租房券在美国城市化和保障性住房政策演进中的应用（上）

○ 赵学刚

(本文作者系华中科技大学经济学院西方经济学博士)

保障性住房政策对城市化进程中低收入家庭提供住房供给或者提升其住房支付能力改善住房条件的举措。美国在1930年代已完成了农村人口向城市的迁移，城市空间结构由小城市向大城市和大都区化发展中，土地价格与住房价格上涨，超越了中低收入居民家庭的住房支付能力，中低收入家庭住房问题成为影响社会公平和效率的重要社会问题。在美国联邦政府相继出台了一系列提升住房供给量的政策，包括政府的直接支出开发公共住房、政府资助开发私有出租房、要求或鼓励开发商提供廉价（租）住房等。在近几十年发展中，美国的住房保障政策开始向需求导向政策转变，住房券在城市化进程中的美国住房保障政策中占据重要位置，并在近几年发展成为最大规模的政策举措。

一、城市重建初期的供给型住房政策（1930-1940年代末）

1930年代，战争和经济危机的影响对美国城市发展产生破坏力，这使美国在经历城市化发展的鼎盛期后，中心城市发展减速，郊区则随着汽车普及和交通技术发展而出现扩张趋势，大都市区内白领从中心迁出，相对低收入工薪阶层则继续留在城市，再加之入境后迁入城市的移民带来的居住区隔，住房资源稀缺成为城市化重建进程的严重阻碍，因而产生了城市住房危机。

美国联邦政府所实施的住房政策由原来坚持的市场调节，转向直接加快住房建设并增加就业联系，罗斯福政府成立了公共工程局（简称PWA），拨款33亿美元，在1934—1937年间对美国36个城市开展了51项住房工程,实际新建住房21640套，向低收入家庭提供建造成本相对低廉的住房。此时保障性住房的建设与建筑业的振兴密切相联，是全国城市复兴计划的从属内容。

1937年9月,美国住房法实施。该法案正式确立了“联邦拨款资助-地方具体实施”的保障房性住房政策的运作模式，联邦政府不再直接主持有关工程的选址、征地等事宜,而是提供资金,具体的开发建设和管理由州政府授权地方政府进行。内政部设立了专门的管理机构——美国住房署，取代初期成立的公共工程局，以统一建筑成本和标准在全国各城市向全国低收入家庭建设公共住房,到1941年完成建筑工程551项, 住宅超过16万套。该法案实施标志着美国政府由间接调控转向直接参与保障性住房建设并提升供给量。法案暂时缓解了大城市住宅紧缺问题，但是“等量拆除”的原则打消了私人开发商参与保障性住房建设的积极性。开发商以低廉建筑成本建造的住房带来了高昂的维护和修缮费用，使得保障性住房的资金陷入困局，并且建成后即形成城市中新的贫民窟，因而形成中心城市的区隔和种族歧视。

二、城市规模开发时期的住房供给政策（1940年代至1960年代初）

1940年代制造业发展使美国郊区就业人数增加，“婴儿潮”推动美国城市人口密集度提升，住房短缺严重。城市中心衰败区地价高，夹杂着贫民窟。联邦政府面临复兴城市并提升保障性住房开发规模的考验。

美国联邦政府的举措是，在1949年颁布住房法并制定了“城市再开发”计划，强调联邦政府住房建设领域的责任。该法规强调“为每一个美国家庭提供体面而舒适的居住环境”，并规定6年内新建81万套低租金公共住房，这相当于当时美国全部住房需求量的10%。

1949年的住房法取消了“等量清除”原则，旨在激励房地产开发商可使用贫民窟、衰败地区、空地等房地进行商业开发，以加快城市开发进程。1950年后，连续三年公住房建设超过5万套，但是战后经济复苏带动的人口收入增加使低收入人群大幅减少，真正需要住房改善的人群很少符合入住新建公共住房的条件。大规模的住房建设计划在1953年停止。

1954年，艾森豪威尔提出“城市更新”(Urban Renewal)计划，注重中心区贫民窟的清理和重建，并增加了公共住房的修缮和保护等内容。大量削减联邦保障性住房建设计划,每年建保障性住房缩减到5万套。联邦拨款的10%可用于非住宅建设（即商业性设施开发），1959年住房法将联邦拨款中的非住房项目份额提高到20% ,1961年提高到30%,1965年更上升到35%。带来的问题是商业建筑和豪华住宅占据大量土地，城市中心的公共住宅区域是高层而密集的住宅楼，形成贫民窟与黑人隔离问题。阿诺德·赫希称之为“第二代隔离区”。高密度住宅带来了高置率问题，圣路易斯市低层公共住房空置率为3%，公共住宅区空置率达到65%。中心改造所带来的长期隔离和不平等使中心城市和贫富矛盾积累，形成1960年代的城市危机。

三、城市危机时期的供给性政策调整（1960年代后期至1970年）

由于“城市再开发”和“城市更新”未能从根源解决中心城市衰败问题，城市中贫困和种族隔离等问题影响城市发展的脚步，10年内诞生的1000万个家庭，对于美国城市住房需求量进一步飙升。再加之，城市中在20或30年代建造的面向中低收入阶层的房地已经老化。中心城市衰退带来的财政收入减少也影响了城市用于公共住房的建设与维修。芝加哥、费城等5万人口以上中心城市1960年代低收入人口增加超过50%，有限的财政支出并不能缓解快速增长的居住需求。1961年，肯尼迪时期颁布的住房法计划增加20亿拨款用于城市更新与重建。但至1965年，每年住房开工量仅为当年住房总量2.8%。至此，美国供给导向的住房政策陷入困境。联邦政府开始对保障住房项目进行变革，尝试从需求的角度制定更具适应性的住房保障政策。

1965年，美国国会通过了“住房与城市发展法”（Housing and Urban Development Act of 1965），成立“住房与城市发展部”简称HUD)，对相关城市和住房事务进行统一指导。住房保障政策向城市更新项目提供29亿美元拨款，建造24万套公共住房；政府为向城市更新运动中大量因商业性开支失去住房的低收入居民支付动迁费用。同时，通过两种举措吸引私人开发商参与保障住房建设：政府按市值购买私人住房可以向保障性住房申请者出租，政府为申请者提供房租补贴；私人住房的建设从选址、结构、造价方面不受政府限制。私人房产主是保障住房的开发者和建造者，政府机构是所有者和管理者。该法案开始向租住非公共住房类住宅低收入家庭提供房租补贴，补贴额度为住房租金与租户收入的25%之间的差额，住户可长期短期租私有房主的现有存量住房或新建住房。

由于财政预算的困境，该法案并未完全实施。从1965年至1968年，国会计划1.5亿美元预算，实际完成4200万美元。但上述举措是对政府直接供给导向进行保障性住房建设的变革。上述法案首次对低收入者从住房需求层面进行补贴。

1968年，“新住房与城市发展法”实施。重点是启动城市更新运动中最大规模住房建设计划，10年内建设2600万套住房，包括600万套低收入家庭住房。新法案开始采取市场化的补贴手段，增加了住房补贴计划（235条款）和租房补贴计划（236条款）。235条款是通过补贴鼓励非盈利性组织向低收入居民提供住房。236条款则为低收入居民租住非公共房屋提供帮助。

新住房法针对60年代城市危机，以大规模住房建设实现城市社区和谐发展的意图，该计划设定过于庞大（上述计划相当于1967年的9.1万套扩建5倍），在实施中，难以达到预期效果。235条款造成了私人开发商挪用资金等行为，并且偏向于建设质量低下的住房以降低成本，政府需求投入高额监督成本，这使政府财政进一步陷入困境。

四、租房券项目在郊区化发展阶段的实践（1970年代后）

1970年代，美国整体经济出现滞胀，郊区持续发展，富裕人口或者企业流向郊区，贫困人口滞留于城市。同时美国郊区人口首次超过中心城市人口，例如，1950年至1970年，芝加哥和纽约城市人口下降，但郊区化增长率分别为117%和195%。这使得开发郊区高档房产利润远高于中心城市修建低收入居间公寓。美国城市丧失了零售业和制造业的功能指标。

此时，尼克松政府的住房保障政策由供给导向转变为向住房需求者提供补贴。1974年“住房与社区发民”计划通过，启动3000万美元的试验性住房补贴计划,旨在1971年至1980年间美国12个城市中，9年间近5万户家庭从中获得现金资助 。该法案第8条款明确针对低收入家庭、62岁以上孤老及残障人士、无家可归者，在住房市场中所租信的公平市场租金，政府对超限部分提供“差额”补贴。按当时的收入水平，接受政府援助的家庭其收入一般不会超过地区平均收入50%。具体做法是：符合申请计划补贴资格的低收入住户先从地主住房管理机构获得租房证明（Rent Certificate）。然后再到市场上租住符合HUD规定质量等级和租金限额以内的住房。地方住房管理机构负责界定客户所选的区位，协助求租者与房主间的租金谈判，并按市场租金额度，直接支付总租金给房主。此外，接受补贴的低收入住房每5年后需要重新审查，最长补贴期限为20年。

HUD发现，规避了联邦政府与地方政府在公共住房选址、建造标准和造价方面的分歧和地方政府利用联邦资金运行商业开发等问题，住房补贴性有助于保护和利用存量住房；低收入家庭可以自由选择住房，挑选相对更好的社区，没有选择租住租金较高的家庭，可以节省下来租金份额。房地产开发商在除衰落的居住区之外有更多自由权，也使中心区衰落或者城市区隔等得以改善。（未完待续）

【1】施瓦兹（美）著 ；黄瑛译.美国住房政策.北京：中信出版社，2008.3

【2】赵学刚 租房券在廉租房中的应用.天津：中国房地产 2011.3上半月刊

【3】Housing policy in the United States /Alxe F.Schwartz.[monoqraph]2nd ed. New York, NY：Routledge 2010.