农地流转模式创新的基本方向与主要对策

于金富 王保海

农地流转模式创新的基本方向与主要对策

于金富 王保海

实现农业生产方式的变革以带动农民生活方式的变革，必须构建既有利于推动土地流转又保护农民权益的农地现代产权制度，着力推进农地经营权流转以使农民转变为二、三产业以及农业工人。要全面推动农地流转，必须实现农地流转模式创新，按照保护农民土地权利、实现农地产权市场交易、促进土地规模经营和走向现代农业等基本要求，构建以依法租赁与股份合作为主要内容的农地流转崭新模式。

农地流转模式;租赁农场制;股份合作制

实现农地流转模式创新的基本要求

(一)在流转主体上，有利于建立健全农民土地权益的保障机制

要实现农地流转模式创新，就必须构建既有利于推动土地流转又保护农民权益的农地现代产权制度，这既是完善土地流转机制，提高土地资源配置效率的制度基础，又是实现土地财产资本化，保障农民土地权益的现实路径。鉴于中国农地产权制度的主要缺陷，应当进行产权制度改革，在农地流转过程中建立健全集体农民土地权益的保障机制。为此:

一是要实现农地产权归属清晰、重建农民个人所有权。所谓归属清晰，就是农地最终所有者得以准确界定并为有关的法律条文所认定;另一方面，农地经济所有权主体明确，并经过有关法律程序所确认。农地产权归属清晰，可以使各有关权利主体的权利边界清晰，有助于降低内部交易成本，有助于提高农村土地资源的利用效率。重建农民土地所有权，就是要真正使农民成为土地所有者。目前全国的行政村所占有的集体土地比例在70%以上，它不仅使农民的土地财产权丧失殆尽，而且使农民成为最大的受害群体。因此，要实现农地流转模式创新，首先必须消除传统集体所有制的行政化弊端，克服传统集体所有制形式对农民所有权的虚化，实质上就是要探索符合市场经济要求的农村集体土地所有制的实现形式，构造农民联合所有的自主化集体所有制形式，做实农民所有权，保障农民流转权，使农民真正成为土地流转的行为主体与利益主体。党的十七届三中全会提出的农村土地承包经营权长久不变以及现在在农村进行的确权工作，已为落实农民的权益迈出了可喜的一步。

二是要实现农地流转顺畅，使土地资源能够自由流动。所谓流转顺畅，就是根据生产经营活动的实际需要并最终服从于实现产权收益最大化的目的，各类产权可以在农地市场上自由流动。农地产权的流转顺畅，就是农民能够自主、顺利而有效地实现土地使用权的转让，如实行承包土地的转包、出租和入股等。这不仅是实现土地适度规模经营、提高土地资源配置效率的必然要求，而且是保障农民土地权益、增加农民收益的有效途径。

(二)在流转方式上，有利于建立健全农地产权市场交易机制

市场经济是发达的商品经济，它主要靠市场机制即价格机制、供求机制、竞争机制来分配资源。在市场经济条件下，不仅劳动产品是商品，而且土地等生产要素也是商品，要取得土地所有权或经营权都要通过土地产权交易来实现。在现代市场经济中，农村土地资源的配置一般要遵循价值规律的要求实行市场化的配置;农村土资源配置，必须接受供求机制、价格机制、竞争机制、利益诱导机制的约束与影响。目前，我国农地资源配置方式虽在一定程度上市场取向的改革，但总的来说严重滞后于其他生产要素市场化取向的改革。首先，在现有承包经营制度下农民对土地的长期使用权是政府“赋予”的，而不是通过市场交易而实现的。在这种情况下，农地的商品属性难以得到体现。其次，农地经营权流转市场不完善，运作方式较为单一而且不规范。大部分地方没有建立农地经营权交易场所、机构等交易载体和中介服务组织，有关农地流转的法律法规很不健全。只有实行农地资源配置的市场化，才能使土地合理流动起来，实现土地规模经营，不断提高农地的利用率与生产率，才能体现土地的商品属性，有效地调节各个经济主体之间的利益关系，促进农业劳动力向二、三产业和城镇的转移。因此，实行农地资源配置的市场化是十分必要、非常重要的。

(三)在流转结果上，有利于实现土地规模化经营、建立农场制度

农地流转的直接目的是实现土地的规模化经营。土地规模化经营是农业发展的历史趋势，是各国推进现代化进程中遇到的共同问题。综观当今农业现代化成功的国家和地区，无一例外都推行了农场制，而没有采用这种经营方式的地方，其农业发展都表现出相对落后的状态。从我国目前农业生产经营组织形式来看，一方面是集体统一经营层次统的无力，集体经济组织力量涣散、功能薄弱、机制老化，无力作为集体统一经营层次参与农业经营，集体经营主体有名无实。另一方面，家庭承包经营规模小、效率低。中国要改变目前的家庭承包责任制分散经营的状况，使农业走出困境，实现农业的适度规模经营，必须实行农场制。为此，应当实现农业生产组织形式的创新，构建符合中国国情与适合农业生产发展特点的农场制度，实现农业经营主体由农户经营向农业企业农场、农民家庭农场、农民合作农场等社会化生产组织形式转变。

(四)在流转目的上，有利于实现农业现代化

从其最终目的来看，进行农地流转就是要通过规模经营提高农业生产技术水平、实现农业现代化。因此，农地流转模式的创新必须有利于推进农业现代化进程，实现从传统农业向现代农业的转变。在农业现代化过程中，应当用现代工业、现代科学技术和现代经济管理方法武装农业、管理农业。要运用先进设备代替人力的手工劳动，在产前、产中、产后各环节中大量采用机械化作业;在农业领域全面发展和应用现代信息技术，使之渗透到农业生产经营的各个具体环节与农村社会、经济、技术发展各个方面;提高农业劳动者专业化职业技能，使成为适应现代农业的劳动者——农业工人。

农村土地流转创新的目标模式——双轨模式

根据农地流转的现实状况和实现农地流转模式创新的基本要求，今后农地流转模式的创新应当从转包这种低端形式走向中端模式——租赁与高端模式——入股，并且在实现农地产权制度创新、建立农地现代产权制度的基础上，采取规范的租赁制与股份制形式，并以这两种模式作为农地流转的目标模式。

(一)模式Ⅰ:依法租赁——租赁制

从一般意义上来说，农地租赁就是农地的所有者与承租者在产权主体明确、产权权能分离的基础上，依法对农地使用权或经营权的一种特殊的交易方式，其实质就是承租者用地租购买农地的使用权或经营权。农地租赁作为地权交易的一种形式，是农地进入市场的起点，也是建立农地市场、实现土地流转的主要途径。农地租赁制的客体是农地的租赁经营权，农地租赁权就是租赁双方当事人有关农地经营的权利和义务的规定。作为土地流转的一种重要模式，租赁制的主要特征有三个方面:

一是土地的最终所有权、承包经营权与经营使用权彻底分离，产权关系十分明确。它明确规定土地所有权归集体，出租收益权归承包经营者，土地的具体使用权归租赁经营者，三方关系清晰分明，完全确立了农业土地经营者的独立生产经营权。

二是在农地流转中引入竞争机制。承租人在土地交易市场上凭借公开竞争，通过投标获得土地的经营使用权，发挥了市场机制对土地资源配置的作用，有利于土地市场的建立与完善。农地经营者一方面必须通过投标力争获得土地的经营使用权，另一方面又要进行生产成本和机会成本的分析和核算，以谋取租赁土地上的最大利润，从而促进了农业商品生产者的进一步成熟。在招标与投标过程中，出租方与承租方基于权利平等的原则，在交易中处于平等的地位，双方在遵循经济规律作用的基础上对租约进行修改调整，并通过签订契约的形式使农业土地经营者的地位得到社会的承认。承租与出租双方平等地位的确立、农地流转中竞争机制的引入使农村市场主体迅速形成，有利于农村市场体系的建立与完善。

三是农地租赁经营者对于通过竞争投标而获得的土地经营使用权在契约条款允许的范围内可以另行转让，并收取合理的转让费用。为适应农地规模经营的要求，应当允许有经济实力与经营能力的经营者在国家有关政策、法规的引导下进行土地的集约经营，以发挥其人、财、物的综合优势，优化农地资源配置，追求农业土地经营的规模经济，提高农业生产的整体效益。

四是农地承租经营者通过组织农业的生产、经营与销售等一系列经济活动来谋取租赁土地上的最大利润。一方面，农地租赁经营者有按契约履行其投资、建设、环保等的义务;另一方面，农地租赁经营者又要在国家宏观政策法规的约束下按经济规律合理组织生产经营。在我国现阶段农地经营权流转中推行租赁制，就是鼓励农民把土地经营使用权以一定的年期租赁给各种专业化的农业经营者——种田大户或农场主进行经营，后者按年向前者缴纳地租。推行农地租赁制，可以由目前小农户的分散经营转变为种田大户的家庭农场与资本的企业农场的规模经营。随着土地租赁制的深入推广，将会在我国形成一个农业土地经营者阶层——农场主，从而为在我国农村广泛推行农场制度准备好条件。

推行农地租赁制，实质上是承租人通过产权交易而取得农地实际使用权，是农地使用权的一定期限的让渡，具有物权的特征。因此，农地租赁合同必须采用书面形式，并经由不动产登记机关审查登记后才依法发生法律效力。并且，农地租赁应当有较长的期限，防止因期限过短而导致农地承租人对内地破坏性、掠夺性经营现象的发生。根据国际惯例与我国目前农地使用的实际状况，农地租赁权的期限应规定为30——50年。在农地租赁制中，农地租赁权人应享有农地占有权、使用权、收益权、续租权与优先承租权等权利;同时应当履行其相应的义务，不得改变农地用途和禁止抛荒，合理利用农地、切实保护耕地和爱护农地基础设施，按期缴纳租金以及不得转租等。

(二)模式Ⅱ:土地入股——股份合作制

根据马克思恩格斯的观点，在小农经济占优势的经济落后国家，无产阶级取得政权以后应当把农民的个体生产与占有转变为合作社的生产和占有，采取以农民合作社为载体的土地所有制形式与农业组织形式。在历史上，中国是从半殖民地半封建社会进入社会主义的，中国目前乃至今后相当长的时期都处于社会主义初级阶段。因此，我们应当以马克思恩格斯“农民合作社”理论为指导，坚持社会主义方向，在农业中普遍实行农民合作社，实行土地的农民联合所有与联合劳动。我国20世纪50年代的合作化运动特别是“初级社”创造了我国农民合作社的适当形式，积累了一些成功经验。“初级社”的基本做法实际上是把股份制的一些因素融入到了合作制之中，即在一定程度上实现了劳动者的劳动联合和产权联合。从其所有制方面来看，“初级社”不仅实现了社员作为最终所有者，而且实现了在联合劳动的基础上实现了生产资料的共同占有。从其分配原则来看，“初级社”实现了根据劳动贡献大小和所持股份多少在所有劳动者之间公平分配。从总体上看，农业“初级社”实行土地共同占有、共同劳动、按劳分配和按要素分配相结合，因而它不仅具有社会主义公有制性质而且是适合我国国情的农村公有制形式。中国要实现社会主义农业现代化、规模化与产业化，就必须积极推动实现我国农村改革与发展的第二次飞跃，在我国广大农村普遍实行各种形式的农民股份合作制。从目前情况看，股份合作制农场和家庭农场是我国农场制的两种主要形式。股份合作制农场是一种集股份制与合作制的特点于一身的集体经济组织形式。它也是一种集体土地所有制实现形式。具有股份制以股集资、一股一票、按股分红的特点，又具有合作制生产要素合作组合、按劳分配、集体公益的特点，是市场经济条件下发展集体经济的好形式。在我国农村经济改革与发展的新时期，为了全面推行农民合作制，我们应当在理论创新的基础上全面实现农村新一轮的制度创新。为此，我们应当遵循马克思重建个人所有制理论，否定传统集体所有制理论，承认农民个人所有权，倡导农民联合所有制，构造集体所有制新的实现形式。

为了大力发展农民合作制，我们应当在理论创新的基础之上继续深化农村改革与农业发展，全面实现新一轮的制度创新，真正实现邓小平所预想的农村改革与发展的第二次飞跃，由农户家庭承包经营制度转变为农民合作制。构建农民合作制，其内容包括两个方面:一是由传统的集体所有制转变为农民联合所有制，二是由农户小型化的个体经营转变为农民合作社的规模化经营。具体来说，应当采取以下三方面主要对策实现制度创新:

1.进行农地产权制度改革，构造价值形态实行农民个人所有、物质形态实行农民合作社共同所有的双层土地产权制度。利用股份制多层产权结构的特点，将土地分解为价值资产和实体资产，进而将上地所有权分解为土地最终所有权(股权)和经济所有权(占有权、经营权与使用权)的双层产权制度。

2.改革农村经济组织形式及其治理结构，构造符合现代企业制度要求的股份合作制和新型的“委托代理”机制。要贯彻合作制的原则和现代企业制度的要求，选举产生农民合作社的组织机构，分设合作社“最高权力机构——社员大会(股东大会)、日常工作机构——董事会和监督机构——监事会”三位一体的组织管理体制，构造新型的“委托代理”机制，充分发挥每个社员(股东)的民主决策和民主监督作用，保障每个社员(股东)行使知情权、管理权和监督权，以构建合作社集体成员对其代理人的有效监督和制衡机制。

3.进行分配制度改革，构建按劳分配与按股分红相结合的新型分配制度——以按劳分配为主、按股分配为辅的分配制度。农民合作社的收入，在纳税和留取一部分发展基金后，剩余部分主要按社员当年劳动贡献分配，其次按照社员的股份分配股息，限制股金分红。这种“按按劳分配”与“按股分配”相结合、以劳动收入为主资本报酬有限的分配制度，既贯彻了按劳分配原则，又实现了产权清晰、增强了产权激励，因而是一项合理而有效的制度创新。

［1］恩格斯.马克思恩格斯选集(第4卷)［M］.北京:人民出版社，1995.

［2］朱新芳.创新一个让农民致富的土地流转模式［J］.农村经济，2003，(11).

［3］杨德才.论我国农村土地流转模式及其选择［J］.当代经济研究，2005，(12).

［4］熊国经，张月水.农村土地流转模式与创新机制的实证研究［J］.江西农业大学学报(社会科学版)，2010，(1).

F321

A

1003—0751(2012)05—0057—03

2012—05—10

2011年河南省人民政府决策招标课题《农村土地承包经营权流转问题研究》(2011B595)主要研究成果。

于金富，男，河南大学经济研究所所长，黄河文明与可持续发展研究中心(教育部人文社会科学重点研究基地)研究人员，博士生导师(开封 475001)。

王保海，男，河南大学政治经济学专业博士生(开封 475001)，河南省国土资源厅科技处副处长(郑州 470003)。

责任编辑:伊 人