县域尺度下生态补偿机制构建初探——以桐庐县为例

曹 睿，张慧君

(1．杭州市环境保护科学研究院，浙江 杭州 310014;2．浙江省环境工程有限公司，浙江 杭州 310012)

人口和经济的快速增长导致自然环境日益恶化，全球近2/3的生态系统质量不断下降，环境污染和生态破坏成为当今人类面临的重大问题。造成环境污染和生态破坏的原因之一，是环境保护具有外部经济性和公共物品特性，存在社会成本和个人成本、社会效益和个人效益的不对称，容易导致供应不足或过度开发，单纯依靠市场机制难以保障其有效供应。生态补偿将环境的外部性和非市场价值转化为真实的经济激励［1］，是调整经济发展与环境保护相关主体之间利益关系的一种制度安排［2］。生态补偿机制作为一种新型的资源环境管理模式，是有效解决生态环境保护资金供求矛盾的重要手段［3］，日益受到国内外政府和社会各界的关注。如何提高资金使用效益是完善生态补偿机制的重要问题，生态补偿的目的是在资金约束条件下获取最大的环境效益［4］。

桐庐县位于浙江省西北部，地处钱塘江上游，境内水系发达，主要河流有富春江、分水江、壶源溪及其较大支流31条。作为生态环境敏感区，资源环境承载能力弱，承担着重要的生态服务功能:一方面承担着较重生态建设和环境保护的任务，另一方面产业政策和经济发展受到了限制，产业和项目准入门槛高，丧失了部分发展经济的机会，造成区域间经济发展的相对不平衡。因此，如何充分调动地方生态环境保护工作积极性，梳理整合原有的生态补偿措施，创新性地提出一个更为科学、更具操作性的生态补偿机制已经迫在眉睫。这对于实现生态补偿项目的环境目标、提高生态补偿效益，以及对桐庐县乃至杭州市的全面协调可持续发展具有重要意义。

1 生态补偿现状评价

桐庐县生态补偿的方式主要是以财政补贴、项目带动的补偿形式，即以政府投资或政府主导的财政转移支付体系为主，生态补偿资金主要来源于生态县建设专项资金、工业企业技术改造财政资助、农村改厕经费、扶贫帮困、造田改地、水利建设、农村饮用水改造等专项资金，至2009年末已累计投入补助资金达2028万元，主要用于流域环境综合整治项目、区域环境综合整治项目、环境污染综合整治项目、环境综合整治工程、集镇生活污水处理工程、生活垃圾无害化处理工程及配套管网建设。随环境保护工作任务和要求的变化，在实际过程中出现了一些问题:①对生态补偿机制缺乏正确认识，将建立生态补偿机制的要求仅认为是欠发达地区单方面的需求，将生态补偿简单地等同于政府的财政补助;②尚未建立一套生态补偿的考核制度，以及生态补偿的效益评价机制，对目前生态补偿资金的使用情况和存在问题缺乏深入认识;③财政补助资金种类繁多，资金的生态补偿指向尚不清晰，需要进一步梳理明确和完善;④重要生态功能区所在区域的生态补偿力度与该地区所承担的生态环境保护和建设任务不相协调，未能充分体现“谁保护，谁受益”原则。

2 生态补偿机制的建立

2.1 生态补偿的对象

桐庐县各乡镇 (街道)、库管委的禁止准入区、限制准入区、重点准入区和优化准入区和生态公益林等，基本情况如表1所示。

表1 桐庐县各乡镇 (街道)基本情况［5～6］

2.2 生态补偿专项资金的筹集

在保持现在资金管理模式不变的前提下，将原先隐含并分散在现行的财政体制分成和各种专项资金中体现生态补偿作用的各种财政转移支付，即将浙江省生态环保财力转移支付资金、杭州市生态补偿专项资金、生态县建设、环保补助、生态公益林补助、生态矿山修复、城建补助、清洁桐庐专项资金、农村生活污水治理补助、农村危旧房改造补助、农村改厕经费、财政支农资金、扶贫帮困、造田改地、水利建设、农村改水等专项资金纳入生态补偿资金之中，县财政在原有生态补偿政策方面已安排资金的基础上，再新增2000万元作为生态补偿专项资金，并视财力可能，逐步进行规模充实和调整，以工程或项目形式，予以补助，实行专款专用，形成聚合效应。

2.3 生态补偿专项资金的分配

生态补偿专项资金按照合理分配、优化结构、公开透明和对经济欠发达乡镇 (街道)适当照顾的原则，按照各乡镇 (街道)、库管委在综合考量生态功能区划、生态公益林、交接断面水质考核、生态建设与环境保护目标责任制及生态补偿资金使用绩效考核和环境管理考核基础上分配生态补偿资金。

(1)生态环境功能区指标。生态环境功能区规划中禁止准入区和限制准入区的面积比重，权重为25%，其中禁止准入区为15%，限制准入区为10%;

(2)生态公益林指标。生态公益林面积，权重为25%，其中省级以上公益林为15%，市级公益林为7%，县级公益林为3%;

(3)水环境质量指标。上年度乡镇 (街道)交接断面考核结果，权重为25%。考核结果分为优秀、良好、合格、不合格四档，其中优秀、良好、合格、不合格每下降一个档次测算比例降低15%，具体分配比例测算根据每年具体考核结果进行分配。

(4)生态环保考核指标。上年度各乡镇 (街道)、库管委生态建设与环境保护目标责任制考核及生态补偿资金使用绩效考核结果，权重为20%。按考核分值占全县所有乡镇 (街道)、库管委考核分值之和的比例进行分配。

(5)环境管理类指标。包括主要污染物减排完成情况、飞行监测达标率、环境信访处理满意率，权重为5%。

生态补偿专项资金分配份额计算方法，总份额计算公式为:

M=M1+M2+M3+M4

其中，M为分配某地的生态补偿专项资金总份额;M1、M2、M3、M4为四项挂钩指标的单项份额。

2.4 生态补偿专项资金的兑现

为了更加清晰地体现对欠发达地区和重要生态功能区的倾斜扶持，综合考量各乡镇 (街道)、库管委的生态环境功能区划分、财政收入、环保工作绩效等因素实行分档补助，设置不同的兑现补助系数。即莪山畲族乡、百江镇、合村乡、新合乡、库管委，设兑现补助系数为1.2;桐君街道、钟山乡、瑶琳镇、凤川镇、旧县街道，设兑现补助系数为1;城南街道、富春江镇、横村镇、江南镇、分水镇，设兑现补助系数为0.8～0.9。交接断面考核结果为不合格的，第一、二档兑现补助系数降低一档兑现补助;第三档兑现补助系数调整为0.6。

3 结语

当前形势下，开展符合当地实际的生态补偿政策与机制研究意义十分重大，生态建设补偿机制的建立是一项复杂的系统工程，需要多个环节互相配合，需要解决多方面的问题［7］。目前对生态建设补偿机制缺乏系统的分析和整体认识，本文尝试构建生态建设补偿机制的整体框架，以期为生态补偿研究和实施提供一定的指导。

［1］ Engel S，Pagiola S，Wunder S.Designing payments for environmental services in theory and practice:An overview of the issues［J］．Ecological Economics，2008，65(4):663 －674．

［2］ Wfinscher T，Engel S．Spatial targeting of payments for environmental services:a tool for boosting conservation benefits［J］．Ecological Economics，2008，65(4):822 －833．

［3］ Pagiola S．Payments for environmental services in Costa Rica［J］．Ecological Economics，2008，65(4):712 －724．

［4］ Jennifer A－G，Alain de J，Elisabeth S．The role of deforestation risk and calibrated compensation in designing payments for environmental services［J］．Environment and Development Economics，2008，13(7):375－394．

［5］桐庐县人民政府．桐庐县生态环境功能区规划 ［R］．2008．

［6］桐庐县统计局．桐庐县统计年鉴 (2010)［M］．2010．

［7］中国生态补偿机制与政策研究课题组．中国生态补偿机制与政策研究 ［M］．北京:科学出版社，2007．