信息传播国际竞争中政府行为的角色与功能

文/丁和根

经济全球化趋势以及参与国际传播程度的加深，使得中国信息传播业需要进一步反思近30多年来的改革历程，以求在未来的国际竞争中增进新的发展动力。在波特的“钻石模型”中[1]，政府虽然并不直接采取国际竞争的行动，但它能提供企业竞争所需要的资源，创造产业发展的环境。政府可以通过外部成本的投入，如发展基础设施、开放资本渠道、培养信息整合能力、强化产业集群发展等，进而影响生产要素、需求条件、企业战略等其他几个基本要素。换言之，政府行为是传播国家竞争力体系中一个重要的变量，这主要由于它是为信息传播国际竞争提供制度支撑的主要来源，它可以通过制度创新对其他各种要素起到整合作用，无论是生产力、传播力还是影响力，政府行为及其设定的相关制度都是传播国家竞争力得以生成和发挥的重要保障。本文将比较政府行为在不同传播语境中的表现形态，探讨国际竞争新语境中政府行为在提升信息传播国家竞争力方面所应扮演的角色和所能发挥的作用。

一、不同传播语境中的政府行为逻辑

此处所说的不同传播语境主要针对中国而言，可以简单地表述为传统传播语境和新传播语境。传统语境有三层含义：一是指计划经济体制下或带有明显计划经济色彩的媒介管理体制；二是以四大传统媒体为主体的媒介格局；三是不涉及对外竞争的相对封闭的媒介环境。从时间来讲，应该主要是指新中国成立至上世纪90年代初。与之相对应的是其后该领域所发生的一系列重大变化：首先是随着经济体制转型而带来的媒介管理体制的变革，原来依附于计划经济的媒介管理体制逐步增加了市场调节的成分和力度，政府通过实施一系列新的政策刺激传播产业的发展；其次是新媒体的迅速崛起，改变了原有的媒介版图，形成新媒体与传统媒体同台竞争的格局；再次是中国入世以及积极参与全球化竞争，使得封闭的媒介环境逐步转向开放，国际竞争成为中国传播企业必须面对的现实问题。

政府行为始终是围绕着政治制度和经济制度的变迁来展开的，不同传播语境中政府行为的逻辑有着显著的差异。

在传统语境中，政府行为的目标是政治福利和舆论一律，要求所有传播者以宣传党和政府的路线、方针、政策为主要任务，在思想和行动上与党和政府保持绝对一致。政府行为的传播者都被规制为党和政府的喉舌，它们是传声筒式的政治工具，不但没有市场主体地位，也不可能和没有必要实行经济上的独立。政府行为的方式是进行经济统制和意识形态管制，管理者主要通过临时性的政策和大量就事论事式的通知或会议对被管理者发号施令，二者之间是命令与服从的关系。由此可见，传统语境中的政府行为与计划经济体制相适应，带有浓厚的政治色彩和统制特征。

上世纪90年代以来，随着经济体制逐步向市场经济转型，信息传播领域的制度变迁呈现出不少新的特质，其中政府行为的逻辑亦随之发生改变。政府行为最大的变化，莫过于由原来主要围绕政治目标而转向政治目标与经济目标的结合。尽管在所有政策文件和领导人讲话中仍坚持将政治导向和社会效益放在对传播主体要求的首位，而事实上不少政府规制都指向了传播主体的市场行为。如果考察一下西方发达国家政府行为演变的逻辑便不难发现，这其实正是经济体制转型必然会带来的结果。

西方市场经济发展与政府行为的关系经过了一个漫长的不断演进的过程。在16世纪初到18世纪末的市场经济初始阶段，“国家干预主义”盛行，政府往往实行高度集权和强制干预的重商主义经济政策。此后到19世纪70年代，集权制政府模式被分权代议制政府模式所取代，当时最先进的工业强国英国所遵循的是亚当·斯密的自由主义经济学说，政府成为“守夜人”，政府行为的范围被大大压缩；而与之同时的法、美、德等后起工业国家为了保护处于弱势的民族工业，却基本上采取了以李斯特的“贸易保护理论”为依据的保护主义经济政策；尤其是德国，政府角色几乎是全能型的，集“立法者”“行政管理者”和“经营者”于一身。到第一次世界大战前，主要资本主义国家都已完成由自由资本主义向垄断资本主义的转型，斯密的自由经济理论得到普遍认同，政府实行不干预的自由放任主义经济政策，政府行为被压缩到最小的程度和范围。但在两次世界大战期间，由于经济危机和社会矛盾的空前激化，政府行为模式又纷纷由“自由放任型”向“积极干预型”或“强干预型”转变。从二次大战结束到上世纪80年代，尽管西方各国情况有所区别，但大多经历了由重视政府干预这只“看得见的手”到重新强调市场调节这只“看不见的手”的转型，各发达国家纷纷推行“新自由主义”政策，实行“小政府大社会”的模式。上世纪90年代以来，“市场经济体制成为全球化的选择，各国政府行为都以围绕最大限度地发挥市场作用为转移。从英国的‘撒切尔主义’、美国的‘重塑政府’运动，到欧洲大陆，掀起了重新界定政府行为的又一次浪潮，形成了色彩纷呈、形态各异的政府行为模式，如美国的自由市场经济模式、法国计划市场模式、德国社会市场模式、东亚政府主导型等等”[2]。

信息传播的产品供给具有明显的公共品供给的特征，对于政府行为在其中的作用，西方国家至今还存在一定的争论[3]，但以上回顾说明，无论西方发达国家的历史背景、经济基础、文化传统有何不同，政府行为的方式有何差异，总体而言，在数百年发展过程中，这些国家的政府行为主流总是围绕着市场作用的变化而不断调整，最终突出体现的是政府行为在追求社会整体福利最大化前提下对经济发展的促进作用。

当今中国虽已正式确立社会主义市场经济体制，但毕竟为时相当短暂，又由于世界经济与技术发展的作用，使得中国的社会主义市场经济制度混合有西方国家不同阶段的多重特征，因而无法与西方国家进行简单类比。尽管如此，西方国家在处理政府行为与市场功能关系中所积累的经验仍值得我们认真借鉴。在经济全球化与新媒介技术不断发展的新传播语境中，如何以制度变革促进中国信息传播的市场发育，使其有条件并且有能力参与到国际竞争过程中，从而不断提高中国信息传播的国家竞争力，是今后政府行为应该重点追求的目标之一。

二、融入全球传播的政府行为角色定位

中国之所以能在近30多年中获得经济的高速增长，与中国加入国际经济大循环并围绕国内与国际竞争不断进行经济制度变革是紧密相关的。与此同理，中国的信息传播要在今后获得长足发展，也应该积极融入全球传播进程并做出与之相适应的制度创新，这就需要政府行为在其中担当起应有的角色。

改革开放以来，中国的传播制度已经发生了一系列变革，政府行为在此过程中亦发挥了重要的作用。但从适应传播国际竞争与提升传播产业国际竞争力的需要来说，这种变革还显得不足。这主要表现在：一是以往的制度变革主要是针对传播业的国内发展与国内竞争而言，政府规制的侧重点在于保证意识形态安全，并未将发挥市场作用作为政府行为逻辑的核心议题，因而很难形成促进和保护中国信息传播业参与国际竞争的制度系统。二是与经济体制改革一样，信息传播制度变迁走的也是一条渐进式的改革之路，改革是从边缘逐步向中心推进的，一些根本性的问题一直没有得到很好的解决。比如，产权制度是经济制度的核心问题，产权制度的滞后会对其他各项制度形成制约，使得信息传播企业无法获得真正独立的市场主体地位，也无法顺利进入资本市场，这大大制约了该领域的资源配置效率，从而直接影响到整个信息传播业的发展。正因为这样，信息传播产业领域进一步的制度创新乃是必不可免的。在已有制度变革的基础上，以融入全球传播并积极参与国际竞争为导向的传播产业制度创新，需要政府行为着重扮演好以下几种角色。

第一，发展战略的制定者和调控者。

任何一个产业要想做到有机、完整、持续、健康地发展，都需要在国家层面做出周密的战略规划，如果政府制定的战略正确，一个产业就能得以迅速发展，相反则会出现战略失误或错误，该产业的发展就会严重受阻或受挫。我国2009年出台的《文化产业振兴规划》，其基本原则之一是“坚持内外并举，积极开拓国内国际文化市场，增强中华文化在国际上的影响力”；目标之一是“文化产品和服务出口进一步扩大。一批外向型骨干文化企业和国际知名品牌初步形成，对外文化贸易渠道和网络进一步拓展，文化产品和服务出口大幅增长，文化贸易逆差明显缩小，成为我国服务贸易出口的重要增长点”[4]。这其中应该有部分内涵与信息传播相重叠。我国近年来出台的《电子信息产业调整和振兴规划》，其骨干成分定位于计算机、电子元器件、视听产品，这些分支产业有一部分也与内容的生产和传播有关联，但大多属于信息传播国家竞争力的硬件要素部分。党的十七届六中全会所作的具有历史意义的决定中，也明确提出：要“实施文化走出去工程，完善支持文化产品和服务走出去政策措施，支持重点主流媒体在海外设立分支机构，培育一批具有国际竞争力的外向型文化企业和中介机构，完善译制、推介、咨询等方面扶持机制，开拓国际文化市场”[5]。由此可见，在国家层面上，已有信息传播外向发展的战略思维。然而，无论是两个规划还是中央全会的决定，其中虽包含了信息传播方面的部分内容，但毕竟不能与信息传播大产业的整体战略规划相等同，可以说到目前为止我国并没有专门针对信息传播产业如何外向发展的战略谋划。这主要是由于我国信息传播产业的软件部分（即内容生产与传播）长期处于相对封闭状态所致，而这种状态是非常不利于该产业发展的。政府作为战略规划的制定者和调控者，需要完成的任务主要有：寻求参与国际竞争的突破口，调整和完善国内产业布局，制定战略规划并明确操作路径与操作方法等。

第二，制度创新的推动者和操作者。

长期以来，由于中国信息传播企业只局限于在国内发展，绝大部分信息传播制度的制定和实施只考虑到了国内条件和情境，与国际大环境存在较为严重的脱节。因此，要鼓励涉及内容生产与传播的中国信息传播企业走外向发展之路，就必须结合全球传播的新态势进行制度创新，而政府行为在制度创新过程中理应扮演主导者角色。这又可以通过两个方面表现出来：一方面，它可以通过推动信息传播产业化发展，使该产业逐步融入市场经济运行的秩序之中；另一方面，它可以控制传播制度创新的速度、时间和顺序，掌握制度变革的内容与节奏。从前一方面来说，自上世纪90年代中期以来，政府通过促进媒体集团化发展和对媒体有限度地开放资本市场，已经使传媒企业在一定程度上走上了产业化发展之路。从后一方面来说，政府在控制制度创新速度和制度变革的内容与节奏等方面，则存在不少有待改进的地方。如前所述，改革开放后，中国的传播制度变迁大致走的是先易后难、由边缘向中心、诱致性与强制性制度变迁相结合的制度创新路径，这与中国改革开放的整个大环境基本是对应的。但在一些核心问题上，传播制度变革的力度和速度都远远不能满足信息传播产业发展（特别是参与国际化竞争）的需要，这又集中体现在以下几个问题上：一是传播规制的法制化程度偏低，传播内容生产和市场规制中的人为因素太强；二是核心传播企业进入资本市场的门槛太高，融资难始终是挡在传播企业面前的一道障碍；三是传媒企业由于属地管理而造成的画地为牢，使得全国统一传播市场的形成可望而不可及。这些问题大多是由于历史因素造成的，必须依靠政府行为增加强制性制度变迁的力度，主动推进和实施相关的制度变革才能得到解决。

第三，制度竞争的设计者和参与者。

制度竞争是市场经济的内在要求，因为它可以增加市场活动主体的数量，提高市场竞争的程度，从而达到通过市场优化资源配置的目的。政府可以通过设计和参与传播制度的竞争，达到增强传播产业国家竞争力的目的。在此过程中，政府行为在国内是制度竞争的设计者，在国际上则是制度竞争的参与者。制度竞争的结果依赖于制度竞争规则，这种规则的设计和确定在国内只能通过政府行为来完成。在进行竞争规则设计时，政府行为要努力达到以下两个目标：首先是增加制度供给的多样性。制度多样性是制度竞争的条件之一，因为单一的制度结构不可能产生制度竞争，制度结构的同质化程度越高，制度竞争的程度就越弱，制度的消极作用就会得到强化。其次是增强制度供给的均衡性。“制度竞争的充分展开并产生具有实质意义的制度飞跃，需要制度均衡，使弱者有足够的力量和勇气与强者竞争。”[6]在经济全球化语境中，国际竞争不仅是传统意义上货物与信息的流动，也是制度的竞争。国际制度竞争的主体既可以是个人或组织也可以是政府，“但政府的制度竞争是决定性的，是决定国家竞争优势的一个独立内生变量”[7]。

第四，产业环境的培育者和监督者。

适宜的产业发展环境不是天然存在的，而是必须经过后天的培育才能形成。在波特的产业国际竞争“钻石模型”中，政府行为作为两大变数之一，其功能并不在于直接从事竞争，而是在于它可以提供企业竞争所需要的资源，培育和维护产业发展的环境。在创造良好的产业发展环境方面，政府直接投入的应该是企业无法行动的领域，也就是外部成本，如发展基础设施、开放资本渠道、培养信息整合能力等，以此来增加新的竞争机会和压力。政府在产业发展中最重要的角色莫过于保证国内市场处于活泼的竞争状态，制定竞争规范，避免垄断状态。政府只有扮演好自己的角色，才能成为扩大钻石体系的力量。同理，政府行为在传播制度创新过程中，应该充当传播市场环境的培育者和维护者。它既可以通过一系列的制度安排，催生大批市场化的信息传播企业，增加其市场竞争的力度和范围；也可以让原有的国有媒体通过改制加入到市场竞争之中，形成越来越成熟的传播市场竞争体系。政府行为还应该是产业环境的宏观调控者和市场监督者，它可以通过促进产业结构调整、调控传播市场竞争的垄断程度，使整个市场处于一个相对垄断而又充分竞争的状态。

三、面向国际竞争的政府行为功能选择

一个国家的产业要参与国际竞争并获得竞争的主动权，需要多主体（企业、产业和政府）的共同作用，而政府作为制度供给主体具有其他主体不可替代的作用。政府行为对产业国际竞争的作用主要是通过提供竞争资源和创造竞争环境表现出来的。一个国家的政府对产业发展战略的判断决策能力，对产业资源的组织协调能力，对产业发展环境的培育能力，都深刻地影响着该国产业国际竞争力的水平。具体而言，政府行为在推动信息传播产业国际竞争中的作用将集中表现在以下三大方面。

1．战略规划及实施

战略规划及其实施是政府行为在促进产业发展中的重要功能之一。为此，政府需要从以下几个方面着手。

首先，政府需要深入细致地研究本国在信息传播产业方面的资源情况，找到该产业进入国际市场的突破口，分清主次轻重，突出比较优势，有所为有所不为，争取在基础较好、有发展潜力的领域首先取得突破。在充分发掘比较优势的同时，瞄准国际竞争市场前沿动态，推动产业积极参与国际竞争，最终达到谋求国际竞争优势的目的。

其次，调整和完善产业的总体布局，形成合理的产业空间结构，重点建设一批机制灵活、运作高效的信息传播产业基地，推进产业集群化发展和产业集群效应的提升，不断壮大信息传播产业的规模，提高产业发展的集约化和专业化水平，不断增强产业的核心竞争力。

再次，明确战略规划的操作路径与操作方法。由于国家不太可能在最高层面上专门出台关于信息传播国际竞争的战略规划，所以国家在这方面的战略意图可能大多融会于诸如文化产业振兴规划、电子信息产业振兴规划之类的文件中，但这些产业规划并不能直接替代大信息传播的战略规划，更无法将其直接应用于产业的国际竞争之中。这就需要在较低一级的政府行为层面上来制定专门性的战略规划，并在规划中阐明战略的执行主体和执行方式，使规划真正具有针对性和可行性。

2．制度供给与调整

政府对产业资源的组织协调主要是通过制度供给来完成的。对信息传播产业而言，立足于外向发展的制度供给主要涉及以下几个方面。

一是明晰产权制度。产权制度改革已经成为我国信息传播产业发展过程中面临的一个重大问题。引入其他经济成份不但可以改善国有传媒企业的资本结构，同时也将为传媒企业公司治理结构的建立奠定产权基础。有人担心引入其他性质的产权后，党和政府对传媒企业的控制力会被减弱，其实这种担心是多余的，因为直接控制的减弱并不会影响间接控制的效果，政府通过公司治理机制来行使国家对产权的控制，不但同样可以达到管理目的，而且这种模式更符合市场运行规律，是提高产业发展效率的制度基础，也是信息传播业走向国际市场的必要条件。

二是做好立法工作，形成一套能够促进信息传播业外向发展的法律法规体系。要结合信息传播外向发展的整体战略，将那些可以上升到法律法规层面的内容通过立法的形式固定下来，形成较为全面的法律法规体系，使我国信息传播企业今后在参与国际竞争过程中变得有法可依、有据可循。

三是制定配套政策。配套政策所涉及的方面应该包括：市场准入、资金支持、税收优惠、人才培养、出口扶持、产业基地建设、知识产权保护等。这些政策应该与有关法律法规体系相配合，形成有机的统一体。

在做好立法和政策制定的同时，还要根据外部条件的变化适时进行必要的制度调整。在这方面，韩国发展文化产业的经验很值得我们借鉴。韩国政府作为制度供给主体在文化产业外向型发展过程中发挥了至关重要的作用，其中最为突出的一点就是各项法律与政策的及时出台与调整。1998年，为尽快摆脱亚洲金融危机的冲击，韩国政府正式提出了文化立国的国策，并首先从宏观层面推动了《文化产业振兴基本法》的制定；“1999年-2001年先后制定了《文化产业发展五年规划》、《文化产业前景21》、《文化产业发展推进计划》，进一步明确了文化产业的发展战略和中长期发展计划。”[8]除此之外，又制定或修改了一系列的法律法规，如《文化产业促进法》《设立文化地区特别法》《影像振兴基本法》《著作权法》、《电影振兴法》《演出法》《广播法》等。这些法律和政策不仅大大刺激了韩国文化产业在国内的发展，更适应了该产业参与国际竞争的需求，促进了该产业国际竞争力的提升。

3．环境培育与维护

为信息传播产业创造一个良好的制度环境，既是这个产业国内发展与国际竞争的必然要求，也是政府的一项重要职能，它主要通过制度环境建设与市场环境的培育和维护来体现。

首先，政府要营造良好的制度环境。制度环境是否良好，其标志之一是制度能否具有较好的持续性和较高的稳定性。过去，我们的传播政策研究较为滞后，政策的制定、出台多为应急之举，制度的稳定性、连续性不强，而制度变更的随意性、决策的非程序性却比较突出。因此，国家相关机构有必要在借鉴世界各国传播政策的基础上，总结国外传播政策制定过程中积累的经验和教训，结合中国的国情健全原有的政策体系，并针对实际需要制定新的政策，同时尽量使一些稳定且行之有效的政策上升到法律法规层面，从而使信息传播产业发展走上规范化、健康化的轨道。在制定和实施新的法律或政策时应有前瞻性，既要考虑国家利益、公众利益，又要考虑传播产业的商业化特性，更要关注传播新技术发展可能出现的法律和政策问题。制度环境建设的另一项重要工作就是要使制度竞争功能得到有效发挥。为此，政府行为至少可以在两个方面有所作为：一是择优引入外来制度，与本土制度进行竞争并形成杂交。西方发达国家的传播制度已经历相当长的发展过程，不但较为成熟而且更适应当今国际竞争的要求，对这些外来制度的引进必然会对本土制度形成压力，而这种压力恰恰是推动中国传播制度进行创新的动力。二是以多种方式引入新的经济成分，构建传播制度竞争的动力机制，因为多种经济成分并存也是形成制度竞争的前提条件之一。

其次，政府要营造健康的市场环境。一是政府应根据产业发展整体战略制定并完善市场准入与退出机制，确保信息传播企业在市场中能进行公平竞争。二是明确赋予信息传播企业独立的市场经营地位，大力培植微观市场主体，引导和规范微观主体的经营行为，促使它们建立和健全现代企业制度，完善法人治理结构。三是进一步完善政府职能，解决好多头管理、政企不分的问题，逐步取消对经营性媒体条块分割的管理模式，通过对现有管理部门功能的分解合并而成立具有综合性质的传播规制机构，加强其制定产业发展战略和产业政策、市场准入等综合管理职能，而将行业管理职能向行业协会以及社会中介机构转移，促进全国统一的传播市场的形成。四是发挥政府在传播企业外向发展过程中的保驾护航作用，加强信息指导及国际传播市场竞争规划的研究和普及，引导中国传播企业与国际市场对接，在双边或多边谈判中帮助传播企业拓展海外市场，通过密切政企合作帮助建立信息传播贸易争端的监控预警系统和调解国际贸易争端等。

值得一提的是，政府行为在面向国际竞争中的角色定位和功能选择与在国内传播产业发展中的管理角色及功能并不矛盾，后者是前者的基础；而前者则是后者更高一级的表现形态，是今后中国政府在信息传播产业管理中必然要加强的方面。

注释：

[1]“钻石模型”是哈佛大学商学院教授迈克尔·波特提出的分析国际竞争优势的一个理论框架，它由生产要素、需求条件、相关产业、企业战略及同业竞争四个基本要素，以及政府和机会两个变数构成。

[2]吴强.政府行为的历史变迁[J].中国改革，2005，（12）

[3]贾海彦.公共品供给中的政府经济行为分析[M].第二章相关文献梳理，北京：经济科学出版社，2008

[4]文化产业振兴规划.[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2009-09/26/content_1427394.htm

[5]中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定[EB/OL].中央政府网，http://www.gov.cn/jrzg/2011-10/25/content_1978202.htm

[6]李厚廷.制度竞争的制度变革动力效应[J].兰州学刊，2006，（5）

[7]张小蒂，王焕祥.制度竞争：从比较优势到竞争优势[J].学术月刊，2003，（9）

[8]穆宝江.韩国文化产业发展的政府运作模式及其重要启示[J].行政与法，2012，（4）