不可忽视工业项目建设用地的控制指标

□ 许丽丽

不可忽视工业项目建设用地的控制指标

□ 许丽丽

案 例

A公司2002年以出让方式取得国有建设用地使用权31亩，2004年，因受市场经济影响，A公司缩减项目投资，仅使用土地16亩，其余15亩土地没有使用。2004年，在闲置土地清理过程中，当地国土部门认为A公司没有使用的15亩土地属于闲置土地，拟收回该部分国有土地使用权。

在收回过程中出现了分歧，一种观点认为，根据《闲置土地处置办法》规定，已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满1年的，才能认定为闲置土地，而该公司动工面积已达50%以上，不能认定为闲置土地。第二种观点认为，该宗地认定为闲置地，法律依据确实不充分。根据A公司的用地情况，15亩的闲置土地确实浪费，政府可以认为定闲置土地，并对该15亩闲置土地有偿收回，再次供地。

分 析

闲置土地，是指土地使用者依法取得国有建设用地使用权后，未经原批准用地的人民政府批准，超过约定、规定的期限未动工开发建设的国有建设用地。

笔者认为：如果单根据《闲置土地处置办法》第二条：“具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：（一）!!（二）已动工开发建设但开发建设面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，且未经原批准用地的人民政府批准，中止开发建设连续满1年的”，依据第二条第二款的规定，本案中A公司受让的土地使用权确实不能认定为闲置土地。但是，国土工作者在对土地进行定性时，也不能照搬单个的法律条款。

举个例子：B公司取得建设用地使用权5亩，两年没有使用，依据法律规定，认定为闲置土地，被政府收回。而本案中A公司有15亩土地闲置却不能依法收回。这不仅不合乎情理，也不符合当前节约集约用地的需求。所以，认定闲置土地要根据实际情况而定，大面积的闲置地，不能以动工面积的百分比来认定是否闲置。就上述例子看，A公司的闲置地可安排三个B公司使用土地。

为认真贯彻落实节约资源的基本国策，促进建设用地的集约利用和优化配置，提高工业项目建设用地的管理水平，2008年1月31日国土资源部下发了《关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》（国土资发[2008]24号）。《通知》第一条规定：“各级国土资源管理部门要严格执行《控制指标》与相关工程项目建设用地指标。不符合《控制指标》要求的工业项目，不予供地或对项目用地面积予以核减。对因生产安全等有特殊要求确需突破《控制指标》的，应当根据有关规定，结合项目实际进行充分论证，确属合理的，方可批准供地，并将项目用地的批准文件、土地使用合同等相关法律文书报省（区、市）国土资源管理部门备案。”文件中所说的《控制指标》是指《工业项目建设用地控制指标》。

根据《关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》第二条：“编制工业项目供地文件和签订用地合同时，必须明确约定投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等土地利用控制性指标要求及相关违约责任”的规定，本案中A公司取得的《国有建设用地使用权出让合同》中，明确约定的条件有投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率以及违约条款等。所以，不能片面根据已动工开发建设面积、已投资额、中止开发建设年限来确定是否划为闲置土地。在实际的操作中，国土资源部下发的《关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》、《国有建设用地使用权出让合同》都是很有价值的参考依据，如不符合《控制指标》及《出让合同》规定，当地国土资源局可以将A公司受让的国有建设用地使用权未使用的15亩认定为闲置土地，这也是节约集约用地、提高土地利用率的需要。

（作者单位：郑州市上街区国土资源中心所）