城市基层社会管理模式的演变与比较：从“上海模式”到“杭州模式”

邓念国

（中共杭州市委党校，浙江 杭州 310024）

一、城市基层社会管理现代体制的建构

1.1992年到2002年：现代社会管理体制奠定基础阶段

1992年10月，党的十四大正式确立了建立社会主义市场经济体制的目标，市场化导向的经济体制改革步伐明显加快。市场经济的推进，使得社会结构进一步分化，社会矛盾与社会冲突增多。面对新形势，如何进行社会管理？如何整合社会力量实现社会稳定有序发展？如何满足居民的社会公共需求？面对这一新课题，党和政府将城市社区建设提上了议程，社区制逐步形成。1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国城市中全面铺开，城市基层社会管理向现代体制转型。

2.2002年至今：现代社会管理体制形成阶段

2002年11月党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，我国现代化建设也进入了中期阶段。同时，在国家和社会日益分离的基础上，一个相对独立于国家和企业的社会生活领域逐步形成，利益分化和多样化导致的社会矛盾冲突凸显出来，以维护社会秩序为己任的社会管理的重要性越来越突出。2003年政府报告中明确提出“在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，2004年9月党的十六届四中全会更明确提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”2007年党的十七大报告中，我党深刻认识到我国改革攻坚面临深层次矛盾和问题，社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题。今年春季，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新研讨班开班式上，更是把加强社会管理提到前所未有的高度。创新与完善现代社会管理体制成为我国城市基层社会管理体制改革的方向。

二、城市基层社会管理的九种主要模式

1.上海模式

上海模式可以追溯到1992年进行的相关改革，一方面市政府对社区进行统一管理，另一方面把一些事权如房产、市政、环卫、园林管理等下放到各区。1994年，又启动了新管理体制试点，划清市、区两级政府的职能权限，加强了街道这一管理层级，依据法律、法规、规章和区政府授权，将其作为一级准政府。政府通过其实质上的派出机关，实现了对社区的治理。到1996年开始探索以基层为城市建设和管理的基础、以社区为载体的管理方式，并逐步确立了“两级政府，三级管理，四级网络”的管理新体制。1997年1月，上海通过了《上海市街道办事处条例》，强化政府在街道层面（第三级）的行政权力和行政职能，从而实现基层社会有效管理。其实现途径是推动市、区两级政府及职能部门的权力下放和分权，实现管理重心下移。1998年提出了“四级网络”，旨在加强街道管理权力的同时，推进居委会建设，加强居委会的公共事务管理能力。2006年上海民政局发布了《上海市社区委员会章程》，规定社区委员会要在社区（街道）党工委的领导下，对社区事务进行议事、协商、评议和监督。上海模式的核心在于，在街道层面强调了“以块为主，条块结合”的新体制[1]。

2.沈阳模式

在我国，自治被定义为社区成员除了受政府或上级单位的领导之外，对事务管理行使一定的权力，包括人事、财务、财产、教育、管理与服务等自治。

1999年，沈阳市探索出了“社区组织自治模式”：（1）社区处于“小于街道办事处、大于居委会”的范围，既不同于上海的街道行政社区，也不同于过去的居委会辖区。（2）按照“议行分设”原则，重新构建社区组织结构—社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区委员会。（3）2000年开始，取消社区委员会下属的各工作委员会，建立各种居民协会，促使社区领域与国家领域的分离[2]。

3.江汉模式

2000年初，民政部批准武汉市江汉区为最后一个“全国社区建设试验区”，要求江汉区政府在理顺政府与社区关系问题上作出突破性探索。武汉市江汉区坚持社区自治方向，以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。该模式根据有利于两种机制结合、两种功能互补、两种资源整合、两种力量互动的，有利于培育社区自治意识和参与意识的，有利于界定社区地域边界的原则，按照户数在1000-3000户之间的规模，将体制的平台定位于“小于街道、大于居委会”之间的新社区。全区将227个居委会调整为112个新社区[3]。新的社区治理模式从制度上明确界定社区居委会不是行政系统中的子系统，与政府部门没有行政隶属关系，而是两种不同的、共生系统。这从根本改变了居委会“准行政组织”的地位和“上面千条线，下面一根针”的处境，保证了社区组织的自治性。江汉模式可称为“合作型社区”治理模式[4]。

4.深圳模式

深圳模式就是社区工作站模式。它是为了实现政府职能社区化，在社区设置承接社区行政事务和社区公共服务的新型制度安排。以深圳为代表的“居站分设”模式，其创新之处，就是在社区党组织、社区居委会以外，引入了一个新的管理主体，即独立设立社区工作站，专门承担政府职能向社区的延伸。这样，社区内主体组织发生了结构性变化，从而以社区组织的多元化来满足社区需求的多元化[5]。

2002年深圳市盐田区率先试水，2005年彻底实行的“居站分离”模式，开创了社区居委会职能分离的先河，因此获得了第三届中国“地方政府创新奖”。新世纪以来，在深圳模式的启发下，社区工作站模式逐渐成为城市基层社会管理的主导模式，各地都纷纷掀起了创建社区工作站的浪潮。

5.北京模式

2005年，北京市根据其对于社区治理结构的理想设计，构建“四轮驱动、一辕协调”的社区管理模式，将社区公共物品的直接提供者概括为四类组织：居委会(组织体系)、业主委员会、社区服务类组织(以社区服务中心为载体和平台)、物业管理公司。前两类是提供管理性公共物品的主体组织，后两类是提供服务性公共物品的主体组织，它们分属市场和社会两大领域。居委会与国家基层政权相联系，业委会与房产所有权相联系，物业公司与市场经济的自治权相联系，社区服务中心等非营利组织与社会自主权相联系，他们分属不同的关系体系，分别以行政关系、产权关系、社会关系、市场关系为基础，按照各自的运作规则开展活动、提供特定的社区公共物品，即所谓的“四轮驱动”。居民在日常生活中有具体需求，需要解决具体问题时，可以直接找相应的职能性组织来解决。当需要职能性组织共同解决问题、联合提供某种公共物品时，由社区党组织出面，促进协调、协商解决，即所谓的“一辕协调”[6]。

6.桃源居模式

来源于深圳市桃源居社区的“桃源居模式”从体制上来看，可以看作是“党组织引导和支持下的社区自治”。桃源居社区治理模式弘扬了社区“自治”精神，但更为根本的是，这种自治是在党组织的领导下进行的。从自治上看，它是建立在开发商与居民双赢基础上的机制。从党组织领导和支持上看，桃源居先后成立了社区党委和社区工作站，构成了社区的党政核心，在这个核心的统筹之下，居委会、业委会、物业管理公司，各种社会组织以及其他驻社区单位加上全体社区居民形成了合力，共同承担社区的治理责任。正是由于党组织整合了这样一个发达的非官方的系统，大大节省了政府的人力资源，这个拥有近5万人的社区，只配备了8位警察，警力的配备相当于深圳平均配备水平的1/10，可以说由于充分发挥了群众自治组织的作用，桃源居社区已形成了小政府、大社会的治理格局[7]。

7.遵义模式

遵义模式是将管理与服务联结起来，寓管理于服务之中，通过推进服务型党组织创建，实现对社会的有效管理与服务，做到基层党建与社会管理相融互动。

遵义模式的主要做法，一是服务型党组织建设与服务站点建设的有机统一，构建立体综合服务平台。自2009年2月，遵义市在全市范围开展服务型党组织创建，着力建设服务基层群众的中心、站、点，充分发挥基层党组织和党员的作用，切实把工作落实在服务上，坚持每季度在县(区、市)召开一次现场调度会，总结交流各地好的经验做法。两年来，遵义市各级投入经费4000多万元建起100％全覆盖的县、乡、村、组四级党建服务网络，已搭建了广泛覆盖、点线结合、上下互动、横向联动的立体综合服务平台，为群众提供了全方位、多层次、宽领域的服务。截止2010年底，全市建成了14个县(区、市)党务服务中心、243个乡镇(街道)党务政务综合服务中心、1976个村(社区)党员群众综合服务站、6990个片区便民服务点。二是落实党员为民服务的机制，发挥党员为民办实事的作用。党组织、党员的作用凸显出来，随处都有党员真诚的服务。四级服务机构累计为党员群众代办事项55万多件，解决纠纷1.7万多件，开展各类政策、法律和实用技术咨询180万余人次[8]。

8.舟山模式

舟山市的“网格化管理、组团式服务”是在社会管理中引入网格化的理论，实行精细化管理的一项举措，它在浙江等地得到全面推广。

从2004年起，舟山市开始在桃花镇开展“网格化管理、组团式服务”试点工作，尝试整合基层公共管理资源，后来于2008年8月在全市推广“网格化管理、组团式服务”工作。舟山模式的主要做法是：（1）网格化定位。现在舟山市43个乡镇（街道）已划分为2464个管理服务网格，形成市、县（区）、乡镇（街道）、社区、网格五级管理服务体系。（2）立体化组团。以网格为单位，组建管理服务团队，每个管理服务团队一般由乡镇（街道）、社区（村）干部、辖区内公安边防、医疗卫生、学校等行政事业单位工作人员组成，吸收各级人大代表、渔农科技人员、渔农村老党员、老干部、优秀联户党员、义工组长等力量加入，形成专群结合的服务团队。（3）信息化管理。以市信息中心的信息平台为依托，充分利用市属各部门的局域网和数据库，形成了相互兼容、资源共享的数据库，建立“网格化管理、组团式服务”信息管理系统，将信息网络连通到县（区）、乡镇（街道）和每一个社区（村）。（4）多元化服务。各服务团队通过上门走访、蹲点住家、发放联系卡、电话联系等形式，采用拉家常、交心谈心等方法，收集、解决或上报涉及群众切身利益、事关民生民计的意见建议；通过医生、民警、渔农技术员、教师等团队人员的多元化来满足群众需求的多样化；定期召开社情民意沟通会，现场处理群众提出的热点、难点问题；推行“主题化服务”，每月确定服务主题，任务分解到团队成员。（5）常态化保障。舟山市专门成立“网格化管理、组团式服务”领导小组及办公室，并成立了综治平安组、团队管理组、城区工作组、渔农村工作组、技术保障组等五个专项组。建立完善基层网格管理服务工作制度，定期对网格团队人员进行教育培训，落实网格服务队员考核奖惩机制[9]。

9.杭州模式

自从1999年杭州被确定为社区建设试验区之后，杭州市探索社区管理的体制创新，率先将传统社区调整重组为新型社区，率先在社区建立党委，率先在社区设立帮扶救助服务站、劳动保障服务室，率先将志愿者队伍和志愿者活动延伸到社区。将党组织的领导功能延伸至社区，加强党在城市社区的执政基础，建立党员服务社区群众的平台，在全国率先创立了党领导城市基层社会管理的模式，促进了社区建设的初步转型。

2001年5月1日，胡锦涛同志来杭州视察社区建设工作，对杭州社区建设提出了“全省示范、全国领先”的要求。2002年，下城区长庆街道王马社区建立全国第一个楼道党支部。同年，杭州市荣获了“全国社区建设示范市”称号，5个老城区实现创建全国社区建设示范区“满堂红”，在全国引起了广泛关注。随后进入大社区建设阶段，对原有社区和新建社区进行清理，在尊重传统与便于管理的思想指导下，进行重新建构，扩大社区的辖区范围，尽可能整合社区资源，更好地实现对社区的有效管理与服务。在这一阶段，社区居委会功能大大增强，越来越多的职能工作通过居委会传递到居民，实现政府管理的有效延伸。但是与此同时，也出现了各地都存在的“通病”，即居委会“过度行政化”，不堪重负的问题，居民自治功能也受到一定影响。与此同时，随着区域化党建的率先实践，在社区不断加强党的建设，党组织及党员在社区的管理与服务中发挥着越来越重要的功能。

2008年，杭州市又着手在全市社区建立社区公共服务工作站，构建社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”、交叉任职、合署办公的社区管理新体制，形成了党组织领导的城市基层社会管理的“杭州模式”，这是继杭州市将传统社区调整重组为新型社区之后，杭州社区管理体制的又一重大创新，推动杭州社区建设再上新台阶[10]。

杭州模式最突出的特点就是充分发挥“三位一体”的体制优势，使党组织的领导核心功能、政府的主导力量功能、社会组织的协同配合功能、居民的自治参与功能均得以有效发挥，通过体制的重构，实现了功能的整合与互补，达到了社会管理的良好效果。杭州市创新社会管理体制，充分发挥了基层党组织的五大功能，即核心领导功能、示范动员功能、利益聚合功能、资源整合功能、服务协调功能，提高党组织引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力。

三、“杭州模式”与其他城市社会管理模式的比较

（一）从产生时期上比较

上海、沈阳、江汉、深圳模式均产生于第三阶段，该时期是我国社会管理体制向现代体制转型的探索与初创时期。此时期，社会主义市场经济体制虽然已明确为我国经济体制改革发展的方向，也取得了一定的发展，市场在资源配置中发挥了一定的作用，经济结构开始转型，社会问题和矛盾冲突开始显现，原有社会控制方式开始解体而新的社会管理方式尚未建立。北京、桃源居、遵义、舟山模式均产生于第四阶段，该时期是现代管理体制的成型与成熟阶段，此时，社会转型与分化比较明显，社会矛盾与冲突开始凸显，社会管理体制建设进入了自觉建构的阶段。特别值得一提的是，该时期处于我党和政府执政思路转型与调整的初步阶段，全国开始了和谐社会建设，举国上下学习和实践科学发展观，进行了“服务型政府”建设和“区域化党建”。杭州模式成型较晚，处于改革攻坚期、矛盾多发期，在社会管理上，逐渐达到了共识，并得到最高领导者的认可，即建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

表1 城市基层社会管理九种模式比较——产生时期

（二）从承担任务上比较

上海等四种模式，其共同点在于解决社会管理职能的承接者的问题，即通过完善或者创设一个机构，来承载由于旧有体制解体而不能承担的管理职能。北京等四种模式，其共同点在于解决社会管理有效性问题，即不断调整机构、理清职能，加强服务，达到社会管理有效开展。

（三）从继承与发展上比较

上海模式与沈阳模式可谓是原创，是两个极端，一个是行政主导模式，一个是完全自治模式，江汉模式是对二者的扬弃，借鉴二者之长，克服二者之弊，构建一种复合模式，深圳模式是为克服前三种模式中居委会的“功能冲突”而创设的新体制。北京等四种模式在继承“社区工作站”模式的基础上，开发社区党组织的功能，使党组织成为社会管理的领导力量和提供社会服务的重要依靠力量。杭州模式创新“三位一体”的组织架构，将党组织在社会管理中的领导与服务功能充分发挥出来，既强调了服务性，也强调了自治性；既发挥了区域化党建的优势与功能，又保留和完善了社区原有组织的功能；既充分发挥了党组织的领导、直接服务和引导统筹作用，又发挥了自治与自助功能。

表2 城市基层社会管理九种模式比较——承担任务

表3 城市基层社会管理九种模式比较——继承发展

（四）从结构体制上比较

上海模式是旧体制下政府职能的下延，旧体制框架最为明显；江汉模式与之相比，也带有旧体制的痕迹，但是也有一定的创新；这两种模式，都是属于“下属模式”。沈阳模式试图在旧体制框架下另辟蹊径，在社区内创造性地设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区(管理)委员会3个社区自治的主体组织[11]，建立完全自治的模式；深圳社会工作站模式具有体制创新的意味，实行的是一种“专干模式”。前面四种模式虽然都有社区党组织，但并未在党组织作用发挥方面有所创新，党组织处于相对弱化的状态。北京等四种模式注重挖掘党组织的作用，不仅都加强了党组织建设，而且将党组织在社会管理中的作用加以凸显出来：北京模式强调党组织的协调作用，桃源居模式强调党组织的引导和支持作用，遵义模式强调党组织和党员的直接服务、协调关系、解决矛盾等社会管理方面的作用，而基层党组织的主要职责，是将党的路线、方针和政策，转化为群众的具体行动。这种转化作用，表现为引导、示范、组织、服务等方式，具有直接性[12]。舟山模式将党的领导与事务办理融为一体，体现党组织的领导与服务作用。遵义模式和舟山模式均强调“服务型党组织”建设，实现党的社会管理与服务功能转型，跳出党建来进行党建，具有创新意义。杭州模式从体制上进行了彻底的创新，不仅成立党工委领导社区党建工作，不仅将党组织建设到最基层，比如楼道、居民小组、市场、商圈等，而且在社区这一层面，直接将社区党组织与社区工作站、居民委员会融合为一体，实行“三位一体”、交叉任职、合署办公的社区管理新体制，它是属于“下属模式”和“专干模式”的有机结合。在处理党组织与其他组织之间的关系上，真正做到了多元共同体的复合模式，形成了与其他治理主体的良性互动[13]。

表4 城市基层社会管理九种模式比较——结构体制

表5 城市基层社会管理九种模式比较——功能发挥

（五）从功能发挥上比较

上海模式主要是实现行政事务向下延伸的有效衔接，社区的功能主要还停留在“管理”功能之上，沈阳模式主要强调了社区“自治”的功能，江汉模式强调“管理”与“自治”功能的结合，深圳模式强调“管理”与“自治”功能的分离；上述四种模式均未对社区的“服务”功能予以重视。北京等四种模式不仅强调了社区的“服务”功能，特别是遵义模式和舟山模式，强调了寓“管理”于“服务”之中，还对社区党组织的功能发挥予以了充分的重视，社区党组织除了一般意义上的“领导”功能之外，还特别强调了其组织动员党员进行“服务”的功能。杭州模式在党的功能发挥方面，更是发挥得淋漓尽致，充分发挥了党组织在基层社会管理中的核心领导功能、示范动员功能、利益聚合功能、资源整合功能、服务协调功能。

（六）从实际效果上比较

上海模式强调通过自上而下的行政体制建构来实现对社区的有效“控制”，并通过下放一定“管理”权限来发挥社区的社会管理功能，从实效上讲，“管理”有余而“自治”不足，社会秩序的维护方面效果比较好，但所提供的公共服务可能并未完全满足居民的需求；沈阳模式满足了居民自治的需求，但因其脱离于传统体制之外，很难得到体制内资源，其社会管理的作用领域会大受限制，而且其可持续性会严重不足；江汉模式兼顾了“管理”与“自治”的需要，其管理实效相对较好，但与上海模式一样，仍然摆脱不了居委会角色的“双重困境”，居委会可能会因管理负荷超载而出现“管理失效”；深圳社会工作站模式解决了居委会角色的“双重困境”，专设社会工作站来承担政府职能的延伸，其管理工作实效应能得到一定保障，但又可能会陷入“监督缺位”的问题，社会工作站所提供的公共服务能否满足居民需求，是否会陷入“缺乏回应”的官僚主义困境，确实难以保证。北京模式在“四轮驱动”之上存在党组织的“一辕协调”，充分发挥了各种社会管理主体的有效功能，桃源居模式也注重发挥社会组织的作用，特别是发挥物业管理公司等的作用，这两种模式中党组织的作用开始予以重视，对其协调功能也予以阐明，但是对其统筹与整合功能未能揭示出来；遵义模式和舟山模式中重视发挥党组织的统筹与服务功能，其以“服务型党组织”为创建点，加强党组织的社会管理功能，从缓解公共服务供给不足方面，起到了“雪中送炭”的作用，赢得了民众的拥护，夯实了社会稳定的基础，但是因其缺乏体制支撑和相关机制与平台的建设，在民众意愿的有效表达方面、在服务供给的可持续性方面存在疑问。杭州模式以体制构建为基础，以区域化党建为促进，以相关机制与平台建设为根本，充分调动了社会管理复合主体的各项功能。用内部“三位一体”的核心体制统领外部“多中心”的治理结构，协调组织关系并形成可持续的运转秩序，不是简单地将各种独立的组织合并在一起，而是在保持法人地位的基础上相互嵌入，建立起相互合作的规范与共识、交涉与协作机制，进而实现不同组织在功能上的互补、行动上的协调和资源上的整合。这样，一方面能保证社会管理满足社区居民和相关人群的利益需求，有效实现国家对社会基层的“管理”与“服务”目标，充分调动社会组织的积极参与，发挥居民和相关人群的自治管理；另一方面能保证社会管理的秩序井然、运转有序、资源丰富、动力强劲、反应灵动，使社会管理与服务得到可持续发展，达到社会管理动态稳定、自由和谐的效果。

表6 城市基层社会管理九种模式比较——实际效果

综上所述，从上海模式到杭州模式，我国城市基层社会管理在相互借鉴中不断发展，不断创新，符合时代发展的需要。特别是发展到杭州模式，表明我国社会管理在各地探索的基础上，逐渐产生了一些基本认识，特别是得到了中央高层的认可，即建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。与此同时，服务型政府建设、区域化党建为社会管理体制的成熟奠定了现实背景与基础平台。

从上海模式到杭州模式，也反映了我国基层社会管理的功能演变，杭州模式借鉴了上海模式的政府主导、沈阳模式、江汉模式和深圳模式的居民自治、借鉴了北京模式的党组织协调、桃源居模式的党的引导和支持、遵义模式的服务型党组织建设、舟山模式的“网格化管理”与“组团式服务”的经验，充分发挥党组织在社会管理中的领导与服务功能，把服务性与自治性统一起来，把发挥区域化党建的优势与完善了社区原有组织的功能结合起来，把发挥党组织的领导、直接服务和引导统筹作用与发挥居民群众自治与自助功能协调起来。充分发挥了党组织在基层社会管理中的核心领导功能、示范动员功能、利益聚合功能、资源整合功能、服务协调功能。不仅保证社会管理满足社区居民和相关人群的利益需求，有效实现国家对社会基层的“管理”与“服务”目标，充分调动社会组织的积极参与，发挥居民和相关人群的自治管理；而且保证社会管理的秩序井然、运转有序、资源丰富、动力强劲、反应灵动，使社会管理与服务得到可持续发展。

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