从“一人一事多案”信访现象看如何“案结事了”——以北京某分院级检察机关申诉案件受理为视角

文◎杨鹏飞

从“一人一事多案”信访现象看如何“案结事了”
——以北京某分院级检察机关申诉案件受理为视角

文◎杨鹏飞*

一、“一人一事多案”现象

（一）“一人一事多案”的典型案例

李某某户口登记信访案。李某某的小女儿李某系超计划生育子女，因无计划生育部门出具的证明，无法在当地派出所办理户口登记。针对这一自然事实，李某某先后数次以派出所不履行法定职责为由向法院提起诉讼。后经一、二审法院审理共做出判决14份、裁定11份。对于法院做出的判决和裁定，李某某又向检察机关进行申诉，由此产生2件行政申诉案件。同时，李某某坚称派出所不给李某上户口系渎职犯罪，长期向检察机关进行控告，由此产生立案监督案件2件。综上，李某因“孩子无法上户口”这一事实，在司法机关产生案件29件。

周某相邻权纠纷信访案。周某家农业大棚与邻居卢某家林地相邻。周某因自家大棚被毁，坚称系与自己素有矛盾的卢某所为，同时声称当地派出所民警张某因系卢某家亲戚而包庇偏袒。基于这项事实，周某先后以相邻权纠纷向法院提起民事诉讼，向公安机关控告卢某涉嫌故意毁坏财物罪，向检察机关控告张某涉嫌徇私枉法罪。由此，在法院产生民事案件2件，在公安机关产生案件1件，在检察机关产生民事申诉案件1件、立案监督案件2件。

戴某交通事故赔偿信访案。戴某系一起普通交通事故被害人的母亲，因对赔偿数额不满将驾驶员告上法庭，同时坚称法院承办法官王某故意偏袒肇事方，而向检察机关提起控告。由此，在法院产生民事案件2件，在检察机关产生民事申诉案件1件、立案监督案件2件。

这些案件的信访人长期到各个司法机关缠访、闹访，有时采取堵大门、滞留接待大厅、故意向接待人员进行言语挑衅等方式制造影响，想以此引起领导重视推动事情解决。

（二）“一人一事多案”现象的含义及特征

“一人一事多案”，即同一信访人围绕同一“自然事实”选择从不同角度表达诉求，由此在不同司法机关和同一司法机关不同部门形成多起案件，且信访人对所有这些案件的司法处理结果均不满意而常年四处上访的信访现象。

这一信访现象呈现出以下特征：首先，基础案件类型集中。此类信访案件的基础案件均系民事行政类案件。这类案件由于关乎信访人个体性核心利益甚至生计问题，且案件背后的自然事实即是信访人日常生活的一部分，如上述个案中的“上户口”问题、邻里纠纷问题以及孩子致残问题等，由此使得信访人常年“生活在案件中，很难走出”。其次，案件“终局性”处理权集中于检察机关。尽管法院对案件所作裁判具有终局性。但信访人总是以“检察院具有法律监督权”为由，坚持到检察机关信访。同时，检察机关由于享有立案监督权，而将这类案件的终局处理权吸纳其中。最后，“一人一事多案”易向涉检信访积案转化。此类案件的初次处理未做到“案结事了、人民满意”，之后，历经多项法律程序，案件当事人之间的对立越来越尖锐，矛盾化解难度愈来愈大，加之信访人在检察机关做出处理决定后再无法律程序可走，必然促使案件向涉检信访积案转化。

二、“一人一事多案”现象产生的原因

（一）程序性设计——北京市分院级别面临的新问题

此种信访现象之所以成为北京市分院级别面临的新问题，是由于北京市人民检察院制定实施的一项诉讼监督细则，赋予了分院对立案监督申诉案件的管辖权和最终决定权，直接造成了“案件进入分院的渠道增多、而信访人救济性权利出口现无”的现状，进而促使“一人一事多案”现象的产生。

1.进入渠道增多。这类信访案件进入分院的渠道有三种：一是民事行政类案件申诉；二是举报渎职类犯罪；三是申请立案监督。其中，第一种渠道系根据两审终审制的司法裁判原则和级别对等的监督原则而确定的，也是最为主要的渠道；第二种渠道系检察机关的法定侦查职能，但一般很少有案件通过此渠道直接进入；第三种渠道系2009年北京市人民检察院为加强内部监督而制定的 《北京市人民检察院刑事立案监督细则（试行）》实施后新拓展的一种渠道，目前正逐渐成为一种案件流入的主要渠道。（如《北京市人民检察院刑事立案监督细则（试行）》第30条规定：“上级人民检察院受理的被害人或其他当事人不服下级人民检察院同意公安机关不立案理由的案件，上级人民检察院的侦查监督部门经审查同意原办理意见的，应当制作《不立案理由审查意见通知书》”。这一规定将原本在基层检察院即已终结法律程序的控告事项的最终决定权上提至分院。）这种拓展使得原本在基层检察院即已终结法律程序的控告事项最终决定权提至分院。上述3件信访案中，均通过民事行政申诉进入分院民行处。同时，1件以控告二审法官渎职进入分院反渎局，余下2件民事行政申诉案件当事人也以控告方式通过第三种渠道将2件案件送入分院侦监处。

2.救济性权利出口现无。从程序设计来看，由于当前民事申诉案件办理中遵循的一次复查原则和立案监督申诉程序的设计，四件信访案中，除戴某举报渎职案可继续向北京市人民检察院继续进行立案监督申诉外，其余案件均再无法律救济程序，而只能选择走向大信访。

（二）信访人的利益考量

1.信访人到检察机关信访成本较小。由于到检察机关申请办理任何案件均不收取费用，使得信访人在民事权利受到侵害时，到法院进行诉讼程序后再到检察机关继续行使权利成本较小。3件信访案件中，信访人大都无业或无固定工作，有的甚至就居住在检察院附近，走访成本较少。“从社会角度来看，影响诉讼和涉诉上访数量增加的最可能是当代中国经济社会转型中的失业和隐形失业，这使得上访者的机会增加，而与此同时，经济社会发展后交通便利了，也使上访的各种成本都降低了。 ”［1］

2.对法律的模糊性认知。由于对法律的模糊认识，信访人将民事侵权类行为与侵害人身、财产类犯罪行为的相近性放大，通过同时向法院和公安机关寻求权利救济和表达诉求，以争取个人利益最大化。信访人的这种认知在客观上也“制造”出了案件。如周某信访案。

3.信访人预期利益较大。信访人基础预期利益而不断变化诉求将案件吸附于检察机关。当前大信访并不能真正快速解决问题，且由于司法政策方面“法律职业主义”向“司法群众路线”的转向对信访人解决实际问题是极为有利的。信访人迫于 “救济性权利出口现无”这一现实，想出了不断变换表达诉求角度“制造案件”的对策。

（三）问题解决的可能性较小

1.现代法律装置在矛盾化解上的“失灵”。尽管“推动中国的诉讼量增加和涉法上访数量增加的主要变量是中国社会的变迁”，但“司法自身也摘不干净”。如周某信访案中，自然事实其实是“邻里纠纷”。而用现代化的法律装置（侵权诉讼、控告程序）去解决这项纠纷，实践已经证明是失灵的。

2.执法办案结果与信访人预期差距较大。检察机关对此类案件的处理很难使信访人满意。如某分院民行处2010年共办结711件案件，其中提出抗诉案件11件，后被法院改判4件，维持2件，5件仍处于法院审理当中。2011年上半年，侦监处共受理立案监督申诉案件11件，无一件改变原不立案决定或作出不同意下级人民检察院审查意见的处理结论。

3.有些问题根本不可能通过法律途径解决。有些信访人反映的问题属于不可能通过法律途径得到救济的，如李某信访案中的自然事实系“要给超生儿童上户口”，这属于向国家基本政策发出的质疑。这种问题想通过司法途径得到解决的可能性并不大。

三、如何看待“一人一事多案”现象

（一）“一人一事多案”中的法治因素

从现有法律规定来看，“一人一事多案”属于正常法律现象，或许可以成为我国法制不断健全、法律程序不断完善甚至“法制现代化”的佐证。“从这里，我们还可以悟出中国法制现代化的一个关键问题，即通过形成和强化法的中介机制来扬弃行政命令与民间调解的苟合，其中最重要的工作是建立和健全一套公正而合理的法律程序。［2］

“一人一事多案”是部门职能分工及法律程序精细化发展的必然结果，同一自然事实从不同角度观察，必然产生出多项法律诉求，而这些法律诉求依法应当通过不同法律程序予以解决。如周某信访案中，基于“大棚被毁坏”这一自然事实产生出的 “主张得到合理赔偿”、“控告行为人涉嫌犯罪”、“控告办案人员涉嫌渎职犯罪”三项法律诉求必然要归属于不同司法机关办理。

（二）“一人一事多案”中的信访因素

1.信访人的个体性因素。信访人常年缠访闹访，很难为普通人所理解和包容。在信访积案化解中，“信访人具有一定的特质”也往往成为信访积案无法化解案件的说辞。对于信访人的特质，我们不应当过分强调，而是应当将采取一种更为开阔的人生视野去看待他们，用一种更为苛责的标准去审视他们的案件，甚至用一种深刻的思维去反思我们思考问题时的站位。

2.执法办案的标准——两种完全不同的标准。司法机关办理案件的标准是什么？如果我们依照民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法的规定，可简单表述为“认定事实清楚、适用法律正确”。如果我们依照《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》（中办发［2009］22号）的表述，标准应当是“案结事了、息诉罢访、人民满意”。

如果采用第一种标准，3件信访案件经过诸多严密司法程序、诸多司法人员的深思熟虑而得出的统一裁判意见，想必应当是 “认定事实清楚、适用法律正确”。然而，我们放到第二个标准下去看，似乎3件信访案件背后的数十件案件无一达标。

（三）在执法办案中开展好群众工作——两项标准的结合点

对于两项完全不同的执法办案标准，我们可以从司法纯正性与政治性、形式法治与实质法治甚至人治与法治等角度去分析和论争。但此处从加强群众工作角度强调两项标准的结合。

1.首先要坚持公正廉洁执法。司法具有中立性和独立性，但并不排斥其可以同时具有能动性和开放性。执法办案具有自由裁量权，但应当配之以良好的职业道德和职业伦理。“即使有完美的保障审判独立之制度，有彻底的法学之研究，然若受外界的引诱，物欲之蒙蔽，舞文弄墨，徇私枉法，则反而以其法学知识为其作奸犯科之工具，有如为虎附翼，助纣为虐，是以法学修养虽为重要，而品格修养尤为重要。”［3］

2.要让群众理解、接受、支持我们的执法办案依据。执法办案依据在于事实与法律。对于事实，由于当前民事案件审判中不断强化法官居中裁判、举证责任分配和证据裁判的审判理念，法官审判依据的事实只能是法官根据经验法则和逻辑法则对证据进行认识而得出的案件事实，并不能保证其必为客观事实。因此，执法办案中在对事实进行认定时，应当善于倾听当事人的诉求、应当下力气调查当事人提出的能够证明事实真相而自身又无法提供的证据、要敢于坚持自己的内心确信并善于与当事人进行沟通，力求在事实认定上达成共识。

对于法律，由于法律本身的普遍性、稳定性、概括性以及文字表述的有限性以及社会活动的复杂性，都决定了法律条文的抽象性和模糊性是不可避免的。然而，在选择适用法律时，执法者应当有能力、敢于并善于向案件当事人讲清楚法律适用理由，应当在一个开放的司法场域中进行司法裁判。

3.执法办案中注重尽早解决信访问题。涉法涉诉信访问题核心是权益问题，虽然产生的原因各异，但多数都与群众权益保障不及时、不到位有关。群众权益受到了伤害，希望通过司法途径讨回公道，社会矛盾纠纷就以案件形式进入政法机关。《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》（中办发［2009］22号）的基本思路中明确提出“四个坚持”，即坚持把解决问题放在首位，坚持依靠基层解决问题，坚持把问题解决在基层，坚持依靠法制解决问题。

很多信访积案到了最后被成功化解，但也付出了大量的人力、物力、财力。如果我们能够按照“抓早、抓小、抓苗头”的办案思路，在执法办案当中能够尽早、尽快研究解决信访人的问题，或许可以节约相当一部分社会资源。

注释：

［1］苏力：《关于能动司法与大调解》，载《中国法学》2010年第1期。

［2］季卫东：《现代法治国家的条件——〈现代社会中的法律〉（代译序）》，载《南京大学法律评论》2009年春季号。

［3］史尚宽：《宪法论丛》，台北荣泰印书馆1973年版，第336页。

*北京市人民检察院第二分院［100078］