一些国家和地区引进国际人才的做法

● 肖鹏燕

一些国家和地区引进国际人才的做法

● 肖鹏燕

在经济全球化的今天，各个国家通过不同的移民政策和人才吸引措施“抢夺”全球人才市场中的高端人才。本文梳理了一些国家在国际人才引进中做法，具体包括人才认定、相关的移民措施以及负责这项事业的机构和流程的介绍，试图为我国的国际人才引进工作提供借鉴。

经济体 吸引 人才 政策 措施

人才资源是当今世界各国经济和社会发展的主要引擎。在全球竞争中，我国的经济环境、人文环境与世界主要经济体国家均有所差距，目前愈演愈烈的第三次移民潮也给我国的人才引进事业敲响了警钟。在面临内部基础“薄弱”和外部环境“强势”的情境下，我国政府要在世界人才抢夺战中争得一席之地，需要对国外的做法有深入的了解。

一、如何认定和吸引国际人才

当前，高端人才的全球流动成为一个普遍现象。为了占据人才高地，国际人才（Global talents）或者是世界一流人才、高端人才成为各国“抢夺”的主要对象。在这场“人才抢夺战”中，各个国家均对其自身所需要的人才有所规定并采用一些可操作性的方法进行筛选。笼统来说，国际人才可以基于供给角度或者需求角度两个方法加以界定。

供给视角界定主要是考察个体特点，据此判断那些有可能在劳动力市场成功的人员并将这些人员认定为“人才”。在这一界定框架下，通过对年龄、教育和语言技能等方面进行评估，据此判断其是否作为人才引进。比如美国的在引进人才时规定“那些具备特殊能力”的人才可以直接申请进入美国，比如诺贝尔奖得主、世界享誉的高端人才。再比如，香港的优才计划（QMAS）、英国的“高新技术移民计划 （HSMP）和最新发布的 “杰出人才”计划（Exceptional talents routine），以及澳大利亚的一般技能人才移民计划（GSM）。

需求的方法强调申请人是否在申请国内有工作机会，并且需要证明该项工作在所属国劳动力市场中无法招聘到相关人才，满足这些条件的人才往往优先给予进入权力。比如，优秀的教授、跨国集团的执行总监一类人员，只要有相关的雇主雇佣证明即可进入美国，新加坡通过使用所申请工作的工资来区分各类移民人才的“待遇”。

一些经济发达国家吸引人才的政策种类，这些政策及做法大都包含在移民政策框架中，将符合本国经济社会法发展的人才纳入于本国。同时，对于那些在劳动力市场竞争优秀者给予进一步的奖励，比如长久居留权限、国民待遇等。

二、嵌入移民框架中的人才引进政策特点及措施

世界主要经济体的移民政策变动经历了三个阶段：第一个阶段是防止非法移民的限制性政策（restrictive）阶段，第二个阶段的特点是劳动力市场需求（market-demand）促动，主要是为劳动力市场需求短缺服务；第三个阶段便是目前很多国家已经实施或者开始转向的积极的人力资本型（human capital）政策，旨在为国家未来经济发展储备人力资本，而且这一政策逐渐由最初的“永久居留权利”奖励转变为更加积极的“物质”奖励（比如提供科研启动金、生活补贴、税收优惠等等）。这种变动趋势反应了各国对国际人才的重视。

目前来看，大部分的人才吸引政策仍然集中在对劳动力市场的短缺进行反应，最常用的措施是提供短期的居留权利，对准入人才的界定往往关注“工作经验”和“专业技术资格”，这种人才吸引政策往往被称为“基于就业（employmentbased）的人才吸引政策”。国家移民机构和企业之间形成联动机制，企业提出需求申请且能证明引进这种人才对本地的劳动力市场就业不会产生排挤效应。而对于目前愈来愈重视的人力资本储存形式的国际人才引进政策，其最常用的措施是通过移民措施允许移民作为永久性居民居留，或者吸引外国学生在毕业后居留在本国。

表1 一些国家及地区移民政策及人才吸引措施的归纳

在具体操作上，国际上往往对各类不同的人群划分并建立不同的移民框架，对企业、创业者、留学生、高新技术人员等的移民待遇有所不同。比如吸引创业者和企业家的移民政策，最常用的措施是为投资者、总监和经理及其他们的家庭成员提供便利的永久居留权限。除此之外，还有一类“潜人才”的吸引政策，即通过提供奖学金吸引学生留学而最终吸引优秀毕业生留在本国的举措。这一措施被美国、新加坡、英国等很多国家采用。另外，美国还有一条非常独特的人才吸引之道，这被称为“基于知识和创新提升”的政策，或者也被称为“学术门槛”（academy gate）型政策，即通过吸引研究生加入到本国创设的研究课题而设法将优秀的人才留下来。

表1是世界主要经济体及国内人才吸引政策的主要特点及措施的总结。

除了根据市场需求或者对一些有突出成就的专业技术人才予以特别移民框架之外，大部分国家均将 “企业主”、“学生”以及“投资者”这三类人员予以特殊的移民框架。表2总结了一些国家针对不同群体的主要做法。

三、一些国家和地区吸引国际人才的机构及工作流程

很多国家国际人才吸引均是基于雇主需求的基础上，这类国家只需要在畅通移民通道并且确保其进入之后的权益来达到吸引人才的目的，当然也有些国家会有一些物质激励政策来吸引人才。

表2 一些国家和地区对企业主、学生及投资者的移民政策和措施

负责具体的人才吸引工作机构同样也嵌入在移民机构中。比如加拿大的加拿大公民和移民局、澳大利亚的移民和公民部以及英国的家庭办公室以及新加坡人力部门的“联系新加坡”机构等，这些机构都承担了引进劳动力市场紧缺的人才任务。

（一）加拿大

加拿大的公民和移民局的设立的战略目标是：通过移民最大化加拿大的经济、社会和文化发展。其中移民项目的目标和人才直接相关。其目标设定为：提升加拿大作为人才、创新和投资以及机会的选择。加拿大的移民系统为那些可以通过自己技能或者商业能力或者他们投资的资本为加拿大的劳动力市场和经济作出贡献的人提供便利。

加拿大的人才引进工作的最根本体制是公民和移民部制定年度总量并给各个省份进行配额。此外，另一条机动机制是与一些省份建立合作框架、签订备忘录、召开多边会议等形式来满足各个省份独特的要求。据加拿大公民和移民局的工作绩效报告，加拿大通过和一些省份及区域建立合作框架和给省份下放权限使得当地政府可以拥有给予其认定的且是劳动力市场和经济发展需求的个体拥有永久居留权。此外，诸如和魁北克的合约，加拿大公民和移民部赋予魁北克完全权限挑选自己适合的移民（难民和家庭成员除外）。

多边会议主要是用来讨论和移民问题相关的一些基本做法以及分享经验。在国家和省级层面上，主要是在全国召开移民数量和层次的咨询会议，而在部门层次会议上，主要讨论移民层次计划、劳动力市场需求、外国专家认证以及移民的融合问题和长期安置资金问题。此外，移民涉及到的其他一系列问题需与其他部门合作的，加拿大公民和移民部均和这些部门建立了联系机制，有些是定期会议讨论、有些是合作开发项目的形式。

（二）新加坡

新加坡的“联系新加坡”机构是新加坡成立的专门负责国际人才吸引的一个独立机构，由新加坡经济发展局和人力部共同成立，旨在吸引国际人才到新加坡工作、投资和生活。这个机构有些类似于新加坡政府成立的一个国家猎头公司，其主要职能是：提供有关新加坡就业机会及行业发展的最新信息，并积极建立平台为全球人才和新加坡雇主牵线搭桥。

此外，新加坡人力部门内部还有一些机构涉及国际人才引进服务工作。比如，新加坡人力部门中国际人力分部主要负责吸引国际人才和新加坡在外人才的事项，具体负责和各行各业建立相关的联系，识别其需求，帮助他们拓展人才市场的范围。人力部门的国外人力管理分部主要负责来新工作之后的外国人的一些事项处理，这个分部的福利部门主要负责管理和保护国外人才尤其是在住宿、工作条件和身体状况以及遗弃方面的问题；就业监管部门主要负责促进国外劳动力的就业管理问题，主要是防止非法就业和非法剥削问题；计划和组织发展部门则通过积极的媒体、促销手段和教育项目，让雇主、国外工作者和公众了解本国人力管理部门的政策综合管理部门包括办公、后勤、财务、行政和客服关系及客服反馈等方面的工作。为了更好的联系移民的需要和移民的手续，新加坡人力部还设置了工作签证分部，主要任务是发展一套有效率、有效益且动态的国外人力准入框架，以满足新加坡经济的需求。和国外人才管理相关的部门还有人力计划和政策分部，其主要职能是劳动力规划，即监控和协调所有的人力计划框架，包括就业前培训、继续教育和培训以及国外人才增加等方面的协调工作；国外劳动力政策监管，包括对外国人力相关政策的监管，以及工资的重构。这个机构同时还在一些移民政策方面的一致性保证方面发挥作用。

新加坡在国家人才工作中属于政府参与度比较高的一个国家。其各类人才需求不仅仅来自于构成与市场的各类组织，还来自于政府的规划。同时，不仅仅注重企业的人才需求，还注重国际人才的就业需求，其提供的工作框架属于服务于供求双方的机制，同时，不仅仅关注“引进来”，还关注国际人才在国内工作、生活等相关问题。

（三）香港

除了“优才计划”（QMAS）之外，香港的其他的移民政策几乎均是基于劳动力市场需求的移民政策。

香港的优才计划基本由香港入境事务处负责。甄选程序会定期进行以为申请人分配名额。在每次甄选程序中，同时符合“基本资格”并在“综合计分制”下累计得分达到最低及格分数的申请人及符合“基本资格”并在“成就计分制”下获得分数的申请依总得分排列名次，得分较高的申请将获提选作进一步评核。入境事务处处长可就如何根据本计划评核、评分及分配名额征询咨询委员会的意见。该咨询委员会由香港特区政府行政长官委任的官方及非官方成员组成。咨询委员会将考虑香港的社会经济需要﹑各申请人所属级别及其他相关因素，向入境处处长建议如何分配每次甄选程序中可分配的名额。这个由资深专业人士组成的委员按领域分成四个组别，他们负责对申请者进行甄选，每3个月开一次审核会，并将讨论的结果返回香港入境处。最后，香港入境处将签证送到每一位通过者手上。

此外，优才计划工作的主要部分在于甄选，而甄选机制依靠由各领域的资深人士组建。此外，香港其他的基于就业的移民政策的制定还依靠香港入境事务处的签证和政策处，这个部门负责签证的签发签证和批准延期逗留以及就签证管制事宜和政策进行检讨和研究。如此也形成了接近社会需求的签证体系。

（四）英国

英国的内务部负责英国的移民项目。英国的移民项目同香港的移民项目类似，主要也是以市场需求导向的移民，有少部分是技术人才移民，这类移民项目不需要雇主证明。比如高新技术移民计划和最新发布的“杰出人才”计划。

高新技术移民计划也体现了政府 “规划类”角色。香港的优才计划类似于英国的高技术移民计划，二者均不需要雇主证明，但是如果有雇主证明会增加签证审核过程中的分数。这一计划最新的变化是，规定全球50所顶尖MBA课程获得MBA学位的毕业生达到申请下限，可直接申请高新技术移民。英国2011年公布的“杰出人才”入境计划包含一千个名额。该项计划由挑选出来的“优秀机构”监管，并向英国内政部的边境局提出哪些申请人可以进入的建议，以确保入境人选是所属领域中最聪明和最好的人才。选择出来的优秀机构主要集中在英国皇家学会、英国兰艺术委员会、英格兰皇家工程学院、英国人文、社科类的学院。这些机构是各领域中著名的人才集聚地方，由这些专业人士认定入境人才的资格会更加专业。同时，这些机构还会发布一些标准，申请人需要达到每个机构提出的标准才有资格申请。

综上所述，以上国家和地区在人才吸引方面呈现以下特点：

首先，市场导向。市场是使用、检验人才的最后场所，政府引进人才的目标和标准均依靠市场信号来指导能很好的反应某一类人才的市场供求情况。新加坡相关机构提出的口号是：为市场服务是新加坡引进、管理国际人才的核心要素。新加坡政府紧紧的抓住这一任务的关键，使得其引进人才效率非常之高。据IMD的研究表明，新加坡的人才移民政策的自由、宽松度在全世界排名第三（IMD 2004）。

其次，紧跟需求保持政策的动态性。无论是加拿大还是英国、美国，相应的移民政策均有随着需求变化而变动的机制。比如，加拿大的多边会议、新加坡2003年启动的“企业家进入”计划是以往人才计划中所没有涉及的。在实践中，有些优秀的投资者和企业家往往因为教育背景不合格而不能引进，为了弥补这一缺陷，新加坡在2003年启动了专门针对企业家和投资者的进入计划。在2004年7月又启动了S工作签证，主要是为了满足国内中级技能者的短缺服务。

再次，多层次的吸引措施。除了给予进入门槛的便利和永久居留权限的授予之外，国外一些国家和地区政府对吸引进来的人才也给予物质方面的激励，主要依靠税收杠杆来实施。

另外，国际之间的人才合作交流是另一项目前有些国家使用的人才吸引政策。英国曾在2000年的11月和西班牙签订为西班牙招聘护士的两国政府协议，而后这一协议扩展至招聘协会专家和一般的工作者。英国目前还瞄准新西兰、意大利和印度等国家，与之建立合作招聘项目。

1.Commission on Strategic Development.Report of the Task Group on Attracting Talent[R].2008-4-14.

2.Security Bureau.Legislation council brief：quality migrant admission scheme[R].File Ref.:SBCR 6/2091/04.

3.Demetrios G.Papademetriou,Will Somerville,Hiroyuki Tanaka.Talent in the 21st-Century Economy.paper commissioned by the Transatlantic Council on Migration meeting[R].2008-11.

中国人事科学研究院）

（责编 叶 风）