我国现代职业教育体系建设历程与发展趋势

□曹 晔

我国现代职业教育体系建设历程与发展趋势

□曹 晔

我国现代职业教育体系建设历程，首先是调整中等教育结构，大力发展中等职业教育；其次，在市场经济体制的推动下，高等职业教育取得了长足的发展；再次，在中高等职业教育发展过程中，加强职业教育与其他教育、中等和高等职业教育的沟通和联系。在新时期适应经济社会和教育自身的转型，现代职业教育体系在横向上要进一步拓展功能，纵向上要加快高端技能型人才培养，在与其他教育的关系上要加强沟通与协作。

现代职业教育体系；建设历程；发展趋势

一、调整中等教育结构，构建了中等职业教育体系

我国现代职业教育体系虽从新中国成立后就起步，但由于受“阶级斗争为纲”和“左”的思想的影响，发展中大起大落，尤其是“文革”期间受林彪、“四人帮”的破坏，大批中等专业学校和技工学校被迫停办，农业中学、职业学校被摧残殆尽，造成中等教育结构单一化，与国民经济的发展需要严重脱节。根据统计资料，1977年我国普通高中毕业生726.1万人，中专毕业生18.1万人，技工学校毕业生12万人，后两类仅占高中阶段毕业生总数的4%。[1]十一届三中全会后全党工作的重心转移到经济建设上来，出现了社会需求与人才培养的巨大矛盾。一方面普通高中毕业生除少数升入大学外，每年有数百万人需要劳动就业，但又没有任何专业知识和技能；另一方面，由于十年文革的破坏，出现了人才断层，各行各业亟需技术力量和人才。为此，1980年8月17日中共中央《关于转发全国劳动就业会议文件的通知》中指出：“目前，我国高中毕业生升大学的只有百分之四左右。必须积极地逐步地把一部分普通中学改为职业学校。今后企业单位增人，应以经过职业训练的毕业生为重点。要把职业教育作为教育体系的重要组成部分，逐步建立职业教育网，包括中等专业学校、技工学校、业余学校、函授学校、电视学校以及各种职业训练班。”为了满足社会技能型人才的急需，同年10月7日国务院批转教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》明确指出：“职业技术教育是我国社会主义教育制度的重要组成部分”。提出“根据大力发展职业技术教育的要求，我国广大青少年一般应从中学阶段开始分流：初中毕业生一部分升入普通高中，一部分接受高中阶段的职业技术教育；高中毕业生一部分升入普通大学，一部分接受高等职业技术教育。在小学毕业后接受过初中阶段的职业技术教育的，可以就业，也可以升学。凡是没有升入普通高中、普通大学和职业技术学校的学生，可以经过短期职业技术培训，然后就业。”同时，对办学体制也做出了明确规定：“实行普通教育与职业技术教育并举，全日制学校与半工半读学校、业余学校并举，国家办学与业务部门、厂矿企业、人民公社办学并举的方针，县以下教育事业应当主要面向农村，为农村和各项建设事业服务。在城乡要提倡各行各业广泛办职业（技术）学校。”比较全面系统地规定了构建我国现代职业教育体系的方针、措施和途径，但在实际落实过程中，主要是围绕中等职业教育体系进行构建的。

在大力发展中等职业学校教育的同时，积极开展成人中等职业教育，使职业教育从以往的学历教育为主转向学历和非学历教育并重。1981年2月22日中共中央、国务院做出了《关于加强职工教育工作的决定》，采取多种措施加强职工的职业教育，同年9月9日国务院批转教育部《关于举办职工中等专业学校的试行办法》，在企业职工中开始开展成人中等职业教育学历教育。1982年6月9日教育部颁发了《县办农民技术学校暂行办法》，为农村基层培养具有相当于中等农业科学技术水平的人才。为了有效地推动中等教育结构的改革，1983年5月6日，中共中央、国务院颁发了《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，同月9日，教育部、劳动人事部、财政部、国家计委颁发了《关于改革城市中等教育结构发展职业技术教育的意见》，两个文件进一步明确了改革城乡中等教育结构、发展职业技术教育的方向、途径和要求，提出了改革的近期目标，即力争到1990年，使各类职业技术学校在校生与普通高中在校生的比例大体相当。

1985年我国召开了经济体制改革以来的第一次全国教育工作会议，会后颁发了《中共中央关于加快教育体制改革的决定》，《决定》进一步明确提出：“调整中等教育结构，大力发展职业教育。”并首次明确提出：“发展职业技术教育要以中等职业技术教育为重点，发挥中等专业学校的骨干作用，同时积极发展高等职业技术院校，优先对口招收中等职业技术学校毕业生以及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员入学，逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系。”第一次以中央的文件提出建立职业技术教育体系。

针对职业技术教育涉及的部门多、方面广，许多问题需要在部门之间进行协调的需要，为此，国家从体制上构建多部门共同参与的职业教育管理体系。1986年5月30日国家教育委员会下发了《关于建立职业技术教育委员会的通知》，成立了由国家教委、国家计委、国家经委、财政部、劳动人事部等十多个部委组成的职业技术教育委员会，来协调各部委、各有关部门和省、自治区、直辖市及计划单列市的职业技术教育工作。为了加强职业教育与行业、企业的联系，同年6月23日，国家教育委员会、国家计划委员会、国家经济委员会联合颁发了《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职业技术教育发展的意见》，指出“为了使各级职业技术学校毕业生能够熟悉生产过程，具有较强的实践动手能力，对口的企业应积极接纳师生下厂进行生产实习和实践。”“可以进行厂校合作培训制度的试点，即：企业要依靠自己的技术力量和生产装备，负责对学生进行严格的技能训练；同时，学校要依靠自己的教学力量，负责对学生进行必要的文化及基础理论教学，厂校共同负责考核。”开始探索校企合作培养人才模式，从校企合作的体制上来构建职业技术教育体系。

1991年国务院召开改革开放以来第二次全国职业教育工作会议，国务院颁发了《大力发展职业教育的决定》，这次会议总体上是对改革开放以来我国中等及其以下职业教育的总结，实现了高中阶段职普教育1:1的目标，提出了进一步大力发展中等职业教育的方针政策，对高等职业教育很少提及。这次会议明确指出：经过十多年的发展，我国已“初步建立起有中国特色的，从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，又能与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系的基本框架。”标志着我国初步形成了以中等职业教育为主体的职业教育体系。

二、建立社会主义市场经济体制，催生了高等职业教育体系

新中国成立后，我国全盘照搬苏联教育体制，削弱专科层次的教育，大力发展本科阶段高等教育。在计划经济体制下，大中专毕业生就业由国家计划分配，是供给主导的教育，这样的教育不能有效反应企业和社会的需求。但随着商品经济的发展，尤其是我国确立建立社会主义市场经济体制以来，企业不再是政府的附属，成为市场主体，完全按照市场需求进行自主经营、自我发展，社会对专科层次（高技能）人才需求开始凸显。

我国高等职业教育是从传统教育体制外的成人教育起步的，并从外围逐渐走向中心。1978年2月，国务院批准建立中央电大和28个省市、自治区的电大；1980年，教育部根据地方经济和社会发展对一线人才的迫切需求，批准成立了金陵职业大学等13所职业大学，采取“收费、走读，不包分配、择优推荐”的办学形式；1980年9月，国务院批转教育部《关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见)；1981年1月，国务院批转教育部《关于高等教育自学考试试行办法）；1982年，五届全国人大五次会议提出:“要试办一批花钱省，见效快，可收学费，学生尽可能走读，毕业生择优录用的专科学校和职业大学。”1983年，全国高教会议提出了“着重加快高等专科教育发展”的方针。从此，一大批行业举办的高等专科学校和地方中心城市创办的职业大学应运而生，并显示了勃勃生机。[2]1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“积极发展高等职业技术院校”。但由于受传统观念的影响，在实际执行过程中，仍然强调的是专科层次的教育，而非高等职业教育。从20世纪80年代开始，国家在调整中等教育结构的同时，高等教育结构也在逐渐进行本专科层次和学科结构的调整。调整主要是从两个方面进行，一是延伸或拓展高等教育的办学功能，如1983年2月农牧渔业部和教育部联合下发的《关于1983年全国高、中等农业院校招生工作的通知》指出：“目前农业专科生与本科生的比例为l：10，这与农村形势的发展和农村教育改革的需要很不适应，农业、农垦、水产院校应积极创办知识面宽、应用性强的二年制专科(如农学、农经、牧医、渔业等专业)，参加统考，主要面向农村、垦区、渔区招生。”二是依托优质中等专业学校举办专科教育。1985年7月国家教委印发了《关于同意试办三所五年制技术专科学校的通知》，依托上海机电学校等3所中专学校开始试办五年制专科。1990年在广州召开了全面研究高等专科教育工作的第一次全国性会议，次年初发布了《关于加强普通高等专科教育工作的意见》。在一系列政策的指引下，我国专科教育逐步得以扩大。

1992年我国提出建立社会主义市场经济体制，高等职业教育的发展提上议事日程。1993年国务院颁发了《中国教育改革和发展纲要》，进一步明确提出“要大力加强和发展地区性的专科教育”的方针。1994年6月，我国召开了第二次全国教育工作会议，会议明确提出“通过现有的职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式，调整培养目标来发展高等职业教育。仍不满足时，经批准利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充来发展高等职业教育”的基本方针，即所谓的“三改一补”。与此同时，扩大了五年制高职的试点范围，国家教委于1994年10月下发了《关于在成都航空工业学校等10所中等专业学校试办五年制高职班的通知》，确定了成都航空工业学校、广州民航学校等10所学校自1994年起在30个班（1200人）内组织实施以初中毕业生为起点的5年制高等职业教育。[3]1996年，国家颁布了《职业教育法》，确立了职业教育的法律地位，明确规定“国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。”并提出“高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施。其他学校按照教育行政部门的统筹规划，可以实施同层次的职业学校教育”的方针，提出了高等职业教育可由高等学校实施的规定，拓展了我国高等教育发展的空间。但总的来看，受传统观念和体制的影响，高等职业教育仍处于缓慢发展阶段。

1998年，国务院机构改革，撤销国家教育委员会，成立教育部。新组建的教育部，进一步加强对高职的发展，提出了“三多一改”①发展高等职业教育的方针，并拨出了11万个招生指标，在20个省市用于发展高等职业教育，高等职业教育开始了大发展时期。尤其是1999年我国开始实行高等教育大众化，把发展高等职业教育作为大众化的重要内容。中共中央、国务院颁布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出：“要大力发展高等职业教育，……。现有的职业大学、独立设置的成人高校和部分高等专科学校要通过改革、改组和改制，逐步调整为职业技术学院（或职业学院）。支持本科高等学校举办或与企业合作举办职业技术学院（或职业学院）。省、自治区、直辖市人民政府在对当地教育资源的统筹下，可以举办综合性、社区性的职业技术学院（或职业学院）。”构建了多元化举办高等职业教育的体制。从此，高等职业教育走向快速发展的轨道。教育部于1999年11月在北京召开了全国第一次高职高专教学工作会议。2000年1月教育部颁布了《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》，标志着我国高职高专教育进入规模化、正规化和规范化发展阶段。至此，我国职业教育体系从20世纪80年代的以中等职业教育为主体的发展阶段进入了中等和高等职业教育并驾齐驱的新的历史时期。

三、适应社会需求，开展中高等职业教育的沟通和衔接

为了适应调整中等教育结构，大力发展职业教育对职教师资的要求，我国从20世纪80年代开始在普通高等院校中设立职教师资班、专业或系，兴办独立设置的职业技术师范院校，但由于当时大学生数量少，而社会需求大，教师待遇相对较低，培养的职教师资大部分“下不去、留不住”。为此，1987年3月24日，国家教委印发了《普通高等学校招收少数职业技术学校应届毕业生的暂行规定》，《规定》指出“为适应职业技术教育迅速发展的需要，加速培养中等职业技术学校专业课和实习指导教师，在国家核定培养职业技术师资的招生计划中，安排从中等职业技术学校招收少数优秀应届毕业生升入普通高等学校学习，毕业后分配到中等职业技术学校任教。”从此拉开了我国中等职业教育与高等教育衔接的序幕。

我国职业高中从一开始国家就不包分配，经过十多年的快速发展，高中阶段职普教育比例达到1:1目标的实现，有效地缓解了社会上人才短缺的现状，为了满足中职学生进一步升学的愿望和加快招生制度改革，1991年4月4日，国家教委下发的《关于推荐应届职业高中毕业生参加高考有关问题的通知》指出：“在开始实施高考改革的省，实行推荐少量应届职业高中毕业生不经会考，直接参加高考的办法，推荐数控制在当年毕业生总数的5%以内。”将职业学校应届毕业生纳入高考对象，加大了职业教育与高等教育的沟通与衔接，从制度上改变了职业教育是一种断头教育的现状。

为落实《职业教育法》和1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的“逐步形成初等、中等、高等普通教育和职业教育共同发展、相互衔接、比例合理的教育体系”，1994年7月国务院发布的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出：“有计划地实行小学后、初中后、高中后三级分流，大力发展职业教育；逐步形成初等、中等、高等职业教育和普通教育共同发展、相互衔接、比例合理的教育体系”的要求，1997年5月国家教委下发了《关于招收应届中等职业学校毕业生举办高等职业教育试点工作的通知》，决定从1997年开始在北京、上海、河北等10个省（直辖市）开展高职招收中等职业学校应届毕业生的试点，招生对象为“三校”毕业生，举办专科层次的高职，学制2年，并对招生考试方式做了明确的规定，形成了中高等职业教育衔接的制度框架。为了突出高等职业教育办学的市场化要求，1999年1月教育部出台《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业教育实施意见》，我国开始兴办新高职（指新的运行机制），新高职进一步延续了中高职衔接政策。《实施意见》指出：新高职“可招收少量的中等职业学校应届毕业生。”

1999年2月，中共中央、国务院颁布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“职业技术学院（或职业学院）可采取多种方式招收普通高中毕业生和中等职业学校毕业生。职业技术学院（或职业学院）毕业生经过一定选拔程序可以进入本科高等学校继续学习。”至此，中央文件明确提出中职毕业生可以升高职，高职毕业生可以升本科，中等与高等职业教育、职业教育与高等教育衔接的立交桥框架初步建立。2002年3月教育部颁发了《关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》，以加强对五年制高职的指导，文件指出五年制高职以独立设置的职业技术学院为主要办学主体，并规定“独立设置的职业技术学院及有关高等学校也可以根据社会对五年制高职人才的需求，在自身条件满足不了办学需求的情况下，可利用优质的中等职业教育资源进行五年制高职前三年的教育教学工作，但后两年高职教育阶段必须在高等学校举办。”五年制高职从以往的一体化衔接也走向了分阶段衔接。由于高技能人才完善了社会人才结构，受到社会的广泛欢迎，为了满足社会对高技能人才的需求，2002年国务院颁发的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出：要“扩大中等职业学校毕业生进入高等学校尤其是进入高等职业学校继续学习的比例，适当提高高等职业学校专科毕业生接受本科教育的比例，适度增加发展初中后五年制高等职业学校”，并且“高等职业学校可单独组织对口招生考试，优先招收中等职业学校的优秀毕业生”。

从以上的分析不难看出，我国中高职衔接是从适应社会需求、解决教育内部矛盾起步，在国家建立社会主义市场经济体制开始取得了快速发展。至此，经过20多年的发展，我国中等职业教育与高等职业教育（高等教育）衔接和沟通的渠道初步形成，但还存在沟通渠道单一、体制不完善、机制不健全、发展不稳定等问题。1999年我国开始实施高等教育大众化，但由于高等教育资源不足，所以通过升格或合并把中等职业教育资源转化为高等教育资源，中高等职业院校出现了升格热，为此，2004年9月教育部等七部门联合下发的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》中指出：“中等职业学校不再升格为高等职业院校或并入高等学校，专科层次的职业院校不再升格为本科院校。”2004年国家提出了职业教育“以就业为导向，以服务为宗旨”的办学方针，而现实中中高等职业学校学生热衷于升学，为此，2007年6月教育部下发的《关于进一步做好高等学校各类招生管理工作的通知》中进一步明确指出：“普通专升本招生计划按不超过当年应届普通高职（专科）毕业生5%的比例安排，五年制高职招生计划（招收初中毕业生）按不超过当年普通高职（专科）招生计划5%的比例安排，高校对口招收中职毕业生计划不超过当年应届中职毕业生5%的比例安排。”中高等职业教育衔接进入一个有计划发展阶段，在一定程度上制约了中高职的衔接。

2005年国务院颁布了《关于大力发展职业教育的决定》，标志着我国职业教育进入一个新的发展阶段，人才培养从以往的学科本位向能力本位过渡，培养模式从学校本位向工学结合、校企合作模式转变，因此，《决定》对我国现代职业教育体系进行了重新规划：进一步建立和完善适应社会主义市场经济体制，满足人民群众终身学习需要，与市场需求和劳动就业紧密结合，校企合作、工学结合，结构合理、形式多样，灵活开放、自主发展，有中国特色的现代职业教育体系。

四、经济和教育转型，需要全面建立现代职业教育体系

我国职业教育体系的形成，首先是在20世纪80年代大力充实和发展中等职业教育，为我国现代职业教育体系建设奠定了坚实的基础；其次，世纪之交在市场经济体制和高等教育大众化的推动下，我国高等职业教育取得了长足的发展，中等职业教育和高等职业教育招生人数分别占到了高中阶段教育和高等教育的“半壁江山”。在中高等职业教育快速发展的过程中，中等与高等职业教育以及与其它教育也形成了一定的沟通渠道和机制，满足了部分学生接受高一级教育的需求。中高等职业教育虽然形成了规模，但由于办学条件不足、教育质量不高，职业教育内部及与其他教育沟通和协调的机制还不健全，发展存在很大的不稳定性，需要进一步加强和完善。

当前我国经济社会发展进入一个新的历史机遇期。我国人均GDP已超过4000美元。国际经验表明，人均收入在3000—10000美元，产业结构调整处于加速发展期，同时，我国也处于工业化中后期，且是信息化引领下的工业化；随着人民生活水平的提高，社会需求越来越呈现出多样化和个性化，对产品的需求是高质量、多样化。能否抓住这个战略机遇期进行快速发展，人才数量和结构是关键。同时，全球经济一体化、国际化，要求不断增强国家产业竞争能力。因此，既需要对传统产业的提升改造，一般产业的跟进，也需要发展战略型新兴产业，既需要一般的操作工人和高技能人才，也需要素质较高、掌握先进技术的高端技能型人才。即使是一般技能型人才，社会对其的需求也是多样化的。如荷兰的中等职业教育分为四个等级，等级1为0.5-1年，等级2为2-3年，等级3为2-4年，等级4为3-4年，不同等级取得不同的职业资格证书，比较好地满足社会多样化的需求。

2010年党中央国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》，标志着我国教育进入全面提高质量的新时期。教育质量是社会评价的结果，能有效满足社会需求的教育才是高质量的教育，因此，提高教育质量本身也意味着发展多样化的教育。从世界一些发达国家高等教育大众化的经验来看，如美国高等教育大众化，随着工业化和城市化的发展，从传统从事博雅教育的大学逐渐扩展到独立的专业技术学院、赠地学院（州立大学）和社区学院，传统本科教育一分为二，前两年实施的是大众化的本科预备教育，后两年实施本科教育。尤其是随着人口增长速度放缓，甚至下降，教育必然进行更加细致的分层、分类，走向专业化，满足多样化的社会需求。所以，我国建立现代职业教育体系，一是无论是中职还是高职都可以进一步分层分类办学。如目前一些中等职业学校，同一专业有的是面向市场就业的，有的是面向对口升学的；对生源是初中的毕业生开展三年的职业教育，对生源是高中文化程度的开展一年的职业教育，这些都是非常好的衔接和沟通。当前，我国教育管理体制僵化，学校办学自主权没有落实到位，制约了职业学校的创新。多年的实践证明，只要给学校充分的办学自主权，群众的创造力是巨大的。二是职业教育进一步向上延伸，办本科、甚至研究生层次的职业教育。目前关于办本科层次的高职或技术本科、应用型本科，学术界争议很多，一些人认为技术本科大量存在，没有必要试办，实际上这是一种只允许自己固步自封，而不允许别人改革创新的行为。我国职业教育发展到今天就是在各种非议中进行的。今天看来高职院校兴办本科层次的教育可能是对传统教育的反叛，明天很可能成为中国本科教育的一支生力军，引领高等教育的改革与创新。

尽管多年来我们一直强调培养应用性人才，但由于职业技术教育是一种办学成本昂贵的教育，在穷国办大教育的情况下培养技术技能型人才可谓是巧妇难为无米之炊，因此在实践中高等教育只能培养所谓的科学型或工程型人才，而难以培养出应用性人才，因而出现了高校毕业生回炉职业院校的现象。如今，随着我国综合经济实力的增强和国家对教育投入的增加，学校办学条件不断改善，越来越具备了培养技术技能型人才的条件。同时，学生上大学越来越重视市场就业，用人单位越来越重视毕业生的实践动手能力，据此许多普通高等院校，尤其是地方高等院校也越来越重视对学生实践能力的培养，出现了普通高等教育职业化的倾向，职业教育已不再是中等和高等职业院校的专利，而是面向人人、面向全社会，越来越大众化、普遍化。

因此，现代职业教育体系构建绝不能泾渭分明，看作是中高等职业教育的事情，与其他教育无关，而应是各级各类教育通力协作，按照社会需求，对所有教育进行重新洗牌，重新定位、重新整合，形成更为广泛的职业教育体系，只有这样才能落实好《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出的：到2020年建立起适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系。

注释：

① 所谓“三多一改”的方针，就是多渠道、多规格、多模式发展高职，重点是教学改革，真正办出高职特色。

[1]杨明.应试与素质——中国中等教育60年[M].杭州:浙江大学出版社，2009：81.

[2]徐挺.我国高职高专教育二十年发展阶段初探[J].宁波高等专科学校学报，2000（9）：90-93.

[3]本刊记者.新发展新动向──记高职班试点工作座谈会[J].中国职业技术教育，1994（12）：43.

曹晔（1963－），男，内蒙古丰镇人，天津职业技术师范大学教授，研究方向为职业教育与经济。

全国教育科学“十一五”规划教育部重点课题“当代中国农村职业技术教育体系研究”（课题编号：DJA090270）阶段性成果，主持人：曹晔。

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1001-7518（2012）25-0044－05

责任编辑 韩云鹏