郑州市地下空间开发利用问题研究

□崔留森 邵丽 李超群

郑州市地下空间开发利用问题研究

□崔留森 邵丽 李超群

随着郑州市经济社会的快速发展，城市化进程的加快以及郑州都市区建设的推进，城市建设总规模不断扩大，用地需求大量增加。土地资源缺乏、交通拥挤、人口密度过高等因素越来越制约着城市的可持续发展。积极有序开发利用地下空间，开展土地综合利用，可以有效节约城市土地资源，缓解交通拥挤，降低人口密度，实现城市可持续发展。

郑州市地下空间开发利用现状

郑州市地下空间已开发利用总面积为540万平方米（其中人防工程为300万平方米）。2011年第一季度，全市审批地下空间面积为180.37万平方米（其中人防工程60.04万平方米），这表明郑州市对地下空间开发利用重视程度提高，开发速度在加快。目前，郑州市的公共空间、新建小区和道路改造的地下空间是可开发利用的主要区域，用于停车场建设、商业开发、地下走廊、人防工程和轨道建设等项目。市区地下停车位有62951个，多数为单位、市区内部停车位，公共地下停车位非常少；中心城区普通功能地下建筑总面积规模较小，功能单一，布局独立分散；地下商业开发主要以商场为主，总体规模大，但个体规模小、空间布局分散，大型商业综合体较少。

郑州市的地下空间主要分布在住宅用地内，约占开发总量的一半以上。主要是地下仓储和地下停车库，其次是分布在公共设施用地内，约占开发总量的20%，其他则分布在绿地、道路、广场和工业用地内。人防工程以外的地下空间按照具体的使用功能分为商业、车库、仓储、居住、文化、娱乐、医疗、其他等八类。地下空间形态主要为平面式、竖直式和现状形态。开发利用的程度上以地下一层为主，极少数在地下二层。

地下空间开发利用中存在的问题

郑州市地下空间开发利用在具体的落实过程中问题突出，主要表现在缺乏科学规划、项目落实难、建设资金来源渠道狭窄、地下空间利用效率低等问题，这极大地制约着郑州市地下空间开发利用的推进。

（一）缺乏科学的规划

地下空间开发缺乏统一、科学的规划。不同功能的地下工程建设之间没有明晰的层次安排。各建设主体按照需要自行建设的各种地下城市基础设施之间缺乏整体性，综合效益不明显。地下工程之间缺乏连通，不利于发挥经济优势，同时也不利于地上交通的组织，这在商业建筑区表现得尤为突出。

（二）观念认识上存在误区和差距

一是对于开发利用地下空间的必要性、紧迫感、可行性和战略性意义，有关部门和广大市民还存在不同程度的认识误区或差距。在对集体、个人拥有使用权的土地进行地下空间开发，由于群众认识不到位，会面临开发利用上的阻碍，出现协商困难、开发成本高等问题。二是目前河南省关于地下空间开发利用的专门立法尚属空白，郑州市虽然出台了《城市地下空间开发利用管理暂行办法》，明确了地下空间使用权与产权的取得方式，但是由于一些部门重视程度不够，且缺少实际操作经验和具体办理程序，审批进度缓慢。

（三）投融资主体少

一是地下空间投资具有公益性、综合性、投资额度高以及回收期长等特点，导致投资主体少、资金来源渠道狭窄。二是缺少地下空间开发利用的投资、融资、税费收取等方面的优惠政策。由于地上土地资源日益稀缺，地下空间开发利用的综合效益日益明显，加上郑州市对地下空间开发利用的重视程度提高，开发主体也不断增多，但是由于相关优惠政策没有出台，存在开发建设风险，投资主体采取观望态度，主动投资建设的意愿不强。三是地下空间开发的地下建筑物、构筑物的产权关系不明确，不能体现“谁投资、谁受益”，加上地下空间的取得、使用、转让、租赁等情况客观存在，由此引发的法律纠纷时有发生，一定程度上影响了投资者的积极性。

（四）地下停车场综合开发利用不充分

1.地下停车场的利用效率不高。一是停车场建成后，在使用方式上缺少监督，有些被改建为商铺、食堂及仓储设施。二是单位内部及社区有119609个车位，占到92%以上，但是单位、社区内部的车辆流动性强，车位空闲现象明显，利用率不高。单位地下停车场属公益性设施，主要针对内部人员，对外开放度较低；小区车库多为业主共有或者私有，对外开放难度大。三是地下车库多依托单个商场建设，分散且规模小，依托交通枢纽的地下街建设的车库较少，没有形成互联互通的综合停车系统，综合效益较低。

2.地下停车场建设强度不够。

由于缺少硬性的政策规定，加上地下停车场具有公益性强、回报周期长的特点，导致规划建设停车场的意愿较低。同时，缺少推进地下停车场的强力举措和有效激励机制，以至于很多商场、民用建筑没有配套建设地下停车场，有些规划建设的地下停车场逐渐改为商业用途。

地下空间开发利用潜力

郑州市地下空间开发利用潜力很大，地下空间资源非常丰富，依据《郑州市中心城区人防工程建设及地下空间开发利用规划》，郑州市中心城区地下空间有效开发利用资源量在浅层地下空间可以提供15200万平方米的建筑面积，次浅层地下空间可提供28900万平方米的建筑面积。城市内的广场、运动场及一些开敞的空间内；城市绿地的下部空间、道路的下部空间和去除建筑制约的建筑下部空间都可以进行开发利用。城中村的改造、厂矿企业的置换与外迁以及土地变性均为地下空间开发利用提供有利条件。

地下空间开发利用规划设想和预期效果

郑州市从建设都市区，打造中原经济区核心增长极的战略出发，总揽全局，审时度势，及时作出了开发利用地下空间的战略构想，原市委书记连维良在前不久举办的“以领导方式转变加快发展方式转变暨都市区建设研讨班”上提出“要坚持地上地下空间利用最大化”，这为开发利用地下空间指明了方向。可以说郑州市地下空间开发利用已经进入强力推进阶段。根据《郑州市中心城区人防工程建设及地下空间开发利用规划》，郑州市地下空间开发利用的设想是：

1.地下综合体。结合轨道交通1号线、2号线建设和城市功能组团的拓展，规划建设8处地下综合体。二七广场—火车站地下综合体、郑东新区CBD地下综合体、高铁运站地下综合体、五一公园地下综合体、紫荆山地下综合体、碧沙岗地下综合体。

2.地下商业街。秦岭路地下商业街、大同路地下商业街、德化街地下商业街。

3.地下仓储物流设施。在郑汴路现代市场服务中心和圃田物流园区建设地下仓储物流设施。

4.轨道交通和地下交通。规划建设轨道交通1号线一期工程和轨道交通2号线一期工程。规划沿京广路快速路建设11条下穿隧道。

5.地下公共停车场。规划建设18处地下公共停车场。通过上述规划的实施，形成以地下综合体为节点，轨道交通为主线，点、线、面布局合理的郑州中心城区地下空间体系。实现地上与地下空间混合开发，综合利用协调发展，建成经济繁荣、交通发达、环境优美的具有区域中心特色的紧凑型宜居城市。

地下空间开发利用实践及政策研究

（一）开发利用管理措施

2010年12月，市政府出台了《郑州市城市地下空间开发利用管理暂行办法》（郑政〔2010〕33号），规定城市新建民用建筑、新建小区、城中村改造、旧城改造应同步开发地下空间。凡开发利用城市地下空间工程可取得地下空间使用权。符合《划拨用地目录》，按划拨方式办理地上土地使用权的，与地上使用权同步开发地下空间使用权，按相应的规划一并签入《划拨决定书》。以有偿使用方式取得地上使用权的，与地上使用权同步开发地下空间使用权，依法按照地上折算楼面地价的20%缴纳地下空间使用权的土地出让金，一并签入《国有建设用地出让合同》。同时鼓励单位和个人开发利用地下空间，只要符合地下空间开发利用规划，可以独立开发利用地下空间。符合《划拨用地目录》的，可按划拨方式供应地下空间使用权，对不符合的，采取招、拍、挂方式出让地下空间使用权，出让底价不得低于地段商业基准地价的20%。对于已经取得地上使用权，需要开发地下空间，符合《划拨用地目录》的，仍按划拨方式供地；不符合《划拨用地目录》的，依法按地上现行市场价折算楼面地价的20%补交土地出让金。

（二）开发利用项目办理程序

2011年3月，市政府出台《郑州市地下空间开发利用项目办理程序》（郑政文〔2011〕2号），规定了地下空间使用权的取得程序，明确了地下空间开发利用项目核备方案，规划许可、土地使用权办理，建设工程规划和施工许可，竣工验收的具体办理方法。这些措施和办法的实施，必将推动地下空间开发利用的发展步伐。

（三）地下空间土地使用权登记管理

地下建（构）筑物的土地登记发证按照国家有关土地登记方面的法律、法规、规章和技术规范处理。地下空间建设用地使用权实行分层登记，即将地下每一层作为一个独立宗地进行登记。地下空间建设用地使用权面积包括四周外墙厚度，并在宗地图上注明每一层的层次和标高范围。

地铁工程按站（场）划分宗地。地铁站（场）建设项目用地获批准后，由产权人申请该站（场）地下空间建设用地使用权登记。属经营性的地下工程在补办有偿使用手续后，方可办理登记手续。对连接站（场）之间的地下轨道线路用地，暂不登记发证。

办理地下建（构）筑物的土地使用权设定登记时，应当按照建设工程规划许可证明确的地下建（构）筑物在水平面上的垂直投影占地范围和起止深度进行记载，并注明“地下建（构）筑物的土地使用权范围为该地下建（构）筑物建成后外围实际所及的地下空间范围”。在土地证书中注明“地下空间”，属于人防工程的，还应当注明“人防工程”，并记载其平时用途。

地下和地表为连体建筑且是单一产权人的地下空间建设用地，其使用权办理抵押登记的，地下空间建设用地与地表建设用地使用权应一并抵押、一并实现抵押权。在办理转让手续时，地下空间建设用地与地表建设用地使用权应一并转让。

（作者单位：郑州市国土资源局）