转型与融合：长三角地区一体化发展的体制机制建设

张颢瀚

（江苏省哲学社会科学界联合会，南京 210004）

2010年国务院批准实施的 《长江三角洲地区区域规划》，把长三角地区定义为全国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一，把长三角扩展到江苏、浙江与上海两省一市的全部区域，并明确提出把长三角地区建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群。从长三角区域合作的发展历程来看，长三角区域一体化已经由在生产要素和产业布局层面上的“浅表一体化”演进到涵盖基础设施建设、基本公共服务、城乡规划、环境保护、产业布局等一体化内涵要素的“深度一体化”发展阶段。①所谓“浅表区域一体化”，一般是指通过消除政策干预和减少市场分割来增强竞争的一种区域经济一体化模式，如亚太经合组织（APEC）；“深度一体化”是指通过一系列制度建构，解决区域经济、社会、生态等的协同发展问题，如欧盟（EU）。如何在体制转型中实现融合发展，这是长三角区域一体化面临的重大而紧迫的时代课题。

一、转型中的博弈：既有体制的困境与挑战

（一）政府行政主导：现行长三角区域一体化模式的局限性

政府主导型模式在启动区域一体化进程时确实具有巨大优越性，可以在短时间内凝聚共识、制定政策并通过强有力的行政权力加以推行。然而，这一模式有其自身的局限性：

一是政府主导的制度安排并不一定最科学合理。在政府主导型的区域一体化模式中，区域公共政策制度安排主体呈现单一化倾向，政府往往是最重要、也是最终的制度创新主体，区域一体化进程在很大程度上依赖于政府内的官方主体来推动，政府在区域规划方面的科学性和可行性直接影响和决定了区域一体化进程的状况。政府的制度偏好与市场的运行方式、民众的制度偏好、社会的实际需求有可能出现偏离甚至完全背离。上级政府受制于“信息非对称”问题的约束和限制，在区域公共政策制定过程中，通常难以做出比较全面的考量。二是政府的能力与意愿并不一定适合市场需求。政府体系是一个等级制官僚体系，政府主导的区域一体化模式也是一个政府 “自上而下”进行指导的模式。由于政府的决策能力、执行能力、号召能力受到诸多因素的制约，政府推行的某些制度，很难真正内化为社会生活和经济运行的秩序，也不易内化为民众的价值认同与自觉行为。随着区域一体化的深入发展，区域地方政府内部往往有突破现有体制和制度的限制，寻求区域间协作的需求，在行政主导模式下却往往受制于行政级别，难以达成愿望，错失发展良机。三是政府主导的制度供给模式缺乏必要的监督。由于现行政治体制及运行机制中监督机制尚不健全，客观缺乏对政府主体有效约束。政府行为往往缺乏成本约束，制度政策的推行、市场主体的适应遵循需要消耗大量的行政成本。政府在主导区域一体化进程中就有可能通过区域政策 “寻租”、“设租”或者“抽租”，这在地方行政体系中尤其突出和明显，长三角区域合作中存在着的地方保护主义和地方政府间的恶性竞争，一定程度上影响了区域整体经济社会绩效。

（二）体制转型中政府主导型一体化模式困局的制度成因

1.非合作博弈：地方政府自利性引发的区际利益冲突

行政区经济是中国区域经济发展的主要特征之一，政府行政绩效考评体系在财政分权体制形成后，更加强化了地方政府的“经济人”角色。在利益本位的驱使下，地方政府的非合作博弈主要表现在以下方面：

一是政治晋升锦标赛下地方政府间的非合作博弈。地方政府竞争，虽然在形式上表现为政府之间的竞争行为，但实质上是各地政府官员之间竞争，是一种嵌入在经济竞争中的政治晋升的博弈，而且还是一种零和博弈。锦标赛让地方官员对本地经济发展负责，也使得他们不惜各种手段去推进经济发展，国外有学者将这种现象称为“中国特色联邦主义”。在这种竞争的内在驱动下，同级政府间的合作意愿往往被“锦标赛规则”所瓦解。二是行政分割体制下的地方政府间的非合作博弈。在分权化为特征的体制架构下，无论是对地方政府的政绩考核，还是财政、税收、金融、统计等部门的目标管理制度，都是以行政区利益增长为主要目标的。所以，在以激励地区经济增长为根本特征的体制构架下，横跨三个省级行政区的“长三角区域合作”一直受到因行政区分割而形成的利益分割格局的约束，重复建设、行政壁垒、过度竞争、非合作博弈等区域性经济问题，生产要素流动与行政壁垒的矛盾、区域产业资源整合与地方利益最大化的矛盾，实际上都与政府对行政区利益的追求与保护等密切相关。在长三角地区，近年来一方面合作趋势在不断加强，另一方面，也在诸多领域不同程度地存在非合作博弈现象，使得长三角区域内形成一种复杂的竞合格局。三是集体行动困境中的地方政府间的非合作博弈。长三角区域合作可以理解为一种集体行动。目前，学者关于什么是集体行动的困境（或社会困境）的描述主要集中在三个经典性的比喻性描述上——共用地悲剧、囚徒困境和搭便车问题。集体行动不一定能导致集体利益或公共利益的产生，这是因为，一方面参与集体行动的各个省市之间的理性、利益、偏好、目标以及所拥有资源等等存在差异。另一方面，组织集体行动本身就相当困难。在区域一体化进程中，由于各层级的利益主体（包括省级、各地级市）之间存在的利益差异，以及各利益主体内部协调的差异，导致在环境保护、产业合作等诸多领域可能采取机会主义行为，最终可能会陷入集体行动困境。

2.制度缺陷：都市圈经济与行政区经济面临结构性矛盾

都市圈经济本质上以都市圈为地理单元的经济区，是一个以中心城市为依托，在生产流通等方面存在分工和协作，各类经济资源具有较强聚集性和辐射性的经济区域综合体，其主要特征是“中心一外围”市场结构和市场自发配置资源的高效性集聚经济。而行政区经济的最显著的特征是，地方政府全方位主导经济运行的全过程。

表1 都市圈经济与行政区经济的主要区别

行政区经济与都市圈经济的矛盾对长三角一体化发展的约束，具体表现为：

一是要素流通领域的分割依然存在，各省市规则不统一、信息不透明、存在行政壁垒。其对内开放程度滞后于对外开放程度，使得市场对资源的配置作用无法有效发挥，难以实现资源的优化组合。二是经济发展缺乏协调，同质性产业依然严重。三是基础设施重复建设。虽然在铁路、高速公路等线状、网状基础设施建设上基本实现了一体化，但无法形成一个覆盖全区域有公共产品供给主体，港口、机场等枢纽型基础设施的建设仍存在大量重复。四是环境一体化治理难以为继。以行政区为基础的治理模式导致了生态分割，产生了跨界污染问题。

3.制度缺位：现有区域合作制度体系不完善

长三角区域经济一体化受制于各种制度因素的影响而一直无法取得关键性的进展，在现实经济运行中甚至出现去一体化化倾向。这主要表现在：

一是区域协调的组织体系缺失。目前长三角地区经济协调基本上停留在非制度化阶段，一些区域性组织的协调仅表现为地区领导人之间的一种承诺，缺乏法律效力和刚性约束。更为关键的是，在地方政府职能没有真正转变到位的情况下，政府之间的协调依然是行政干预。二是统一的市场规则缺失。一整套受普遍认同和遵循的统一的市场规则，对区域一体化的发展发挥着至关重要的基础性作用。当前，长三角一体化进程受地方政府行政区划及由此造成的地方本位利益严重制约，没有形成适应经济全球化和经济网络化需要的统一的市场和市场规则。三是地区制度差异扩大。由于各省市的战略定位和经济社会发展战略存在一定差异，造成各地区的政策导向等制度安排不完全相同，政策性差异的影响在短期内无法消除。四是区域协调机制弱化。建立有序的地区协调机制降低交易成本与建立可靠的市场竞争秩序，是深度一体化的重要环节，但就目前的情况来看，区域经济运行和一体化进程往往受制于地方政府的本位利益，阻碍了统一市场体系的形成和市场在资源配置中基础性作用的有效发挥，地区之间的协调无法正常有序地展开。

4.体制异化：“压力型体制”下地方政府的策略主义运作

在行政区内，各级组织实际上是在评价体系的压力下运行的。但省（市）之间的区域协调往往缺乏强制性，存在约束力不足的问题，这也是长三角区域一体化程度在整体上弱于珠江三角洲区域一体化的重要根源，因为后者是在同一省份之内进行的。

5.法律缺失：区域性法律缺失加剧了都市圈经济与行政区经济的矛盾

区域性法律法规的缺失，尤其是缺乏一个跨地区、跨省市的“区域法”，造成长三角一体化进程中的一些重大问题缺乏法律法规的保障，引发了税收优惠政策上的冲突、劳动法规方面的冲突、道路交通安全管理法规的冲突以及环境保护方面的法规冲突等，在行政许可、行政处罚、技术标准设置方面也存在较大差异。

二、建构中的融合：协同利益的协调与均衡

经济一体化的实质，就是要在合理分工与充分协作的基础上，形成各行政主体所共同追求的、各经济主体所能够共同分享的共同利益。因此，长三角一体化的发展过程，也是区域共同利益目标的探索过程和区域共同利益机制的形成过程。从这个意义上来说，共同利益机制就成为了长三角经济一体化的核心基础和推动力的源泉。当然，在不同的时间、地点和领域，区域共同利益的内涵与外延具有动态性和不确定性，关键是能否找到不同时点上的共同利益 “平衡点”，进而推动一体化融合发展。

（一）建立长三角区域一体化的利益协调机制

1.优化长三角一体化的利益协调方式

由政府推动的长三角一体化进程不仅依赖于政府的意愿和作为，更依赖于市场的驱动。一体化的最终动力来自于企业和企业家追逐利润的意愿和作为，在更大的地理范围和市场空间配置生产要素与组织生产，从而促进整体区域经济的融合与发展。区域利益协调可以采取各方共同参与的区域协定或区域公约的形式，例如采取区域公约的方法，开放共同市场，统一开发利用自然资源和区域生态保护，在招商引资、土地批租、外贸出口、技术开发等方面形成统一法规，建立协调与管理制度等；也可以使用局部协商或双方协议的形式作为补充，主要是利益均衡和补偿。长三角一体化的利益协调应当充分考虑都市圈经济与行政区经济的协调与均衡、二省一市间的协调与均衡、各市间的协调与均衡。

2.完善长三角一体化的利益协调机制

《长江三角洲地区区域规划》提出长三角地区的发展目标之一是建设具有较强国际竞争力的世界级城市群。发挥上海的龙头作用，努力提升南京、苏州、无锡、杭州、宁波等区域性中心城市国际化水平，走新型城市化道路，全面加快现代化、一体化进程，形成以特大城市与大城市为主体，中小城市和小城镇共同发展的网络化城镇体系，成为我国最具活力和国际竞争力的世界级城市群。根据机会均等、公平竞争、利益兼顾和适当补偿的原则，逐步建立和完善事前协调与事后协调相结合的区域利益协调机制。

一是事前协调的“利益分享”机制，指区域各方经过事先协商一致达成一定的区域协定或区域公约，使区域各方都具有同等的发展机会和分享经济利益的权利，体现机会均等、公平竞争的原则。国家通过产业政策的调整，使同一产业的利益差别在不同地区间合理地分布，尽可能照顾到各地区的经济利益；通过调整产业政策，利用不同区域的发展优势，合理实现产业的纵向分布，使不同产业的利益在不同地区实现合理分享。

二是事后协调的“利益补偿”机制，指通过多种途径对参与区域分工而蒙受损失的一方事后进行一定补偿，或者对区域内发展缓慢的落后地区给予一定的支持，体现利益兼顾和适当补偿的原则。补偿的对象应该包括两类：一类是区域合作中处于弱势地位且受到利益损害的利益主体，另一类是区域合作中为了区域整体利益作出牺牲的利益主体。补偿的主体，一是政府，二是区域合作中的获利丰厚的群体。政府承担一定的利益补偿责任，用以化解区域合作中的利益矛盾与冲突，是政府推进区域合作和维护区域稳定的正当举措。[1]

3.建立长三角一体化的利益均衡机制

通过建立利益表达和对话渠道，引导各个利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求，并通过一定的规则制度程序整合到公共政策中去，使各种利益群体的利益表达理性化、合理化，最终使公共政策、公共产品和公共服务的供给，以及行政权力的配置有助于实现利益均衡。借鉴欧盟的成功经验，设立保证制度执行的长三角区域合作发展基金，包括投资贸易促进基金、研发创新基金、项目风险基金、产业发展协调基金、人才培养和就业指导基金、区域内地区发展平衡基金等带有不同专项功能的基金等，有助于实现区域一体化的均衡机制。例如，2011年长三角地区主要领导人会议原则同意《长三角合作与发展共同促进基金管理办法（试行）》，决定在2012年基金正式设立后试行，探索建立新型的管理体制和运行机制，更好地促进长三角一体化融合发展。

4.探索长三角地区财政转移支付制度

财政转移支付，一般是指上级政府为协调地区经济发展，实施宏观调控，将其所掌握的一部分财力转移给下级政府支配、使用。长三角地区各地发展存在不平衡现象，影响到区域合作制度中权责匹配原则的落实，从而影响到各级政府参与区域合作的积极性。为此，长三角地区应积极探索建立地区财政转移支付制度，为区域合作提供更加有效的财力支撑。

一是探索建立长三角区域共同财政预算。与在某一个行政单元内进行财政预算相比，在不存在隶属关系的行政区域内建立区域共同财政预算的难度要大得多。当务之急，是由一个具有权威性的区域合作机构牵头，如可由长三角城市市长联席会议牵头，负责区域共同财政预算制度的研究与政策制定、监督与修订。在具体的制度安排上，需要确定财政收入来源与共同支出目标，同时应明确区域共同财政支出仅限于区域一体化事权范围。对区域公共产品的财政资助上，按照混合公共产品的特点，主要由项目牵头方和主要受益方承担，并确定区域资助额的一个最高比率。

二是探索实施区域内横向财政转移支付。横向财政转移支付除具有转移支付的一般特征外，还具有明显的社会补助、民族扶持，资金来自于财力富裕地区，资金转移直接、透明、高效等特征。在促进区域合作，推动区域共同发展方面，将发挥纵向财政转移支付不具备的特殊功能。[2]长三角地区是我国经济最为发达的地区之一，整体经济实力和财力雄厚，具备承担由参与区域合作而产生或加剧的财政失衡的物质基础。根据长三角地区实际，横向财政支付体系应根据地区财力的强弱和公共服务水平的高低，确定并动态调整转移支付资金的规模和结构、运作方式和计算方法，逐步建立横向财政均衡体系和监督制度。

（二）建立规范长三角区域合作的利益约束机制

区域一体化进程中不同成员发生利益冲突，或者成员局部利益与全局利益不统一的时候，单单依靠各地方政府的自觉意识难以实现协调发展，所以需要建立可行的利益约束机制，对成员进行规范和限制。

1.建立不同效力等级的法律法规

一是在国家层面制定法律法规，引导和规范区域合作。二是在全国人大没有出台相关法律的情况下，前述的具有约束力的区域合作组织可以制定规则，约束成员和区域合作执行机构的行为。规则的主要内容有：区域合作成员在合作关系中应遵守的规则，包括对合作成员任意干预经济的约束，对成员搭便车行为的约束等；在成员违反区域合作条款后应承担的责任，对违反区域合作规则所造成的经济和其他方面损失应做的经济赔偿规定，以加强对合作成员的风险约束。

2.建立区域政府间博弈的制度约束

一是构建综合而长效的政绩考核制度。遏制地方官员的逐利行为，有利于推进地方政府组织的能力建设。二是建立行政监督检查制度。政府是最典型的以层级关系形成的体系，上级政府可凭借行政监督权对地方政府间的博弈进行宏观协调，督促地方政府在博弈过程中有所为或有所不为，以使其履行其区域管理参与的责任。三是建立行政审计制度。地方政府一切财务事项的记录、报告与验证以及其他方面的绩效都要纳入审计当中，以鉴定其职能行为的正确程度以及财务行为的合法程度。这有利于消除因信息不对称所导致的地方政府间博弈的“道德风险”与“逆向选择”。

三、规范中的对接：制度环境的完善与优化

区域深度一体化的本质在于区域制度一体化，区域一体化融合发展是区域合作的最高阶段。①弗里德曼（1966）提出，区域经济的持续增长将推动空间经济朝着一体化方向发展，分别经历缺乏等级结构的独立地方中心阶段、单个强有力中心阶段、单个全国性中心和外围地区次中心形成阶段和一体化阶段。其中一体化阶段是区域经济发展最后阶段，也是最高阶段。当前长三角区域合作进入了一个以政府为主体的制度合作阶段，其标志性事件是2010年《长江三角洲地区区域规划》的出台。区域制度一体化，也就是区域合作制度的体系化，是指在规划和落实区域发展战略过程中，一切制度化的安排，要以区域发展为中心，把每个合作要素看成是整个区域合作制度中的不可忽视的重要组成部分，对所有合作要素进行系统的、全方位的有机整合，促使合作的效果最大化和实现多方的共赢。[3]推进制度对接，建立同质化的制度环境既是区域一体化融合发展的目标，也是推进区域合作的保障。

（一）创新长三角区域合作机制的总体思路

1.市场机制是规范整合的结合点

由于区域经济一体化演进是城市主导下的内生演变过程，有其自身的运动规律，而完善的市场机制是保证其运行不受阻碍的前提条件，因此，地方政府尤其是各级城市政府部门的工作重点应该是为市场机制的完善铺平道路，维护市场经济秩序和其正常运行。[4]在都市圈经济与行政区经济的协调整合中，一方面，要充分发挥市场配置资源的基础性作用和企业的竞争主体作用；另一方面，也要积极发挥政府规范市场行为的宏观调控能力。市场机制建设的核心是建立与国际接轨、发育完善、运作规范的一体化市场体系。就长三角而言，应重点建设要素流通和产权交易市场体系，以市场为基础统一配置资源，实现要素合理流动，实现企业之间、城市之间的资产调整和重组，从而弱化经济发展中的行政干预。企业作为经济主体地位的确立是市场机制建设的关键，为此必须明确界定企业和政府的责任与权力，减少政府对企业竞争的过度干预。在市场机制建设中，政府的作用主要在于，通过建立和实施市场运行规则，为市场主体营造统一的政策环境，以进退规则规范市场主体的经营功能、责任和义务；以竞争规则规范市场主体的竞争行为，营造公平竞争的环境；以交易规则建立交易双方权利和义务相互制约的关系。

2.利益共赢是协调整合的核心与关键

都市圈经济与行政区经济的利益主体存在显著差异。实现市场主体与行政主体以及不同行政主体之间的利益共赢，实现个体利益最大化与整体利益最大化的同步推进，是都市圈经济与行政区经济协调整合的基础与核心，也是长三角一体化融合发展的关键。利益共赢首先应实现利益主体地位的对等，如若凭借行政等级、城市规模或经济实力等获取特殊利益，势必造成弱势主体利益受损，诱发权力寻租行为，从长远来看也将损害强势主体的利益。地位对等应建立在市场机制基础上，不同行政主体应借助于市场手段，通过发挥自身的自然资源、劳动力、资金、技术等比较优势获取相对利益，共同管理区域性公共事务，以避免重复建设、恶性竞争造成的损失。建立在利益共赢原则上的协商对话，是长三角各级政府摆脱囚徒困境、实现利益共赢的有益途径，为此应建立都市圈信用体系和政务公开体系，强化政府的信用管理，实现政府间的互信、互通。

3.政府职能转变是协调整合的枢纽与突破口

在体制转轨过程中，政府职能转变不到位是行政区经济产生的深层根源。实现地方政府由经济开发型政府向公共服务型政府转型为目标，淡化行政区划的经济功能，强化其政权建设、社会管理和公共服务功能，是都市圈经济与行政区经济协调整合的枢纽。政府职能转变并不意味着长三角各级政府在经济一体化发展中无所作为，而是“有为”手段的变化，由直接干预经济变为营造共同发展的环境，其目的是实现政府与市场力量的协调。

4.区域合作组织是协调整合的中介与平台

区域合作组织是合作的执行者，是都市圈经济与行政区经济协调整合的载体，其建设要立足宏观、中观、微观三个层面。宏观层面，在国家权力下放的同时，地方政府在平等自愿的基础上，将一部分职权让渡给区域合作组织，成立长三角市长联席会、都市圈委员会或城市共同体等类型的区域协调组织，负责制定都市圈发展战略和政策，对计划的执行进行统一监督、调控，对区际重大矛盾进行协调和仲裁。中观层面，成立具有跨界服务功能的政府协调与运作组织或社团组织，发挥其沟通政府和企业的纽带作用，提高其在都市圈合作政策制定中的参与能力，为长三角一体化发展提供运作平台，并将其纳入法制化管理轨道。微观层面，以市场为导向，推进企业的跨区域投资和联合，积极稳妥地发展跨部门、跨行业、跨地区的大型企业集团或企业联盟以及相关的行业中介。各类区域合作组织是长三角一体化的直接推动主体。长三角协作与一体化需要相应的组织推动和法规规范，在新的发展阶段，应根据新的战略目标，进一步提升长三角区域协作的机构功能，完善运行机制。

5.区域共同治理的政策法规体系是协调整合的保障

长三角一体化融合发展建立在法治合作基础上，方能规避地方政府的无序竞争和诸侯经济。一是在土地批租、招商引资、人才流动等方面制定统一的规则并将其具体化，以此为依据对长三角的地方性法规进行清理，不符合规则的依法予以废止或修改，以谋求多元规制的协调，营造公平、无差异的市场运行环境。二是制定长三角区域发展规划及基础设施规划、环境保护规划等专项规划，对都市圈的重大设施建设、生态环境保护、社会事业发展等做出具有法规性质的综合部署。三是探索有利于区域协调发展的制度体系，并且通过设立地方性法规和规划立法等措施赋予其应有的法律约束力和权威性，设置常设机构对各项规则的执行进行实时监控，对违规行为依法进行约束和制裁，避免各项合作政策的“议而不决、决而不行”。

（二）创新长三角地区区域合作的制度环境

制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础，相对于治理机制而言，制度环境是一个社会中所有制度安排的总和，往往保持相对稳定，它实际上是具体治理机制发挥作用的外在环境。[5]

1.创新区域合作机制

《长江三角洲地区区域规划》提出长三角地区的发展目标之一，是建设具有较强国际竞争力的世界级城市群。发展经济，推动区域科学发展仍然是长三角地区的核心任务。由此，长三角创新区域合作机制的重点就是创新区域经济协作机制。

一是强化核心区和非核心区的联动发展机制。在核心区，要以上海为龙头，南京、杭州为两翼，增强高端要素集聚和综合服务功能，提高自主创新能力和城市核心竞争力。推动核心区城市之间的融合，加快形成世界级城市群。在非核心区，要促进苏北、浙西南地区发展。在核心区和非核心区之间，可探索通过园区共建、科技合作、社会一体化等途径，拓宽合作方式，增强合作效果。二是构建港口群、区域与交通联动发展机制。充分发挥长三角发达的交通和港口群优势，深化港口与产业、物流、园区、港城的一体协调机制。具体策略包括：联动发展港口、海洋、城市和经济腹地；发挥出口加工区和保税区作为港城发展的重要战略资源的功能；构筑港口大交通，实现港口与腹地的连动发展；统筹规划港口、出口加工区、港城之间的空间组织关系。三是深化重点专题合作机制。对于特定区域来说，一些特殊项目的运作对于区域整体协调发展具有显著的带动、促进和推进作用。2010年上海世博会对长三角一体化的带动作用相当显著。未来长三角地区可以借力2014年南京青年奥运会等重大活动以及大飞机建设等重大项目的开展，深化区域合作机制。

2.创新区域治理机制

随着区域一体化发展的演进，寻求新型区域合作的治理形态，促进长三角一体化融合发展显得十分必要。长三角地区各区域之间的发展水平不同，既有广泛的相似性，也存在互补性，可以充分借鉴正式合作、民间合作、城市联盟等模式，开展区域治理机制创新。

一是创新正式区域治理机制。这是指由政府主导的获得了法律或行政认同、具有一定强制性的区域治理机制。要建立有效的大都市区治理结构，其前提就是转变政府职能，构建服务型政府。[6]（P281）强化政府社会管理和公共服务职能，加强政府社会治安、公共应急等能力建设，提高科教文卫、就业和社会保障等社会服务水平。合理匹配地方各级政府事权和财力，增强公正履行职责的能力。二是创新非正式区域治理机制。非正式区域治理机制往往灵活自由，主要通过协商、动员、自愿、促进等方式来实现区域集体行动。创新非正式区域治理机制要充分发挥市场机制的基础性作用，充分调动企业和各类社会机构参与区域合作的积极性。

3.完善区域合作政策体系

“政策一体化”是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施，通过调整、协调或对国家政策和执行的互相认可来减少管理体制所带来的区域分割的负面效果。长三角政策一体化依赖于中央政府制定一体化的区域政策。

一是健全区域产业布局政策。产业布局政策指根据产业的经济技术特性和各类地区的综合建设条件，对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理调整的规则规范及制定相关措施。按照各地所处的环境功能区域以及环境容量特点，合理调整安排区域内各乡镇街道职能分工，并且积极推动流域内地方政府之间环保、旅游等能启动多方合作的项目。二是健全区域政府间合作投资政策。公共投资政策最终的目标是为了提高整个流域的水污染治理公共基础设施的建设水平，流域水环境基础设施建设和污染治理目标的实现，必须依靠机制创新和政策创新。实行区域内投资多元化，实现保护利用基础实施的整合，并且通过在统一的税收、用工、投资等方面的优惠公共投资政策引导资本进入流域内的环保产业。三是健全区域筹资政策。作为公益性为主的工程，地方政府必须按照公共财政的要求，加大转移支付力度，在区域保护利用中起主导作用。同时，要建立区域保护利用方面的金融支持系统，要走市场化运作、社会化筹资之路。四是构建多元利益主体协同参与的组织网络体系。组织网络模式是典型的协作性公共管理模式，它是指在跨管辖区、跨边界、跨组织或跨部门环境中，为实现共同利益的最大化，构建组织网络安排，通过多个不同组织或部门之间的对话、谈判和协商，达成协作承诺，并通过执行和实施这些承诺，联合治理单个组织或部门无法有效解决的问题。要构建与推进长三角区域一体化相适应的政府领导、社会协同、公众参与的一体化的区域网络治理格局。

（三）规范长三角一体化的法律制度

在长三角一体化进程中，在中央政府的授权下，地方政府应推动市场的规章和规则建设，清理阻碍一体化进程的经济社会规章制度，构建统一协调的区域制度规范，以此为区域一体化提供有效的制度支撑。

1.清理阻碍长三角一体化发展的政策法规

一是清理直接或者间接造成地区封锁、地方保护以及经济割据的规定与做法。二是尽量统一区域内的法律政策（特别是规制政策）。三是统一技术标准（产品、检验方法等）的适用层级与范围。四是统一实行非歧视原则，提供平等保护（如地方著名商标互认等），执法部门间相互协助，共同推动区域内统一市场的形成。五是培育、扶植区域性行业协会，通过行业协会制定区域行业发展规划和市场规则，建立区域市场秩序，整合区域内各类市场资源。

2.促进长三角地区地方政策的协调和对接

这是长三角区域经济联动协调和一体化的难点重点所在，也是长三角区域行政合作协调的着力点。长期以来，地方政府大都着眼于本地的经济社会发展而制定了许多具体政策，因而产生“政策落差”、“政策竞赛”和“政策框架”等不少问题。但由于各个地方的实际情况、特别是经济发展水平和各方面的承受能力的差别客观存在，因而也不可能将两省一市所有地方的所有经济社会的政策搞成“一刀切”“一律齐”。促进长三角地区地方政策的协调和对接，关键在于促进各个地方政策在其基本精神、基本作用方向和主要着力点等方面的协调一致。

3.建立推进长三角地区法制协调的长效机制

法治的作用在于使合作具有约束性，从而减少合作中的交易成本。根据《长江三角洲地区区域规划》，长三角地区要推动形成区域相对统一的法制环境，完善区域一体化的法律基础设施建设，制定和实施区域协调统一的依法行政考核指标体系，全面推进依法行政，构建地区法制协调的长效机制。

对于长三角区域一体化等区域合作而言，所需要的法律基础有两个层面：即国家对区域经济合作的法律规范，地方性法律或法规支持。具体而言，一是建立立法协调机构。为解决长三角区域立法冲突，建议应建立长三角统一的立法协调机构，签订《长三角区域协作立法协议》，立法协调机构的组织形式可命名为长三角法治工作协调委员会。二是建立区域立法协调机制，在中长期立法规划、年度立法计划的制定以及立法决策的过程中，加强信息交流、沟通、意见征询等，力求法律政策的协调、统一。三是建立执法协调机制，通过经验交流、沟通情况，实现不同地方同一领域执法部门间执法标准、尺度、规范的协调，避免同类行为在不同地方处理上的畸轻畸重，同时，要加强行政协助，共同营造协调的执法环境。四是建立司法协调机制，共同打击违法犯罪分子，特别是一些流窜犯罪，以维护地区内的和谐、安定。

（四）构建科学的政府考核评价体系

1.建立科学的地方政府官员的绩效评价体系

一是建立科学而综合的政绩考核体系。科学、综合的政绩考核体系应随我国综合配套改革的深化而加速形成，不仅注重经济发展的速度与效率，且要更加关注经济发展的质量和社会的和谐、政治的发展，并把地方政府在协调区域内地方政府发展，促进区域经济发展方面的成绩列入考核的范围，以扭转地方政府过于追求自身利益而片面热衷于经济增长的现状。二是建立动态而长效的政绩考核机制。弱化对地方官员的考核，转而评价地方政府组织的运行质量，有利于推进地方政府组织的能力建设。

2.完善区域一体化考核机制

开展推进长江三角洲区域一体化评价工作，是由第三方进行评价的有益尝试，有利于促进经济圈建设和一体化各项工作任务的落实和工作目标的实现，对推动长江三角洲区域一体化发展，增强长江三角洲城市群整体竞争力具有积极意义。①广东社科院在2011年制定了《推进珠江三角洲区域一体化工作评价指标及评价办法》，评价指标包括基础设施一体化、产业布局一体化、基本公共服务一体化、环境保护一体化、城乡规划一体化、体制机制一体化六大类。其中，“体制机制一体化”指标包括“形成一体化协作共识”、“建立一体化协作机制”、“创新一体化管理机制”。上述评价体系具有很强的针对性和可操作性，虽然该评价体系针对的是珠三角经济圈，但对长三角地区有着很大的参考价值。考核指标的主要内容包括：

表2 长三角一体化融合发展地方政府考核指标

四、构想中的方向：组织机构的规划与设计

长三角一体化的融合式发展，需要有一个相对固定、具有一定权威、能够发挥协调作用的组织架构来承担。从制度创新的角度来看，这一组织架构也就是区域一体化制度创新的主体。

（一）现行长三角区域合作组织架构：行政组织间合作

当前我国区域合作主要由政府主导，行政组织的联席会议就成为区域合作的主要组织架构。长三角地区已在省级层面建立了“高层领导沟通协商、座谈会明确任务、联络组综合协调、专题组推进落实”的工作机制，基本形成了以决策层、协调层和执行层“三级运作、统分结合、务实高效”的区域合作组织架构。

决策层即“长三角地区主要领导座谈会”，每年召开一次，主要是决定长三角区域合作方向、原则、目标与重点等重大问题。协调层一是由常务副省（市）长参加的“长三角地区合作与发展联席会议”，每年召开一到两次，主要任务是落实主要领导座谈会的部署，协调推进区域重大合作事项；二是由长三角16个城市市长参加的“长三角城市经济协调会”，它主要是落实“长三角地区合作与发展联席会议”的部署，这是目前长三角区域合作最具有代表性质的机构和方式。执行层包括设在省（市）发展改革委的“联席会议办公室”、“重点合作专题组”以及 “长三角地区城市经济合作组”。

总体而言，行政化的长三角区域组织架构是体制转轨过程中的一种特殊现象，它以行政区划为界线搭建组织架构，以行政区为基本单元和疆界组织控制经济活动，但这种组织方式难以满足长三角一体化融合发展阶段的需要，主要表现在：

一是行政化的长三角一体化组织架构日益暴露出行政区经济与都市圈经济的冲突。行政化的长三角一体化组织架构是行政区经济的必然产物，随着长三角都市圈经济发展导向的日益明显，这一组织架构日益显露出二者的冲突性。一方面，区域内成员的不稳定性，已有的一体化政策和规划面临新的调整；另一方面，区域合作中行政责任能力不对称。更严重的是，都市圈经济与行政区经济的异质性矛盾始终无法解决。二是现行长三角一体化组织架构存在主体过于单一的“先天不足”。从理论上来看，长三角一体化融合发展是由强制性制度变迁向诱致性制度变迁的过渡，即表现为一个先由政府动员推进，后由社会各利益群体响应获利机会、积极参与的发展过程。因此，从制度创新的角度来看，长三角一体化组织，应包含代表国家利益的制度供给主导层、代表地方政府利益的中间协调层以及代表民间社会利益的诱致需求层等三个层次。但现有长三角一体化组织架构基本上是由区域内各级地方政府组成，中央政府和社会组织出现缺位现象，使得这一组织架构存在“先天不足”。长三角一体化中存在着的地方保护主义和地方政府间恶性竞争行为，就与中央政府的缺位有关。而社会组织的缺位不利于提升长三角区域治理水平。三是现行长三角一体化组织内部架构难以满足一体化融合发展的要求。根据结构与功能相统一的原则，长三角一体化这一组织架构中的决策层面应突出权威性，协调层面强调功能性，执行层面注重常设性。但是，现有的长三角区域合作组织架构，决策层缺乏权威，协调层约束乏力，执行层难以常态化。

（二）创立制度化的多层次组织机构

1.中央层面：建议成立“区域协调管理委员会”

中央政府设立一个负责区域管理的综合性权威机构——“区域协调管理委员会”，其基本职能包括：提出区域经济发展与区域经济协调的建议，并报请中央与立法机构审批；具体执行经立法程序通过的政策、规划与其他规划，与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为；统一管理专门的区域基金（需要设立）或约束有关部门的区域资源的使用方向；具体负责区域划分，组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题；审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况等等。

2.区域层面：建立跨行政区的协调管理机构

建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，则是区域政府合作机制能够真正建立的关键。其主要职能应包括：组织协调实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设，以及跨区生产要素的流动等问题；统一规划符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构；制定统一的市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况；协助各市县制定地方性经济发展战略和规划，使局部性规划与整体性规划有机衔接。并且还应根据专业、精简、高效的原则，设立各种专业委员会和工作小组。它们有一定的管理、协调、研究分析和组织职能，并越来越具有一定的常设性质。如长江三角洲地区可根据实际情况设立区域规划与产业协调委员会、重大基础设施开发管理委员会、上海国际航运中心管理委员会、太湖流域环境保护与治理委员会等专业或综合职能管理机构。

3.城市层面：依托现有城市合作基础发展城市联盟

城市联盟打破了行政区域划分的限制，可以消除城市市场壁垒；有效地增加城市经济发展的资本投入和科技投入；有利于人才的合理流动；促进城市一体化建设，优化资源配置，改善人居环境。建立城市联盟是促进经济的快速发展和提高城市竞争力的有效途径。城市联盟促进城市经济的协调发展，是经济可持续性发展的重大创新。[7]通过制定具有法定效力的联盟章程，设置日常执行机构，建立决策、执行、监督的协调制度，对参与城市的权利义务有较强约束力，这有利于结成城市间平等、协商、互利、共赢的新型伙伴关系。通过超边界的合作组织可将长三角整合成风险共担、利益均沾的共同体，将长三角由城市发展的“个体理性”模式提升为区域发展的“集体理性”模式。[8]

4.社会层面：鼓励建立各类半官方及民间的跨地区的民间组织

民间组织的主要职责是研究区域发展战略和推进地区协作。具体形式可有不同层次：一是可建立以各地经济专家为主体的，如“长江三角洲经济一体化发展咨询委员会”、“长江三角洲经济协调联合会”、“长江三角洲经济一体化促进会”等组织。这些组织机构不同于一般的研究机构，它应成为三地政府决策的咨询参谋机构。二是充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用。这里的关键是：行业协会要突破行政区划障碍，组成跨地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的联接和整合等。三是可组建跨地区股份制区域性集团公司。当然，这种超级企业集团不是由行政来捏合，而要遵循市场规律。可以探索通过跨地区强强联合，组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。

五、竞争中的引领：产业体系的规导与创新

从长三角地区的比较优势来看，自然资源相对短缺，而劳动力素质较高，有着较高的科技、教育、文化水平，具有较强服务功能。面对发达国家对资本密集型产业和技术密集型产业的垄断，利用高新技术改造和提升传统产业应该成为长三角地区产业调整和发展的方向。要建立区域性系统集成的技术创新体系，协同区域内科技力量进行攻关，重点解决区域内支柱产业的核心技术问题，提高区域技术创新能力与竞争力，形成高新技术产业与传统产业，资本、技术密集型产业与劳动密集型产业互补发展的良好格局。近几年，跨国公司在长江三角洲地区的功能部署趋势大致为，逐渐在上海设立地区性总部或研究开发中心（或分中心），在长江三角洲的其他大中小城市布局生产、加工中心或制造基地。这样一种布局，将有助于长三角的合作与发展。与此同时，这也要求长三角不同块状经济体相互融合，形成区域性的大企业集团，以应对世界经济一体化以及跨国公司进入的挑战。也就是说，长三角地区能否在世界经济一体化中受益，较好地进行产业结构调整，取决于经济区域化的合作水平不断提高，合作方式不断创新。

（一）产业结构升级态势与产业空间集中度

20世纪90年代初以来，长三角的制造业结构实现了明显的转变和升级，一些现代制造业行业的比重显著地上升，而传统制造业行业的比重显著地下降了。制造业结构的升级主要有两种形式：其一，是同一行业内部新产品对传统产品的替代；其二，是新兴服务业的比重上升，传统行业的比重下降。

从长三角代表性工业产品生产的空间集中度的变化可知，长三角目前代表性工业产品生产的空间集中度是很高的。在长三角，制造业的“竞争生态”总体上是良性的，并不意味着“城市间恶性竞争”。[9]

（二）理性看待产业同构成因

1.造成产业结构趋同的因素（如图2所示）

图1 产业结构调整一般思路

一是区域人文社会环境。如果区域人文社会环境相近，其经济行为取向也较为接近，天然就存在着产业选择上的趋同的因素。二是要素供给结构和供给水平。这是导致产业结构趋同的基础性因素，在要素供给结构和供给水平相近的条件下，产业选择和产业布局趋同是较为经济合理的结果。三是市场需求结构与水平。要素供给结构和供给水平相近导致产业结构趋同，这必然会影响到市场需求结构与水平，进而又强化了初期的产业选择和布局，使得产业结构趋同具有明显的“路径依赖”效应。四是区域经济发展阶段和发展水平的差异。水平差异与区域产业的同构性成反比，处于相同或相近的经济发展阶段，具有相同或相近的发展水平和工业化进程的区域，其供给结构和需求结构必然具有很高的相似性，进而形成相近的资源结构、生产函数和需求偏好，因此，在这些地区，大分类的产业结构必然具有高度的相似性。最明显的是，发达国家第三产业的比重几乎都在70%左右，且制造业大多以技术密集型和资本密集型以及知识密集型产业为主。[10]在长三角地区人均GDP突破4000美元后，已进入工业化中后期，制造业成为支柱产业自然是各级地方政府的合理选择。五是区域经济发展战略。经济发展战略通过产业政策、竞争政策等直接作用于本地区的产业结构及其调整升级目标，而经济发展战略在很大程度上受本地区经济发展阶段和发展水平、要素供给结构和水平所形成的比较优势等因素制约，因此，经济发展战略相近的地区，必然会形成相近的产业结构。六是政府经济职能和政府行为。出于政绩的需要，政府的经济职能日益强化，政府通过各种方式参与甚至干预经济运行，形成均质化的投资环境。在攀比效应的主导下，往往会产生跨越发展和产业复制的冲动。七是经济联系紧密度。经济联系的紧密性，使得相关区域之间在产业经济发展的方面具有互相学习和模仿的可能。同时紧密的经济联系，必然导致要素的流动，以及由此而来的技术转移和产业转移，进而在相关区域形成重叠的产业，即造成产业的同构。[10]

2.基本判断：长三角产业结构发展态势尚处于合理的范围

图2 产业结构趋同的生成因素及其影响

迄今为止，得出长三角地区内部各次区域间产业同构结论的研究，主要是从二次产业内部的大分类层面进行分析的，但是如果我们把研究推进到更细分化的产业分类层面，例如“主要产品”层面，问题就不像我们所想象的那么严重。由表3表现出来的产业相似系数的差异，从某一个角度反映了长三角区域内部存在着产业水平分工。经济发展程度的接近，资源禀赋的相似，以及由要素和产品高频率的交流互动所体现出来的经济联系的紧密性，再加上第二产业的产业结构的高相似性等，这些信息已经揭示了在这一地区内部存在着紧密的产业水平分工。因此，从区域经济学的角度分析，长三角内部各次区域间在资源禀赋、技术和传统文化等决定经济行为的主要外生变量上具有如此多的相似性，决定了经济主体行为必然具有高度的相似性，由此导致各区域间的产业结构的相似。长三角区域内部的产业同构实际上是内生于该地区经济发展过程的，过分地夸大产业同构问题，是缺乏理论依据的。[10]并且，如果深入制造业和产品层面，产业结构的相似性趋向弱化,在市场力量的作用下,该地区似乎正寻求产业和产品的错位发展。[11]

表3 浙江-上海、浙江-江苏主要产业类型的相似系数

（三）长三角一体化进程中的产业规导与发展

1.探索建立都市圈一体化产业发展机制

以产业链合作为手段，以产业高端化发展为目标，以发展高新技术产业、先进制造业和现代服务业为重点，建立都市圈产业发展协调推进机制，优化都市圈产业布局和产业结构，提升经济发展水平和层次。

2.探索建立长三角区域的产业分工体系

产业结构特征导致长三角产业在地区内转移困难，而且区域内部产业无法形成合理的分工协作体系。区域一体化产业分工体系的建立，其实质是对同构性的产业资源的整合，建立起具有同一价值链上的不同分工协作的产业体系。长三角地区的产业资源整合为分工有序的价值链，使分散且趋同化的企业形成彼此关联的竞争共同体，在产业生产体系内展开水平分工和分层竞争，从而形成同类产业多样式分工。[12]（P52）以新兴产业为例，长三角地区各省市虽然均把战略性新兴产业作为产业发展的主攻方向，但已经注意到发挥本地优势、避免无序竞争。

3.超前谋划培育长三角区域新的增长极

“轻加工业→重化工业→高加工度化→技术集约化”是许多国家产业演变的一般规律和被普遍认可的工业化进程规律。其中，重化工业有“起飞产业”之称，并已被世界经济史所屡屡证明，但这个过程也产生严重的环境污染，治理代价昂贵，发达国家在重化工时代发生的著名八大公害事件，绝大多数是重化工企业造成的。在政府主导经济发展模式的情形下，由于政府信息来源的趋同性，使得各地政府的产业决策方面也存在趋同性。我们应当率先、提早考虑并致力于新的核心竞争产业的培育和开发，激活区域内资源和创新能力，抢占先机，在依托本地区位条件、资源禀赋等优势的基础上，力图构筑新的发展趋势，提升综合竞争力。要更多地依赖科学技术的发展和创新，依靠高素质人才的作用，重视引进技术的消化、吸收和创新，积极培育自主知识产权的产品、专利和品牌，推进产业技术由末端向中端、尖端前移，促进产业结构升级，增强发展后劲和竞争力。要努力进入世界生产、销售网络，积极参与国际分工，力求在国际工业竞争中占有一席之地。随着高新技术扩展速度的加快和知识经济的出现，这一过程明显缩短、重叠甚至实现跨越。

[1]庄士成.长三角区域合作中的利益格局失衡与利益平衡机制研究[J].当代财经,2010,（9）.

[2]（加）理查德·伯德麦,克尔·斯马特.政府间财政转移支付对发展中国家的启示[J].经济社会体制比较,2005,（5）.

[3]强昌文.以契约精神引领区域合作制度的发展[J].江淮论坛,2012,（1）.

[4]罗蓉,罗雪中.论区域经济一体化演进机制及城市主道作用[J].社会科学战线,2009,（9）.

[5]张紧跟.区域公共管理制度创新分析：以珠江三角洲为例[J].政治学研究,2010,（3）.

[6]洪世键.大都市治理：理论演进与运作模式[M].南京:东南大学出版社,2009.

[7]靳景玉,刘朝明.城市联盟是提高城市竞争力的有效途径[J].生产力研究,2006,（8）.

[8]谢中凡.关于建立珠三角城市联盟的思考[J].宏观经济管理,2008,（10）.

[9]陈家海,樊福卓,顾丽英.长三角产业结构调整升级与防止重复建设[J].城市经济.2005,（4）.

[10]陈建军.长江三角洲地区的产业同构及产业定位[J].中国工业经济,2004,（2）.

[11]邱风,张国平,郑恒.对长三角地区产业结构问题的再认识[J].中国工业经济,2005,（4）.

[12]郭茜琪.制度视角:从产业同构走向产业分工——长三角区域产业资源整合问题研究[M].北京:中国财政经济出版社,2008.