标准的研究编制，以标准引领应急避难场所建设工作。

2008年，陕西省地震局联合陕西省标准化研究所联合向省应急管理办公室申请陕西省地方标准《应急避难场所 标志》研究编制课题，开展体现地方特色、适合地方自然环境条件的标准编制工作。

通过省应急办组织的应急管理专家会议论证、在陕西省技术监督管理局官方网站上公开向社会征求意见及标准审定委员会审定等一系列法定审定程序。2009年9月14日，一套适合陕西省防灾减灾需求的陕西省地方标准《应急避难场所 标志》（DB61/T 463—2009）经陕西省质量技术监督管理局公开发布，2009年10月1日起在全省实施。

为进一步推进应急避难场所建设，陕西省应急管理办公室、陕西省地震局联合下发了“关于认真做好宣传贯彻《应急避难场所标志》的通知”，要求各设区市政府应急管理办公室、地震局（办）认真做好《应急避难场所 标志》标准的宣贯工作，通知要求各级领导要提高认识、高度重视标准的宣贯工作，认真学习广泛宣传标准本标准，加强监督，严格执行推广应用本标准，使广大社会公众切实了解标准、认识标准并使用统一、规范、标识准确的应急避难场所标准化标志，充分发挥了本标准的社会效益。

在应急避难场所试点建设项目建设实施过程中，陕西省地震局还从项目立项、设计审查、施工方案论证等环节，要求应急避难场所选址及内部设施建设参照执行国家标准《地震应急避难场所 场址及配套设施》（GB 21734-2008），确保应急避难场所从内部设施建设到标志牌的设置标准化，确保应急避难场所真正安全惠民并为政府处置突灾害事件服务。

到2010年年底，陕西西安、宝鸡、汉中等五个大中城市的6个应急避难场所试点建设项目全部建设完成并先后通过验收投入使用，避难场所的基本应急设施、指示标志及应急避难场所周边道路上的指路标志匀采用陕西省地方标准《应急避难场所 标志》，西安市、兴平市等多个市县（区）新规划建设的应急避难场所也正在按相关标准进行规划设计和建设。

五、启示与经验

启示：一是各级政府对应急管理工作的重视与否是推动应急避难场所建设的动力所在；二是应急避难场所场址、设施及标志等标准先行是建设安全的、具有防灾避险能力应急避难场所的基础；三是各部门之间密切协作与配合是应急避难场所建设顺利开展的保障。四是关注施工细节，是应急避难场所建设在紧急状态下应急设施最大化发挥效益的重要环节。

经验：一是不仅要实现其应急状态下的方便快捷、实用功能，还要不影响公园正常状态下娱乐功能，就要在应急隐蔽设施建设细节上下足功夫并要有所创新，比如西安市丰庆公园应急避难场所应急厕所是花架+藤条式样，与公园内休闲娱乐功能的整体风格保持一致，用于应急厕所围挡的辅助要件在施工中一并完成，确保启动应急避难场所后最短时间内应急厕所能投入使用，另外，在厕所旁一并建设了洗手池，既完善了公园的设施又能满足应急厕所内部的功能。咸阳市渭滨公园应急蓄水设施建设中，为了保障其在任何自然灾害特别是地震灾害发生时能够实施应急供水，并能满足随时能提供满足饮用标准的应急生活用水，既蓄水池中的水要始终保持新鲜，他们先加了一个钢结构两个进出口再四等分的水箱，再将水箱放入用钢筋混凝土地埋式结构物内，确保蓄水池具有安全牢固的抗震性能，同时将蓄水池的出水口与公园日常向公园人造湖连通，这样一来，每周通过应急水井向蓄水池注水，蓄水池内的分档结构可使水池自我清洁并将原来存储的陈水排入湖中，蓄入新鲜饮用水，以保障应急状态下及时安全供水。汉中市应急避难场所内的应急供水设施建设采用的漏斗式蓄水池技术既适合陕南地区水资源丰富的特点又能满足应急状态下的供水。在五城市应急避难场所设施建设过程中各市都有创新、有值得推广的经验和做法，恕本文不一一赘述。

六、问题探讨

自汶川8级特大地震之后，虽然陕西各地相继展开应急避难场所规划建设工作，但依然存在明显不足：

一是应急避难场所的数量还远远不能满现代化城市居民应急避险的需求。目前，在陕西11个设区市已经建成的应急避难场所仅能为不足10%市区居民提供应急避险场地。

二是应急避难场所内部应急设施不够完备。截止目前，陕西还没有一个应急避难场所能够全面达到国家标准《地震应急避难场所 场址及配套设施》（GB 21734-2008）中一类地震应急避难场所对相关配套设施的要求。

三是缺乏针对应急避难场所内部设施的设计、施工等规范。虽然在已经发布实施的应急避难场所相关标准中对应急厕所、应急蓄水池、应急供水、供电、消防、垃圾处理等有标准和要求，但是缺乏与之相配套的设计与施工规范，并已经成为应急避难场所建设推进工作的瓶颈。

四是在应急避难场所维护、运行与管理上缺乏相应的法律、法规或政府规章支持。目前应急避难场所都是在原有公园、绿地上进行增改建后建成的，公园的归属、使用、维护的日常管理有的在园林部门、有的在文物部门；有的公园内一部分管理权属园林部门，一部分还是文物部门的等等。我们知道日常管理状态下的是以满足公众休闲娱乐需求为主，人数相对稳定，一旦进入应急状态下，应急避难场所内的人数会急剧增加，各种应急设施要在最短时间内启动并投入使用，这就需要有相应的法律、法规和规章约束下形成有效的保障机制，使应急避难场所的管理与运维高效有序，真正成为百姓应急避险的安全场所。

五是对应急避难场所功能的宣传还没有达到家喻户晓。陕西应急避难场所试点建设尽管起步较早，由于试点范围小、数量少，对应急避难场所的宣传也没有形成“广而告之”的程度。因此，在推进应急避难场所建设的同时，要加大应急避难场所的宣传，引导社会公众如何使用应急避难场所，各级政府部门也要将应急避难场所的使用与管理纳入到当地政府的应急预案之中，发挥应急避难场所在处置突发事件中的作用，保护群众安全，维护社会秩序稳定。

七、结束语

国内外地震应急救援工作经验，特别是四川汶川8级特大地震应对实践已经充分证明：应急避难场所不仅是受灾民众的安全避护所，也是政府救济灾民、维护社会秩序、快速高效开展应急救援的最好渠道，因此建设应急避难场所日益受到高度重视。在日本的避难场所内不仅各种应急设施配备齐全，具有统一的应急避难场所指示、指路标志，能够指导居民在灾害发生后第一时间找到最近的避难场所。2004年的日本新瀉发生6.8级强震后，几十万灾民在灾区的460个应急避难场所，政府和社会组织救助高效有力，社会秩序井然；汶川8特大地震发生后，四川绵阳九洲体育场成为政府安置救助受灾民众的紧急避难场所，成为当时全世界关注的焦点，救灾救助成效显著。

由此可见，规划建设标准规范、应急设施完备的应急避难场所是社会发展的需求，也是检验一个城市安全、文明程度的标志，加快其规范势在必行。