完善刑事诉讼监督工作机制的对策*

文◎李 凯 张 帆

完善刑事诉讼监督工作机制的对策*

文◎李 凯** 张 帆***

人民检察院对于刑事诉讼活动的法律监督，贯穿于刑事诉讼的全过程，体现在刑事诉讼的各个阶段。但是，由于我国有关刑事诉讼监督的法律尚未形成体系，现有的立法过于原则、规定的监督范围狭窄，缺乏有关监督手段、监督程序等诸多问题的规定，致使监督工作在一定范围内处于“虚设”状态，影响了检察机关刑事诉讼监督职能的充分发挥。因此，完善相关法律的规定，具有紧迫性。但是，法律的完善需要一个过程。在法律完善之前，人民检察院仍然可以在遵循现有法律之基本精神的前提下，在其职权范围内，采取多种措施和方法加强刑事诉讼监督工作。本文现就刑事诉讼监督工作机制的现实问题即刑事诉讼监督职权在检察机关内部呈分散状态并被“边缘化”；刑事诉讼监督出现被异化的趋势；检察机关内部沟通协调机制有待完善；刑事诉讼监督工作考核机制存在缺陷等，必须有针对性的完善机制建设，靠制度规范和调整刑事诉讼监督行为，构建起完善的刑事诉讼监督体系，确保刑事诉讼监督的实效性。总体而言，应主要健全和完善以下工作机制：

一、加强和完善检察机关的内外部沟通机制

为了追求监督效益的最大化，节约有限的资源，检察机关必须不断加强其内、外部之间以及内部各职能部门之间的沟通、协调与配合机制。

（一）完善内部衔接沟通机制

从权力来源上讲，刑事诉讼监督权是宪法和法律赋予检察机关整体的权力，而不是赋予检察机关某个内设部门的权力。检察机关作为法律监督机关，其诉讼监督职能是通过负有监督职责的各个内设部门具体行使的，不同的部门虽然在监督职责上有所差别，但对外均是以检察机关整体的名义履行监督职能。这就要求检察机关的各个内设机构既要认真按照职能分工的要求依法履行好自身的职责，又要树立全局观念。因此，在优化刑事诉讼监督纵向运行机制的同时，还需从横向上建立、完善各系统内部各要素之间的工作衔接和配合机制。充分发挥检察机关刑事诉讼监督的整体功能，形成合力，有效推动刑事诉讼监督工作深入开展。

1．建立检察机关内部横向的配合机制。在大监督格局中，各部门要充分研究与其他部门在刑事诉讼监督方面的结合点与契合点，如侦查监督部门与公诉部门应互相配合，以加强对公安机关的侦查监督；控申检察部门应积极与侦监部门配合开展立案监督工作等。同时各部门在行使监督职责的过程中，遇到违法侦查、审判的行为或拒不纠正违法行为涉嫌犯罪的，应向反渎和反贪部门及时通报，开展调查。

2．健全检察机关内部横向的信息沟通机制。各部门间应当努力做到信息共享、情况互通、密切配合，共同实现对刑事诉讼全过程、全方位的监督。以侦监、公诉部门为例，实践中两部门间的信息交流渠道并不通畅，往往是批捕部门已经过反复讨论并提交检委会讨论过的案件，在审查起诉环节却没有受到应有的重视。因此，应当充分利用现有资源，加强两部门间的信息交流与沟通。例如，在利用网上办案系统实现信息实时共享的同时，可以要求侦监部门将重大、疑难、复杂案件的有关信息通报公诉部门，使其及时了解情况并给予高度重视。

（二）完善外部协调沟通机制

刑事诉讼监督的意义在于促进整个执法活动的规范化、正规化，以真正实现公正司法。为此，在继续强调使用好刚性监督措施的同时，检察机关应更加注重通过多种渠道加强与被监督者的沟通与协调，建立长效的外部协调沟通机制。

建立、完善与公安机关、人民法院的联席会议制度。通过定期召开联席会议，加强与侦查机关的理解与沟通，及时获悉侦查机关在办案件信息，适时提出引导侦查意见。在对刑事犯罪形成打击合力的同时，注意体现制衡原则，通过检察权这一外在力量的制约，促使侦查权不至于在缺乏实质性约束力的情况下被滥用，尽可能减少其对公民权利的不当侵害。通过与法院共同探讨有关定罪、量刑的标准、尺度，共同维护法律的统一正确实施。司法实践中存在着不同法院之间、同一法院内部不同合议庭之间就某些法律适用标准的理解、把握的不统一，从而导致裁判结果差异较大的情况。通过联席会议方式，针对证据认定、适用法律标准等问题交换意见，求同存异，消除抵触情绪，以实现法律的统一适用。

同时，要逐步完善检察长列席审委会会议制度。通过检察长列席审委会会议，可以使法院充分了解检察机关的案件认定理由与依据，并在此基础上形成自己的决策意见，避免出现“偏听偏信”的问题，同时也使得检察机关可以全面掌握法院案件决策的全过程，及时发现监督线索。

二、建立、完善刑事诉讼监督事项向同级党委、人大报告制度

建立、完善刑事诉讼监督事项向同级党委、人大报告制度（以下简称“报告制”）是指检察机关在依法履行法律监督职责，开展刑事诉讼监督工作过程中，在向被监督对象送达有关监督类法律文书时，将有关文书和证明材料报送同级党委（主要指政法委）、人大（主要指人大常委会），并将被监督对象的整改情况及时向同级党委、人大报告的工作制度。之所以提出报告制，关键在于，坚持党的领导是各项检察工作顺利开展、检察机关正确履职的根本保证，而自觉接受人大监督、主动向人大汇报工作是检察机关宪法地位的具体体现。因此，检察机关在开展刑事诉讼监督过程中，尤其是在工作机制尚不完善、监督阻力仍然较大、一些理论和实践层面的问题尚未有效解决的情况下，要通过主动向同级党委和人大常委会报告的方式来寻求帮助、指导与支持，并通过此种方式使检察机关的刑事诉讼监督工作置于有效的监督之下，防止出现监督质量不高、监督过于随意等问题。同时，建立、完善报告制有利于削弱来自外界的各种人为阻力，有利于检察机关自身监督能力和水平的提高，有利于消除解决以往工作模式中的滞后性问题。［1］

三、完善刑事诉讼监督工作考核机制

科学的考核是保持检察官组织活力、完善管理制度必不可少的手段，为检察官管理活动提供了科学依据，是选拔人才、管理人才的有效途径，是依法管理和监督的重要保障。［2］

2002年3月1日最高人民检察院颁布的《人民检察院基层建设纲要》明确指出:“以考核干警的能力、绩效为核心，探索建立能级管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性与定量相结合，实行全员能力和绩效考核，奖优罚劣。”“改革完善业务工作考核办法，注重对办案质量、效率和综合效果的考核评价。”目前，在检察机关内部规定了错案责任追究制度，但缺乏对不履行监督职责的责任追究制度。检察机关内部更多的是强调履行好审查批捕、审查起诉职能，而对于如何履行刑事诉讼监督职责，以及不履行职责应承担何种责任，均没有明确规定。实践表明，将刑事诉讼监督纳入到整个案件质量评价体系中，对承办人员的刑事诉讼监督工作进行定期考核，及时发现影响刑事诉讼监督的问题并予以研究解决，有助于推进刑事诉讼监督工作的顺利开展。为此，检察机关内部应将刑事诉讼监督工作制度化、规范化，规定各项刑事诉讼监督的原则、流程、方式和应当注意的相关问题，并制定一套科学、合理、简便易操作的考核制度，负有监督职责的各相关部门应开展广泛的调查研究，找出并提醒检察工作人员注意刑事诉讼中容易出现问题的重点环节，有针对性地开展监督工作，以加强刑事诉讼监督工作的效果与效率。应将刑事诉讼监督纳入到工作质量评价体系中来，通过建立诉讼监督的效果或质量标准，对照该标准开展和考核诉讼监督工作，强化工作人员的诉讼监督意识。尤其是侦查监督部门和公诉部门，要将刑事诉讼监督工作开展的好环视为案件质量的重要组成部分，承办人只有对照相应标准尽到相应的审查监督职责、保证不留监督死角后，才能予以结案。要对刑事诉讼监督工作建立固定的考核、评价机制，奖励诉讼监督开展得好的承办人。同时，应明确规定刑事诉讼监督责任制，对违法侦查、审判的行为视而不见，或应发现而不能发现的，应承担相应的失职责任。因此，检察机关内部的考核制度应当进一步改革与完善，以使之科学化、合理化。

注释：

［1］详见苗生明：诉讼监督事项向同级人大常委会报告制度的实践探索，载《人民检察》2010年第16期。

［2］参见于萍著：《检察官管理制度教程》，中国检察出版社2007年版，第122页。

*本文系北京市石景山区人民检察院承担的最高人民检察院2008年度检察理论研究课题“刑事诉讼监督机制研究”的阶段性成果，项目批准号为GJ2008C04。

**北京市石景山区人民检察院公诉一处兼公诉二处处长［100043］

***北京市石景山区人民检察院法律政策研究室干部［100043］