青海玉树7.1级地震青海省级层面应急响应与分析

张小咏 谢霄峰 孙刚 张云昌

本文对青海省玉树地震中青海省政府的应急响应科学考察记录进行整理、汇总、分析、提炼，参考国际地震应急管理框架和《破坏性地震应急条例》，按照地震应急响应的内容，就应急启动、应急部署、抢险救援，从省政府应急响应展开，形成玉树地震应急响应实地调查，全面研究和总结地震应急响应的实施效果，为进一步加强应急管理工作奠定基础。

一、玉树应急响应过程

1.1 应急启动

玉树地震发生40分钟后，青海省委、省政府紧急召集省地震局、省水利厅、省民政厅、省卫生厅等相关部门的负责人，探讨玉树地震的应急响应和救援，并迅速决定启动抗震救灾一级响应，成立省抗震救灾领导小组和抗震救灾指挥部（省后方抗震救灾指挥部，玉树抗震救灾前方指挥部）。请求中国地震局派遣国家地震应急救援队赴玉树支援，呼吁各省救援队参与救援，各个部门现场工作队做好准备，随时待命。

1.2 应急部署

1、省政府

省政府成立抗震救灾指挥部后，立即派出消防、武警出队，确定机场通行情况，并从宏观、指挥层面上进一步做好各方面的工作部署，按照预案积极行动。具体工作包括：组建救援队伍赴玉树救灾；做好医疗救治玉树地震伤员准备；做好救灾物资调运；向玉树地震灾区迅速增派应急救援队伍；紧急启动省级粮食应急预案，迅速解决玉树食用油库存不足问题；省直各部门、人民团体组织向玉树灾区捐送食品；确保省内外通往玉树道路交通畅通和油料供应；玉树周边州组织救援队伍赴玉树救灾。

2、省指挥部成员单位

省军区：省军区玉树分区迅速把军区139名官兵分成7个救援分队，奔赴人员密集地点营救被困群众，动员民兵开展自救互救；党委4名常委驻守一线，靠前指挥。独立步兵团组织1002名官兵、38台车辆连续机动；预备役步兵旅派出4个专业分队，火速驰援灾区。根据任务进程，建立了前指轮换制度，先后安排省军区部门以上领导和3个批次70余名机关干部，轮流到灾区指导救灾工作。同时，主动与地方党委、政府和各救援部队沟通联系，依据联指指示要求，分阶段、分步骤地研究部署应急救援、废墟清理、灾后重建各个阶段的救援行动。

消防总队：调集西宁、海东、海北、海南四个支队68名抢险救援攻坚队员，抢险救援车辆5部，后勤保障车辆1部，指挥车2辆，运兵车1部，携带抢险救援及破拆工具火速赶往玉树州，开展大规模跨区域救援。与此同时，格尔木市消防支队20名抢险救援攻坚队员，3部抢险救援车穿越可可西里紧急增援玉树州救灾现场。青海消防总队第二批60名攻坚队员，携带便携特种装备从空路赴灾区投入抢险。

武警青海总队：地震发生后，武警青海总队紧急出动3700多名官兵从西宁、格尔木分两路前往灾区救援。

省安监局：一是成立省安全监管局、青海煤监局抗震救灾领导小组，下设救援组、后勤保障组、综合协调组和玉树抗震救灾前线指挥部，迅速开展救援工作。二是迅速组织省区域性矿山应急救护队立即赶赴灾区。三是加强两局机关24小时应急值守，随时保持与救援一线、国家安全监管总局及省有关部门联系。根据国家安全监管总局和省玉树抗震救灾指挥部要求，完成国家安全监管总局派出的矿山救援队的后勤保障任务，局长和副局长亲自赴抗震救灾现场组织协调和后勤保障工作。

卫生厅：工作任务主要是抢救伤员、开展卫生防疫工作、防治高原病、提供物资保障。地震发生后组建了3个军民共建医疗点，迅速组织开展伤员救治工作。同时，组织开展大规模的卫生防疫工作，加强灾区传染病疫情监测、消毒灭菌、饮用水卫生监测、健康教育等工作，实现了卫生防疫工作全覆盖。针对到灾区的救援人员增多、高原不适症增多的情况，及时成立高原病防治工作领导小组。

住房城乡建设厅：组建工程救援队，组织省内大型建筑施工企业紧急调集大型机具设备，在半天之内完成了组建、物资采购等工作。共调集人员共200多人，挖掘机、装载机、汽车吊等设备48台（套）。

水利厅：按照省指挥部的统一安排，接受防止次生灾害发生、抢通灾区供水、保障灾区用电三大任务，并严格组织、抽调13支专业水利抢险队伍、4支电力抢险队伍共1500余人，赴灾区开展防止次生灾害发生、抢通供水供电工作。同时，省指挥部交给了水利部门艰巨任务即“应急供水设施必须尽快开工抢修，务必在4月22日前接通5至6处集中供水点，同时合理安排抢险力量实现19个片区的应急供水抢修全覆盖”。

国土资源厅：组织了210人的地质灾害应急排查队伍，在地质灾害隐患排查的同时，及时安排部署了结古镇重大地质灾害隐患点的监测预警，对滑坡、泥石流和地裂缝每天监测一次（遇连续阴雨天派人昼夜值守），并及时向玉树地震灾后恢复重建现场指挥部报送地质灾害监测预警专报，及时反映地质灾害险情和地质灾害危险区人员分布情况，防止灾情进一步发展。安排部署地震灾害的应急治理工作，对玉树地震在扎曲河谷和巴塘河谷两侧山体上造成大量密集的拉裂缝，填埋夯实，将结古镇范围内山体裂缝在汛期到来之前全部填埋夯实完毕；安排部署应急燃油发电站不稳定斜坡应急治理，确保了玉树地震灾区灾后重建供电安全。

科技厅：充分发挥科技在抗震救灾工作中的技术优势和作用。科技部在听取省科技厅汇报后即时召开了青海玉树科技抗震救灾工作会议，研究推进科技抗震救灾工作，迅速启动应急科技项目，支持前期经费100万元。并号召各部门、地区科技系统均利用各种形式积极投身于抗震救灾工作中，使科技在抗震救灾中发挥其作用。

省公安厅：立即联系玉树州公安局，命令当地公安机关迅速组织警力开展学较、居民点和寺院救援工作。在灾情发生后2小时从厅机关抽调各警种民警90余人，从省内各州、市、地调集600余名公安民警、特警、消防官兵赶赴灾区，投入抢险救援工作，并调拨312万元的救灾物资运往灾区。调集省内94名交警赶赴玉树灾区保障道路畅通。对灾区治安的隐患，实行24小时的特警排查，轮守，专项打击了哄抢救援物资和打砸抢等问题。化解不稳定的因素，解决藏区民族问题，玉树比较特殊，宗教问题和民族问题。在灾后交通压力剧增的情况下，采取了交通管制，每天出动500余人次的交警保持生命线畅通。

省交通厅：安排部署玉树公路总段和省收费公路管理处等现场养护、施工队伍对公路受损情况进行了调查，制定了抢通方案，进行公路的抢通保通；积极与厅交通战备办公室联系沟通，落实驻军部队的应急运输车辆；紧急筹备并成立西宁机场、西宁火车站及西宁火车站东货场应急车辆现场调度机构，负责陆续来自全国各地救援人员及救灾物资的航空、铁路、公路道路之间的有序转运；协调有关单位完成了结古镇电力线路抢通工作和废墟清理工作。

民航机场：将有关情况通报了西北民航各单位，并迅速协调东航西北公司安排了执行格尔木的航班在返回西宁后迅速投入抗震救灾飞行，同时后续再安排两架飞机支援抗震救灾。地震造成玉树机场市电损毁，地面通信中断，在此情况下，公司积极协调，千方百计通过兰州区调无线短波与玉树机场联系，08∶50即与玉树机场建立了联系，获知机场基本正常。公司立即组织指导玉树机场迅速对跑道、供电、通信导航等重要飞行保障设施进行检查，玉树机场派出三个专业小组在余震不断的情况下对跑道、通信等设施进行了认真检查评估，10∶00玉树机场恢复开放，同时西宁和玉树机场抗震救灾各项保障工作全部准备就绪，第一时间建立了玉树通往西宁乃至全国的空中生命救援大通道。17∶50，国务院玉树抗震救灾总指挥部回良玉副总理的专机抵达玉树机场。

省通信管理局：针对通信中断和震区现状，通信行业采取四项措施，确保恢复通信。一是面对余震频发可能造成线路中断等情况，在抢修的同时，进一步加固完善已恢复通信部位及地区的通信。二是以保县进乡为主线，以保重点通信部位为重点逐步恢复各乡通信。三是积极调运设备物资，保障抢修需要。四是加强人力、物力、财力的合理调配，确保通信恢复取得新成效。

省财政厅：建立了每日信息报送制度，始终保持与省指挥部和民政、审计、监察、财政部驻青专员办等部门的联系与沟通，努力从多个渠道了解抗震救灾工作进展、资金使用和管理情况。

省发改委：与省级有关部门和玉树州发改委建立联络员、信息报送、夜晚轮流职守和联席会议等制度，要求抗震救灾期间省内各级价格主管部门不得出台政府调价项目，并启动价格应急监测机制，加强对省内市场重要商品及灾后重建钢材、水泥、建材等物资的监测工作，加大对通过市场流通进入灾区的生活必需品价格进行巡查，严厉打击哄抬物价、串通涨价、囤积居奇等不法行为，切实维护市场稳定。协调特殊等物资应急采购工作。根据省抗震救灾指挥部安排，省发改委牵头成立了救灾物资集中采购工作协调小组，确定了采购组具体工作任务、采购范围和采购程序。第一时间与宁食集团、北京华联西宁超市等企业联系，积极组织货源，直接调运和紧急采购灾区急需的熟食、方便食品、应急办公设备等应急救援物资。

省宣传部：迅速将工作重心转移到抗震救灾的宣传报道、广播电视等基础设施的恢复、重点文物和非物质文化遗产的抢修保护工作上来。14日上午省委宣传部召开中央驻青和省新闻媒体负责人紧急会议，要求全体新闻单位领导干部必须坚守阵地，班子成员24小时带班；尽快组织省地震局专家发布相关权威信息；立即组织记者，兵分多路赶赴灾区，采访报道抗震救灾的最新进展；电视台和新闻网站的编播人员随时直播最新消息，让全社会最大限度了解灾情和抗震救灾进展情况；向社会公布新闻中心的电话，收集社会各界的信息。

1.3 抢险救援

在抢险救援方面，省政府从宏观、指挥层面上来考虑。青海省政府成立抗震救灾前方指挥部和后方指挥部。前方指挥部在现场即为青海省抗震救灾指挥部，负责在玉树前线具体的指挥调配落实，协调前线各部队与各部门工作，实现玉树抗震救灾中属地管理，统一指挥。青海省玉树抗震救灾指挥部新闻中心负责新闻发布会，向媒体等报道玉树地震震情、灾情及相关工作。省政府后方指挥部负责在西宁进行日常协调各方面工作。

在救援过程中，各部门抢险救援在抢险救援中表现积极，具体应急救援成效如下表1。

在地震救灾中，无论是救援队、医疗队、还是保障队，在前方只是一个点，与后方人员的信息沟通将保障救援工作的有效实施，所以，前后方的信息沟通非常重要。玉树地震中前后方联系紧密，断电、断水情况不明的情况下马上就与前后方沟通情况。前方提出主要缺少的物资，后方马上准备，迅速行动，前后呼应。从国家层面上，在国务院应急指挥部的领导下，中央领导和各部委都十分配合和重视，在地震发生后的第二天上午国家各部委（发改委、水利部和财政部等单位）就询问指挥意见和对其要求，当震区提出缺油，不到2小时中石油将油拉到指定位置，解决运输车辆加油问题，克服汶川地震初期的忙乱。另外，从省市层面上看，各省市迅速提出申请派出救援人员和增送物资，并积极询问要求。所以玉树地震的应急响应比汶川地震更快、更迅速。民航机场公司在前后方指挥的联系方面显示了巨大作用，体现了现代化手段的抢救效率。

表1 玉树地震省级层面各部门的应急响应成效归纳表

单位应急成效水利厅清除危情，解决禅古水电站水库大坝的次高危险情，能够下闸蓄水，低水位发电；严防次生灾害发生；保障供电上，在较短时间内为医院、学校、党政机关等重要部门恢复了供电；应急供水上，截止4月29日，全部抢通玉树县结古镇11个片区临时应急供水点和8个乡镇主要临时应急供水工程。国土资源厅配合解放军抢救生命，对结古镇建筑垃圾进行集中清理，共清理建筑垃圾近12万方；对结古镇学校、医院、银行、政府机关办公建筑和供水、通讯设施等生命线工程进行了应急评估。省财政厅 应急救援和过渡安置有关资金得到较好落实；确定玉树地震灾后恢复重建资金总盘子316.5亿元对地震引发的地质灾害进行了隐患排查，共排查出地质灾害隐患点295处，对32801人和26.36亿元的财产构成威胁；震区地质灾害应急治理：裂缝填埋夯实，共埋夯实山体裂缝共656条，截止8月27日共清理危岩孤石约12000方，目前仍在进行中。住房城乡建设厅省发改委地震发生后，第一时间向国家发改委汇报灾情，并获得抗震救灾中央预算内应急补助资金5000万元，当日将资金计划转下灾区，专项用于灾区水、电、路、通讯设施抢修工作；积极协调特殊等物资应急采购工作。生活取暖煤、成品粮、食用油等物资及时到位，为各部门开展灾后救援工作提供了可靠的后勤保障；完成应急物资保障工作。省宣传部 国内和国外的新闻媒体达到了138家，600多人，其中国外媒体19家，台湾1家，香港12家。

另外，应急管理不是独立的，各部门、各单位的积极协调配合是整个应急救援工作有效开展的关键。玉树地震中，青海省政府协同各部门之间协调工作较好，军地联合指挥更是体现部门协同联动。军队抗震救灾联合指挥部（简称“联指”）由兰州军区负责组建，并对进入灾区的各个部队实施统一指挥。玉树地震前方指挥部（简称“前指”）即是相关部委的前方指挥部。在玉树前线，“联指”和“前指”，都纳入省指挥部（图1），统一部署工作，形成抗震救灾的军地联合指挥。军地联合指挥作用十分大，由于部队与地方联合指挥有利于协调工作，避免了分开指挥周转环节，使救援体系设置清晰，协调统一，救援效率大大提高。在青海省，省军区领导反应了这几年各个部委协同联动，积极配合，军队十分积极地投入其中。

二、玉树地震省级应急响应总结与建议

2.1 玉树地震省级应急响应总结

评价应急响应是否成功是通过应急响应的各个阶段，包括应急启动、应急部署、抢险救援、灾民安置和灾后重建。图2总结了省级层面上，在应急响应的各个阶段，省政府抗震救灾指挥部与省军区、省消防总队和省公安等通过应急会商、信息共享、前后方指挥部联系等，实现应急响应的各个阶段任务和职责。

在应急启动上，地震灾害发生1个小时内，省政府立即成立指挥部，根据青海省地震局的请求，启动抗震救灾的一级应急响应。省军区、省消防总队、住房城乡建设厅等各省级部门启动工作迅速。

在应急部署上，省政府和各部门应急部署迅速，尤其是省消防总队，可以直接接受省委省政府的命令，不需请示任何部门直接到基层展开救援。

在抢险救援上，各部门在抢险救援中表现积极，公安消防的反应速度和生命搜索速度是任何部队无可比拟的，玉树地震中消防部队在60分钟内救出38人。但在整个抢险救援中，省军区部队救出被困人员数量最多，达707人，其次是公安消防部队抢救被埋压群众644人（其中，生还199人），再次是矿山救护队从废墟下抢救出46名幸存者。各部门基本完成省政府交付的任务。

军地联合指挥作用十分大，由于部队与地方联合指挥有利于协调工作，避免了分开指挥周转环节，使救援体系设置清晰，协调统一，救援效率大大提高。

图1 军地联合指挥示意图

图2 省级层面应急响应过程

2.2 地震省级应急响应建议

1、制作应急响应时刻表

借鉴日本地震应急时刻表，建设我国各省级层面和单位的地震应急时刻表。包括制定灾情信息阶段性发布机制，确定在什么时间、什么阶段地震系统应做了什么，并将新闻媒体和百姓关注的问题定期向社会公发布，明确达到几个什么标准后，地震应急工作结束。

2、加强应急预案修订、演练和培训

应急预案修订上，此次玉树地震后，对地震应急预案修订的建议中，青海省级层面上85%以上部门建议对应急预案进行修订，预案要明确各部门在抢险救灾中的职责，并认为要明确部门及单位应急处理职责，每一项任务认真落实到位。

对于应急预案演练和培训，我国各级政府要为预案演练和培训提供条件，在宣传和演练方面省政府要统筹考虑，加大资金投入力度，如每年应当在财政预算中列支预案演练专项资金，应急管理培训工作应深入县、市，尤其是现场指挥部的人员应全面了解和运用预案。同时，组织和帮助有关部门、地方加强应急救援队伍建设，尽早开展经常性应急预案演练工作，做好各级、各类相关预案的衔接工作，加强预案的动态管理，不断增强预案的针对性和实效性，以提高各部门和地方应急突发事件的反应和处置能力，提高我国普通民众的自救互救能力，能在第一时间配合医疗队伍开展救援。

3、加强应急资源储备

加强应急资源储备工作，做到有备无患。玉树地震后，对各部门的提出的建议中提出加强应急储备的部门占总数的64.7%，主要集中在储备数量增多、储备配置合理化、设备现代化。省公安厅、水利厅、国土资源厅、民航机场公司、科技厅、省宣传部、省军区等提出加强目前的应急储备数量；民航机场公司、国土资源厅认为加强目前的设备现代化；省消防总队认为除了加强消防储备数据，消防装备结构应合理化；国土资源厅提出青海省国土资源部门加强能力建设，包括州、县专业人员数量，人员专业素质要提高。

4、救援队建设

加强救援应急队伍建设，进一步加强队伍年轻化，对特殊环境下的救援队伍的建设应该引起足够重视，如培养针对高原和农村地区的救援队伍。同时，加强专业的救援队伍体能训练和心理素质训练。

加强各支救援队伍的配合，如本次玉树地震抢险救援中，由于各部门信息勾通传递协调不足，省公安协调特警过量。

在调配多少救援队人数方面，在玉树救援力量过剩，交通阻塞。研究不同灾难下救援力量如何合理布局非常重要，如300人死亡条件下，被埋压人员的比例是多少，调配多少救援队；3000人死亡条件下，被埋压人员的比例是多少，需要调配多少救援队。

军队应急救援专业力量建设有待于进一步加强，执行非战争军事行动涉及到医疗、维修、驾驶、通信、气象、水利、测绘，以及民族、宗教等专业知识和专业技能。军队建设在这方面还有很大差距，必须从人员调整、器材配备、专业训练等各方面大大加强。

5、部门联动和信息共享

此次玉树地震中对于部门联动和信息共享建设，有近40%的部门认为应该加强建设。对于地震后信息发布不一致问题，美国FEMA建立了联合信息中心来解决这一问题。目前我国尚无明确的办法，青海省公安厅提出建立信息共享和发布的平台，通过省级层面统一建立信息发布平台以解决信息不明确问题。

军地联合救援方面，在玉树救援过程中，体现出要加强抗震救灾中，时间紧急、通信不畅、交通受阻条件下的军地之间的衔接协调，明确军地职责，使军地联合指挥的效能充分发挥。

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