援非农业技术示范中心可持续发展面临的问题与对策

周海川

(中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872)

一、引言

2006年11月中非合作论坛北京峰会之后，中非农业合作进入新的阶段。农业技术示范中心(简称“农业中心”)作为胡锦涛总书记提出的“八项政策措施”［1］之一，成为中非农业合作进入新阶段的标志。截止目前，首批14 个农业中心和第二批6 个农业中心都已经建成。那么农业中心发展状况如何?随着国家对农业中心提供建成后三年内的无偿支持政策的结束，农业中心的发展面临哪些难题?又如何做到可持续发展?对于上述问题的回答不仅关乎已建成的农业中心的使命能否完成，未来新增加的农业中心能否可持续发展，更关乎“农业走出去”大战略能否顺利实施。

针对上述问题，本文将具体结合农业中心的实施状况来提出农业中心可持续发展的建议。

二、文献回顾

中国向非洲提供农业援助始于1959年，经过50 多年的发展，中非农业合作经历了启动、探索调整、全面改革和机制化四个阶段［2］。通过援非，中国在南南合作理念方面经历了巨大的转变。发展观:实现了从单方面强调非洲政治解放与民族独立向关注中非双方共同发展变迁;利益观:实现了从不求回报向互利共赢的转变;合作关系:实现了从互援互助向相互合作的演进;身份建构:实现了从反帝反殖的革命共同体向南方国家发展事业的发展伙伴的擅变［3］。援助方式:从政府主导转变为政府鼓励企业参与的模式，经历了无偿援助建设农场、农业技术试验站和推广站、水利工程项目以及派出农业技术专家向优惠贷款、合作项目制度化和可持续发展的转变［4］。

但在援非农业过程中也出现了诸多问题，主要体现在中国援助项目在转移受援方之后常常面临中断、终止。以农场援建为例，作为中国最早向非洲提供农业援助的方式之一，20 世纪50年代，非洲国家由于刚刚独立，政府管理能力很弱，援建农场对于我国的专家和资金依赖性极高，基本上是我国人员在时运行好，作物产量高;一旦移交受援国政府后，农场的经营管理面临着人员基本工资无法保障、农业机械化生产工具也无法使用等问题，甚至很多援助农场出现解散情况，预期的援助目标没有实现。为此，中国政府再次向试验站提供资金和派出专家。但是，随着项目结束后中国不再投入资金并撤离专家，试验站又再次关门，陷入了“建设－移交－中断－再投入－再移交－再中断”的恶性循环［4］。除了项目以外，援非过程中也受到某些西方言论的指责和当地自卫式的反感和抵制，“新殖民主义”、“新帝国主义”、“培育非洲国家的政治腐败”、“巩固专制国家政权”等等是其主要体现［5］。

针对援非出现的问题、世界形势的新变化和非洲国家的实际需要，为了进一步加强中非友好合作、共同发展、互利共赢，中非双方迫切需要建立一种新的机制。中非在国际舞台上长期的友好合作、20 世纪90年代双方关系的快速发展、经济全球化提供的机会、非洲方面积极主动的推动以及中国政府、企业和学者的努力多种因素的合力最终促成了“中非合作论坛”这一新机制于2000年10月成立［6］。自中非合作论坛成立后，2001年7月，中非双方讨论并通过《中非合作论坛后续机制程序》，并与2002年4月正式生效，该程序规定中非合作论坛后续机制建立部长级会议、高官级会议以及非洲驻华使节与中方后续行动委员会秘书处会议3 个级别的会议。2006年11月，中非双方又建立中非外长级定期政治对话机制。截止目前，“中非合作论坛”已经成功举办了五届部长级会议和一次峰会。历届部长级会议均围绕中非农业、经贸、旅游、科教、文化、卫生、环境等领域提出具体设想和措施，其中关于援非农业技术示范中心主要在第三、四、五届部长级会议予以体现。在2006年11月北京峰会暨第三届部长级会议上，胡锦涛主席提出加强对非务实合作、支持非洲发展的“八项政策措施”，并首次提出要“在非洲建立10个有特色的农业技术示范中心”，但实际开工建设增加到14 个。在2009年11月举行的第四届部长级会议上，温家宝总理发表《全面推进中非新型战略伙伴关系》讲话，并宣布对非合作“八项新举措”，在农业合作方面提出“农业中心增加到20个、派遣50 个农业技术组和培训2000 名农业技术人员”［7］。2012年7月举行的第五届部长级会议强调继续将农业和粮食安全作为合作的优先领域，并“增加援非农业技术示范中心，继续发挥援非农业技术示范中心的功能和作用，共同开展生产示范和技术推广”［8］。2006年、2009年的老新“八项举措”以及2012年的“五大重点领域举措”一脉相承，体现了中国支持非洲发展的一贯立场，同时与时俱进、有所侧重(如表1 所示)，充分反映了当前世界形势新变化和非洲国家的实际需要。

表1 “老八项”、“新八项”和“五大重点领域”

从表1 可以看出，连续三届中非合作论坛都将农业中心作为一项措施予以开展，说明国家对其高度重视和肯定。另外从数量方面由之前的“增加”变为第五届部长级会议的“适当增加”以及更加关注农业中心建设之后的推广和运营来看，当前政府已经意识到农业中心所面临的困境尤其是可持续发展方面的问题，并且指出了未来发展的方向。目前首批14 个农业中心已经进入不同的实施阶段，并被国内外政府、媒体广泛关注。就学术界来看，目前文献中极少关注这方面问题，周泉发和黄循精(2011)对农业中心可持续发展战略进行初探，他们回顾了我国农业援非历史、政策背景以及非洲的农业现状，认为充分认识和利用当地的自然资源、引入精耕细作种植模式、解决非洲粮食危机、关注小农利益、授人以渔及加强交流等是实现农业中心可持续发展的重要方法［9］。在另一篇文章中，周泉发和刘国道(2011)从影响非洲小农收入的主要因素入手，对非洲粮食作物种植、农用土地状况、非洲农业政策的概况予以整理，通过分析农业中心的优劣势，提出农业中心要进行人员培训、技术示范和推广，瞄准所在国中高端消费群体，培育拳头产品并投放市场，把工作重点放在改善非洲小农生产和生活上来谋求农业中心的可持续发展［10］。但这两篇文章并没有从农业中心本身的角度出发关注其面临的困难，所提出的措施也没有针对农业中心在具体实施阶段尤其是商业运营阶段出现的瓶颈;徐继峰和秦路(2011)对农业中心的内涵和分类进行确定，从经济要素角度提出要实现农业中心的可持续发展必须坚持市场导向原则，将农业中心的公益性功能和产业化功能结合，完成农业中心可持续转向企业可持续的转化，同时政府要给予融资、补贴等相关支持［11］。但是可能受到资料搜集的困难，该文章并没有对农业中心面临的具体困难进行分析。

三、援非农业技术示范中心实施状况

作为中非农业合作的重点内容，农业中心项目坚持以“政府引导、企业为主、市场运作”为原则，由商务部和农业部牵头立项，每个项目由政府投资4000 万用于支持项目运行，运行阶段分为建设、技术合作和商业运营三个阶段，其方式主要是通过援助基础设施建设、技术示范、人员培训等方式推动中非农业合作。自从第三届中非合作论坛之后，两部委便按照“有意愿、有实力、有能力”的原则对相关项目实施单位进行资格选择，通过严密的考察和论证最终确定了项目实施单位，这些实施单位主体形式多样，有国有企业和民营企业，有科研院校，还有部分农垦集团等。目前老新“八项举措”20 个农业中心都已经基本完成土建施工，首批14 个农业中心进入了技术合作阶段，并取得一定成绩。由于资料的限制，本文只对14 个农业中心予以分析，具体实施状况如表2 所示:

续表2

续表2

从表2 可以看出，首批14 个农业中心的项目实施单位既有国有企业，又有民营企业，还包括科研院所以及农垦集团，各农业中心项目实施单位的具体实施进度存在差异。在完成中心的基础设施建设后有的刚刚进入验收阶段，有的已经竣工验收进入技术合作阶段，各中心均为自身的发展购置了相当数量的生产、加工、科研、生活设备。根据“边建设，边开发”的原则，多数农业中心都进行了种植业或者养殖业的试验、示范、推广，并举行了不同批次的培训，培训内容涵盖作物杂交生产技术、动植物保护技术、设施农业技术、农业机械化技术的使用等等。有的已经开始进入了商业运营阶段，在对援助国的政策、市场、风险了解的前提下，结合自己单位的性质、优劣势和所取得成果，成立了新的公司、建立了新的商业模式，比如“公司+基地+农户”模式、“公司+渔农”模式。农业中心的建设直接给当地的农业生产带来了质的提高，大大提升了农民的技术水平，增强了受援国农业增产的信心，受到了双方政府和部门领导、媒体的广泛报道。但是在农业中心的可持续发展方面，各个项目实施单位表现是不同的，在探索方面所取得成就也不同，其中在受援国时间较长、有历史基础的企业在可持续发展方面表现出优势，如湖北省农垦事业管理局、四川华侨凤凰集团、袁隆平农业高科技股份公司等已经着手产业化运营，找到了新的市场，形成了自己的商业模式，为国内企业走出去提供平台的作用正在逐步发挥。而在受援国时间较短的科研院所等由于更加关注技术试验本身，在商业化运营方面缺乏规划，甚至对可持续发展没有一个明确的理念，所提出的思路也不能很好地适应当地的市场。

四、援非农业技术示范中心面临的问题及原因

农业中心在项目基础设施建成后三年内，中方向受援方提供无偿援助用于购置必要设备、生产资料和培训当地人员，而三年之后，中方将移交受援方。这引起了一系列的问题，集中的表现就是受援国政府认为三年后农业中心的基础设施将归为己有，因此消极等待而不是积极参与。如果项目实施单位全盘地将中心给予受援方，极有可能重现过去援非的“交钥匙工程”现象，受援方不能有效利用建立的农业中心，三年的基础设施、试验区以及积攒的经验等将付诸东流。

(一)农业中心的目标定位不明确，可持续发展的路径模糊

对于农业中心的目标定位，在项目执行之初，商务部和农业部已经将其确定为“促进受援方粮食增产，改进农业技术，提升粮食安全水平;搭建企业在非洲发展的平台，推动农业走出去”，但在具体项目的实施过程中，部分项目实施单位尤其是科研院校对于目标认知不明确，经常在项目的外交目标、政治目标、经济目标之间徘徊不定，脱离了原来的相对直接明确的目标定位。有的农业中心直接偏离了提升受援国粮食安全的目标;有的将农业中心视为技术展示的平台，或者是后期商业化运营时建立公司的基础，并没有对未来的其他企业进入非洲发展做好平台。对于农业中心的可持续发展，在中非论坛后参与单位申报项目的时候鲜有涉及，部分参与单位仅仅有设想，尽管有些项目实施已经进入了商业运营阶段，并存在可持续发展的可能，但是可持续发展的理念在所有的农业中心并没有形成;加之我国政府和受援国政府之间也没有针对农业中心的可持续发展鉴订具体的合作框架或实施细则，导致农业中心在项目的可持续发展这方面缺少政府的支持;部分项目实施者认为随着农业中心移交给受援国，我国的项目实施者就会丧失农业中心，农业中心这一实体如果丧失便谈不上可持续发展了。由此看来，政府以及各项目实施单位建立农业中心的可持续发展的理念、方法、可行性论证是非常迫切的。

(二)资金问题成为焦点

几乎所有的项目实施单位均提出资金是农业中心可持续发展的瓶颈，要求政府部门给予财政支持或者金融部门给予贷款优惠。项目实施者认为资金来源渠道有限限制着农业中心的可持续发展，农业中心的可持续发展面临着自然、政治、社会等诸多风险，要想顺利地进入商业运营阶段需要大量的资金，尽管已经通过在国内引进部分有实力的企业参与运营在一定程度上缓解了资金压力，但是针对弱势的、投资回收期长的农业产业而言依然显得薄弱。另一方面当前的金融杠杆不能充分利用，实施者受到银行贷款的约束，当前使用最多的是“内保内贷”，但是这种方式加大了项目实施所属企业在国内的贷款压力，“内保外贷”尽管存在，但是受到法律的限制;“外保内贷”由于无法获得土地的产权而受到限制，“外保外贷”则更不可能;政府认为对每个项目投资4000 万用于中心基础设施和技术示范，但是商业运营阶段，项目承担者应该主动积极沿着“以企业为主，市场化运作”的思路发展，而不应该存有向政府“等、靠、要”的思想，否则将会陷入过去的农机推广站的老路子，而且政府对于项目资金使用状态监测能力弱，部分项目实施者脱离原来可行性研究实施也一定程度使得政府对于资金的继续追加存在审慎态度。

(三)部门之间沟通不紧密使得项目实施主体面临的成本较高

主要表现在项目实施单位与地方政府之间、项目实施单位与驻外经商机构之间以及项目实施单位彼此之间的连接不紧密。目前大部分项目实施单位与各地地方政府的联系不够紧密，在首批14 个项目中，只有湖北省农垦事业管理局和陕西农垦集团有限责任公司与当地省委省政府紧密联系，不仅受到鼓励和支持，而且也分别成了湖北省、陕西省农业“走出去”的重要平台。项目实施单位自行了解受援国的基本情况不仅受到时间的限制，而且成本代价极大，与驻外经商机构联系较少也使得项目实施单位不能在较短时间内深入了解受援国的政治、土地政策、标准和法律等，因此很难推进项目的可持续发展，另外，由于14 个项目实施单位分布在14 个国家，导致这些单位之间的经验交流受到阻滞，尽管部分实施单位编制了不同语言的教材来培训和普及农业基础知识，但是这些教材并没有在项目实施主体间予以交流，造成资源的重复粮费。

(四)项目监测评价系统缺乏

项目异地实施导致政府对项目的监督评价存在困难，当前商务部和农业部主要是对项目实施进展情况、项目资金使用和人员培训状况等一些实施单位层面的指标进行监测，但是对项目的实施效果评价、可持续评价以及实施单位内部绩效的评价属于空白。尽管部分企业如中机美诺科技股份有限公司建立了自己的效果实施评价系统，将组织机构划分为生产部、市场部、综合管理部等，并实施个人收入和中心收益挂钩的绩效考核，但是这种情况的适用性还有待研究。对于项目监测评价系统缺乏会极大地影响项目的示范推广和产业化运营，项目实施过程中出现的违反规定和合同约定的情况便不能得到及时的制止，也会对我国的整体的农业中心战略造成不良影响。

(五)土地问题

农业是一个高风险、投资期长的行业，只有规模化才能维持良好的商业运营，几乎所有的农业中心均面临土地方面的问题。一方面，对受援国土地购买或租赁会面临气候及自然环境风险、“新殖民主义”的标签和“本土主义”的反抗、受援国产业政策连续性差等诸多风险［12］。另一方面，如果通过与受援国协议无偿划拨土地必须经过艰苦的谈判，即使谈判成功，部分受援国的履约能力也是较弱的，所提供的土地或者荒废多年，或者是山丘沼泽，基础设施受损严重，甚至部分政府由于当地土地的产权问题不能兑现原来的承诺面积，直接导致可以能够开垦耕种的土地面积狭小，即便开垦出来的土地单产有很高的预期收益，但是复垦和改良土壤投入人力和费用非常大，令项目实施单位望而却步。

(六)签证问题导致相关技术、管理人员流动受阻

部分受援国如南非更加关注项目解决当地就业问题的能力，因此对于我国的入境人员尤其是长期居住在南非的人员，政府往往通过签证严格限制人数，我国项目实施者不得不通过农业部、商务部以及驻外使馆与南非的内务部、外交部和农业办进行多次协商，才使得项目相关人员分批次地进入南非参与项目的实施，其间所花费的时间和成本均比较可观。

(七)种子、种苗出入境检疫和知识产权保护问题

由于农业中心的主要职能之一是农业技术推广，项目实施者进行了大量的种植、养殖试验以及新品种开发试验，并将国家先进的品种引入到受援国，这些品种较当地的品种比较效益很高，受到当地政府、农民、市场的欢迎;但是由于项目本身运行期限非常短，在施工经过验收后并全面进入技术推广阶段，本着“边建设，边开发”的原则，项目实施者必须尽快地将种植或养殖试验予以成果展示。如果动植物苗种出入境没有履行法律程序，势必会推迟品种植、养殖、开发和成果展示，法律程序严格执行的周期性和变更的长期时滞性，使得各项目实施主体在动植物苗种的出境中并没有严格遵守《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》等相关法律规定的检疫审批、备案和出境检疫等相关程序，部分项目实施者将受援国的土壤、种子品种带回国家的时候也没有履行入境检疫程序。另外，项目实施者在受援国进行品种培育和开发的过程中获得的新品种缺乏知识产权保护，在技术运营期结束后项目全面转移到援助国时，知识产权在项目实施者和受援国政府之间的归属、利益分配也亟待解决。

五、结论及建议

农业中心作为一种新的援非模式，没有任何现成的模式可以借鉴，同时面临着诸多困难，为了顺利完成援非任务，实现农业中心的可持续发展，我们应该从以下几方面着手:

(1)正确把握农业中心的目标定位和可持续发展的内在要求。农业中心的目标是为企业走出去提供平台，必须坚持“企业为主、市场运作、政府引导、科技支撑、形式多样”的原则，将农业中心建设成为农业技术试验研究、示范推广、人员培训和宣传展示的基地，通过提高受援国的粮食安全水平服务于国家的对外战略，促进双边关系。农业中心的可持续发展必须建立新的商业模式，通过经济的发展推动中心目标的实现和功能的发挥。

(2)鼓励有实力和能力的单位组成联合体共同实施项目。鉴于农业中心的阶段性任务不同、任务转型期短以及所面临的风险较多，单独的企业、科研院校是难以适应的，应该鼓励有突出主业、知名品牌、自主知识产的国家或者省级龙头企业和具有较强的农业科研能力的科研院校以及在受援国有一定历史基础的企业组成联合体，使他们共同参与到合作机制和体系中。一方面充分发挥我国农业技术和装备的优势，为受援方提供新品种、新技术、新装备，同时还可以充分吸收前期走出去企业积累的农业国际合作经验，迅速培养出适应国际化运营的优秀人才队伍，使各种不同单位发挥特长，各尽其能，分散风险，从而为后续的企业“走出去”搭建好平台。

(3)建立健全金融支持保障机制。由于项目的公益性特点，决定了项目仅靠自身有限的收入是无法维持农业中心的正常运转的，项目实施单位一方面要充分利用农业中心的平台，通过多种筹资入股方式，及时拓展与中心业务相关的外延业务;另一方面要尝试土地租赁而不是购买土地，避免新殖民主义言论的威胁，积极探索和开发有前景的市场和新的商业模式，满足金融机构贷款的条件。金融机构尝试提供专门针对农业中心的中长期贷款(延长为30－40年)，提高风险的容忍度，做到无偿、无息贷款和援非贷款相结合，项目规划建设、后期跟进与融资租赁相结合，为农业中心提供信息和金融服务，支持其可持续发展。与此同时，加大保险力度，增加投资非洲农业领域的防雷击、鸟虫害、当地疾病等自然灾害的险种，并提高保险额度。

(4)加强沟通，建立合作交流平台。由商务部、农业部牵头建立农业中心交流平台，定期举行交流会，搜集、分享受援国农业需求、资源禀赋等信息，以及我国和受援国政府的优惠政策。项目实施单位要加强与驻外经商机构、受援国农业主管部门之间的沟通，与有关企业建立横向交流平台促进相互借鉴，共享发展经验和技术成果，扩大项目影响力。

(5)做好监督评测。商务部和农业部必须建立监测评价系统，做好项目执行进度监测、实施效果评价和可持续评价三方面监测工作，尤其注重项目的人力、物资和经费能否满足项目持续运行的需要，项目是否能够满足产业化发展。组织项目的质量验收和评估。各地方政府的商务和农业主管部门负责指导和审批项目的实施单位制定的项目年度具体运营方案，并监督落实。驻外经商机构也要负责项目在援助国实施、运行的监督管理，及时汇报项目进展情况。项目实施单位要制定切实可行的管理规范，实行财务、资金、采购、销售、生产和人事的统一管理和绩效考核，严格管理投资和项目股权，对股权管理实施全方位控制，定期向商务部、农业部、合作局以及驻受援国经商处递交工作简报。对于项目实施过程中存在的违反规定和合同约定的合同情况，要进行严格处罚。

(6)积极搜寻受援国有关土地制度、土地补偿制度信息，权衡土地购买、租赁、无偿划拨三种方式的利弊，选择合理的利用方式。抵制舆论压力，既要抵制“新殖民主义”的标签，避免西方殖民主义曾经存在的诟病和错误，又要处理好与东道国政府、企业、民众的关系，防止“本土主义”带来的威胁。

(7)对于签证方面，国家可以和援助国政府和相关部门予以协商，开辟援助项目实施人员绿色通道，建立名单制度，对于项目实施人员可以拟一份名单，给予免签证或者快捷签证服务，并给予一定长度的在受援国的停留时间。

(8)各个项目实施者要严格遵守国家关于动植物进出境的相关法律法规;国家可以尝试专门性的解决措施，动植物检疫机关、农业部等相关部门为援非项目建立快速通道。除此之外，项目实施者要及时地采取知识产权保护。

［1］胡锦涛主席在中非合作论坛北京峰会开幕式上的讲话［EB/OL］.中华人民共和国外交部，2006－ 11，http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/zyjh/t278761.htm.

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［5］胡美．中国援非五十年与国际援助理论创新［J］.社会主义研究，2011，(1):141－146.

［6］李安山．论中非合作论坛的起源——兼谈对中国非洲战略的思考［J］.外交评论，2012，(3):15－32.

［7］温家宝．全面推进中非新型战略伙伴关系——在中非合作论坛第四届部长级会议开幕式上的讲话［N］.人民日报，2009－11－09(2).

［8］中非合作论坛第五届部长级会议——北京行动计划(2013年至2015年)［EB/OL］.中非合作论坛，http://www.fmprc.gov.cn/zflt/chn/zxxx/t954617.htm.

［9］周泉发，黄循精．我国援非农业技术示范中心可持续发展战略初探［J］.热带农业科学，2011，(4):60－64.

［10］周泉发，刘国道．非洲小农经济状况与我国援非农业技术示范中心对策［J］.热带农业科学，2011，(11):94－101.

［11］徐继峰，秦路．中国援助非洲农业技术示范中心可持续发展建议［J］.世界农业，2011，(12):87－88，99.

［12］周海川，刘亚鹏，郭杰．外商投资发展中国家土地的分析及对我国的启示［J］，中国软科学，2011，(9):41－54.