澜沧江梯级开发的水政治:现状、挑战与对策

李智国

(云南财经大学国土资源与持续发展研究所，云南 昆明 650221)

一、引言

国际河流的水资源是最具政治化的自然资源［1］，在决定和塑造国家关系中扮演着重要角色。国际河流打破了国家领土主权，形成一个环境、政治、经济与安全相互依赖的复杂系统，使水资源利用与地缘政治经济、国家主权、区域稳定和多方利益协调具有广泛关联［2］。一些并非直接与水有关的经济活动，也间接关联到水的利用和管理中，使得水问题成为国际河流中最复杂、最难解决的问题之一。20世纪90年代以来，系统研究国际河流流域国家间或各用水部门对共享水资源管理和竞争利用中产生的合作与冲突及其行为与特征的水政治［1］，已成为国际政治学、地缘政治经济学、社会学、经济学等学科和跨境生态安全的一个重要领域。

澜沧江－湄公河是中国和东南亚地区最为重要的国际河流，水能资源丰富，开发潜力巨大。随着区域经济一体化的快速推进，在巨大的能源需求和流域社会经济发展、消除贫困等因素驱动下，水能资源开发已成为大湄公河次区域(GMS)经济合作中最重要的项目。与此同时，大坝建设和运行的跨境影响也是流域国家最具争议的问题。其中，澜沧江干流梯级开发的水政治始终是国际社会激烈讨论的焦点［3－9］，争论的具体问题包括:梯级电站改变了流域天然河川径流的时空分配模式，由此带来对下游防洪、灌溉、航运和水污染等的影响;梯级电站阻断河流连通性、危害洄游鱼类;梯级电站改变了河流泥沙输送和冲淤变化规律，影响下游河岸保护、三角洲农业和渔业等。而关于“澜沧江大坝威胁论”的一系列假说也由此展开，其范围超越了大坝本身及其环境效应，涉及流域内国家安全、地缘政治与合作等方面。本文旨在系统研究澜沧江干流梯级开发中水政治的主要言论、观点及其特征，分析中国应对水政治冲突面临的诸多挑战，并提出适应性对策，以期为澜沧江开发与管理过程中，协调上下游关系、维护区域安全和稳定以及顺利推进区域合作等提供科学依据。

二、水政治研究现状

(一)主要言论和观点

近20年来，国际社会和下游国家对澜沧江干流梯级开发的跨境影响的争论异常激烈，但观点差异较大。一些非政府组织(NGOs)、个人研究和新闻观察人员对澜沧江大坝提出了较多质疑，所涉及的关键问题有:一是大坝建设导致下游径流、水位和泥沙变化进而影响下湄公河民众的生计［10－12］;二是大坝建设对中国和下游国家政治经济关系的影响［6，13－14］;这些争论的依据主要是近年来下湄公河流域连续的几次环境事件，即2004年的低水位，2008年出现特大洪涝灾害和2010年特大干旱。另有媒体［15］、湄公河委员会(MRC)的专家［16－18］和一些科学研究却认为［19－22］，澜沧江大坝建设能够提高下游灌溉、航行和洪水控制能力，通过提高干季径流减少湄公河三角洲海水入侵而有利于下湄公河国家;区域环境变化才是下湄公河水文要素变化的主要原因;澜沧江大坝无需为下游出现的环境事件负责。

与此同时，许多研究试图在下游国家安全与澜沧江大坝之间建立因果关联，并从中国的单边开发行为和地缘政治经济关系等方面验证其合理性，其核心问题是为什么中国已加入GMS经济合作和东盟－湄公河流域(ASEAN－MB)开发计划而不加入MRC。有分析认为，MRC的运行效率受到了中国不合作的严重影响［8，23］，而中国不加入MRC却有不同的地缘政治原理支持，作为上游国家，中国认识到如果承担起1995年《湄公河协定》的责任和义务，其社会经济发展将受到严格限制［24］。围绕这一关键问题，他们的观点总结如下:

(1)中国是最上游国家，控制着澜沧江－湄公河的径流，下游依靠湄公河水资源和河流生态系统的所有人民的生计和发展均取决于上游的水情变化［4，6，25］。这也是中国为何实施单边行动计划而不在意大坝建设和运行对全流域造成的影响、不愿意协调国家利益与流域整体利益的原因［26，27］。

(2)中国是流域内的政治、经济和军事超级大国，下游国家不得不接受中国大规模水能资源开发、提高区域能源贸易、出口电力开发技术和投资以及经济援助等事实［23，26］。Ratner(2003)认为，如果下游国家有计划地联合起来，把澜沧江大坝的跨境影响同与中国其他方面的合作联系起来并为之努力，他们将有机会让中国加入MRC［7］。对此，Hirsch(2006)认为，下湄公河的河流生态命运和社会经济未来，不是由相关的国际法律法规、准则或1995年《湄公河协定》决定，而是由下游国家的政治选择决定［24］。然而，下游国家似乎也已经接受了中国的单边开发行为［23］。泰国和老挝已与中国签署购买电力的备忘录，这就意味着两国间接接受了澜沧江干流梯级开发计划［28］;越南也因大坝能在干季阻止湄公河三角洲地区的海水入侵而支持一些中国大坝建设方案［29］。

(3)1995年《湄公河协定》不符合中国以经济建设为中心的国家政策和对澜沧江水资源利用的地缘优势［5，25］。如果接受此协定，就意味着中国不得不在环境外交和经济发展上付出巨大成本［3，24］。尽管中国已与MRC共享了澜沧江干流两个标准站点的洪水位数据［3］，但却不包括对下湄公河国家至关重要的干季水文数据［25］。由于不愿与下游国家签署共享水资源综合协议，中国流域开发对于邻国来说不可能反映出公平利用及其相应的权力［30］，而且也严重阻碍了合作研究和改善上游大坝产生的潜在跨境生态影响［6］。

(二)基本特征

(1)先入为主的分析视角。一旦下游水文要素发生变化，作为最上游的澜沧江大坝很自然地被认定为“罪魁祸首”，下游大坝和各种水利设施以及气候变化等因素要么被忽略，要么在分析中并不重要。这种缺乏科学评估支撑的先入为主的研究视角，专家预先主观感知反映现实的假设，并未客观反映澜沧江大坝跨境影响的实际情况，反而可能误导公众，对全流域共享资源开发管理与决策和区域合作产生不利影响。MRC秘书处首席执行官Cogels(2007)认为:“中国澜沧江干流水电大坝对整个下游的影响在公众视野里通常被夸大［17］。”

(2)过于泛政治化的炒作。本质上，大坝建设跨境影响首先是一个典型的区域生态安全问题，需要依据科学结果或客观实际进行评估。当前研究以澜沧江大坝与下游生态系统变化的因果关系假设为主，具体分析则集中于上下游国家力量对比、地缘政治经济关系、流域组织结构等问题，中国通常被认为是区域环境合作与管理机制效率低下和地缘冲突的一个关键变量，澜沧江大坝的跨境影响在整个区域的地缘政治形势中被扩大。何大明(2006)认为，如果将澜沧江大坝的跨境影响放入复杂的国际关系格局中予以政治化，则会失去其科学性、公正性，不利于问题的解决和区域合作。一些观点将澜沧江大坝作为下游生态系统变化的主导因素，将影响范围放大到整个下湄公河流域乃至东南亚地区，并夸大影响程度，是不科学和不负责任的［22］。

(3)忽略中国的正常权利，排除中国的合作行为和积极行动。无疑，上游大坝建设必然产生不同程度的正负两方面的跨境影响，除非如Liebman(2005)所言:“如果中国对澜沧江水资源没有如此的迫切需求，那么中国与下湄公河国家合作与否都无关紧要［3］。”事实上，中国既有维护澜沧江开发跨境生态安全的义务，也有合理开发利用其水资源发展经济的正当权利。而且，中国也表现出了与MRC合作的极大诚意。继1996年成为MRC对话国，2002年与其共享了澜沧江干流两个标准站点的湿季水文数据之后，2010年全流域特大干旱，中国与MRC共享了干季径流数据［31］，提高了大坝建设的透明度。

三、中国在水政治冲突与合作中面临的挑战

(一)认识基础差异和管理机制不完善，加剧了邻国对中国的不信任

因涉及国家主权和地缘政治经济问题，大坝建设和运行的跨境影响复杂而敏感，很难建立起全流域协调管理机制，这阻碍了流域国家间合作、联合研究与信息共享。中国没有加入MRC一直被认为是流域联合环境管理机制效率低下的主要原因，并产生强烈的国际响应。对此，中国的挑战在于:①中国并未参与1995年《湄公河协定》协商、谈判的整个过程，因而该协定没有体现中国意愿，加入MRC之后责、权、利不清晰;②当前，澜沧江水资源开发程度较低，没有一个统一的、完整的流域规划和开发方案，这不利于用外交谈判维护国家利益，以及开发目标冲突时的问题解决等［2］;③由于水资源利用目标和需求差异较大，仍未达成各国可接受的水资源分配和利用方案，下游国家对澜沧江水资源利用及其流域生态安全维护上提出了更多、更高的责任和要求，过分强调大坝对下游的影响，忽视其正面作用，甚至忽略中国合理利用水资源的权利，导致“公平合理”原则难以体现，邻国对中国不信任感增强，误解增多，合作共识难以达成。同时，因没有相关的协调和管理依据，中国的权利主张往往也被忽略;④增加澜沧江大坝的透明度，是下游国家和国际社会的一个强烈诉求。虽然近年来中国相关研究成果逐渐被其所了解，同时围绕澜沧江水资源利用，中国与MRC进行广泛对话，一定程度上消除了上下游之间的一些误解。但下游国家仍把澜沧江大坝看成是一种潜在威胁，当下湄公河水文要素发生变化，都会把二者联系起来，并迫切希望了解其详细情况，仍表现出对中国的不信任;⑤中国参与GMS经济合作中的环境管理机制过于宏观，没有细致的合作方案和程序，在应对气候变化和资源开发等导致的跨境影响越显脆弱。因此，中国如何在合作机制和能力建设、数据交换与共享平台建设以及科研交流等方面发挥积极作用以增强互信，维护国家正当利益仍面临着诸多挑战。

(二)外部势力介入，增加了冲突解决的难度和复杂性

随着国家综合国力的增强，在日益激烈的国际竞争环境下，中国在流域内的任何行动计划，都会引起国际社会的极大关注，一些外部势力也时常以环境问题为借口介入该地区的相关事务，对中国推行“与邻为善、以邻为伴”的和平外交战略产生不利影响。实际上，美国、日本、欧盟甚至印度对于GMS经济合作进程都有着重要影响。2010年11月1日，美国国务卿希拉里在柬埔寨访问时发表讲话:“……，你们肯定不想过分依赖任何国家，……，柬埔寨还必须对中国提出一些重要的问题，湄公河上游的水坝就是挑战之一。”有分析称，美国认为中国在澜沧江建水坝最终会和下游国家发生水源争端，因此将此作为介入东南亚的一个机会［32］。日本经团联海外咨询企业协会对流域经济、社会、投资、贸易、产业进行了大量研究，形成了日本参与湄公河开发的一整套计划，并已获准成为ASEAN－MB合作机制的核心国;印度从1991年开始推行“东向战略”，希望全面与东盟合作。有西方学者认为，印度进入东南亚有“明显排斥中国的意图”，东盟也有意借助印度平衡中国［33］。这表明，澜沧江开发及其跨境影响已被纳入了复杂的国际关系中，这增加了区域环境合作与协调管理的难度。要增强流域国家间的互信，维护区域稳定和上下游关系，中国仍需付出更多努力。

(三)民间外交力量薄弱，应对环境争端较为被动

新加坡《海峡时报》在2007年7月的一篇文章提到，国际舞台上看不见中国NGOs的身影，束缚了中国的公众外交，削弱了中国试图发出的信息的可信性，减少了北京获得的有关其软实力行动的反馈信息，进而限制了中国评估和改进现行计划的能力［34］。在应对澜沧江梯级开发的国际响应上，这一问题表现得尤为明显。一些国家利用NGOs发动“绿色革命”，产生了极大的负面效应。2002年7月31日，25个国家、70多个NGOs代表联名抗议澜沧江开发的跨境生态影响;2004年下湄公河低水位，引发33个国家、76个NGOs联名向胡景涛主席写信，抗议水电开发的跨境影响［35］。由于对国内NGOs的发展没有明确的法律和政策，没有建立其支持型机构等原因，在这本属于民间外交的行动中，中国仍未掌握这方面的话语权，往往是这些NGOs直接面对中国政府，使问题变得更加国际化和复杂化。

民间外交作为国家外交的一个重要组成部分，其核心是如何让社会力量参与到外交领域，关键在于如何在政府与社会之间形成良性互动的伙伴关系。他的发展和有效应对类似环境问题，必须依靠NGOs力量，尤其需要科研部门提供详实的科学研究，并加强与国际组织和NGOs的沟通与交流。对此，中国的挑战是:①如何建立相应的法律法规，并通过资金、智力和技能培训等方式逐步引导和塑造社会力量发展的方向，使其成为国家外交强有力的后盾;②政府如何积极引导国内的社会力量，尤其是相关科研机构，以NGOs身份向外传达信息，以产生积极效果;③政府与社会之间合法有序的互动渠道如何形成，并在塑造两者持续和良性互动基础上，采取合理方式应对国外NGOs的挑战所产生的负面效应。

(四)经济全球化和气候变化，增加了协调管理的不确定性

受全球化和区域经济一体化驱动，各种社会、经济、政治和环保利益集团对澜沧江－湄公河资源展开了激烈竞争，区域生态安全问题和潜在冲突也随之加剧。在“国家利益”驱动下，协调管理流域环境问题的各种矛盾更加尖锐。与此同时，流域内近年来因气候变化连续发生重大环境事故，却均被认为与澜沧江大坝有直接和主要关联。经济全球化和气候变化严重影响着流域内共享水资源利用、分配和管理，而目前还没有足够的管理方案和适应性措施，这加剧了流域环境合作与管理的不确定性和复杂性。

四、应对措施

(一)建立互信机制是提高流域环境合作与管理效率的基础

由于流域各国的政治意识、社会经济和用水目标的差异，导致沿岸国家在面对跨境生态安全时，相互推诿责任，并猜疑甚至指责最上游的中国，特别是因气候变化引起的流域干旱或洪水等环境事件上，下游国家通常会把原因归于中国的开发活动，并表现出政治上的不信任。但是，GMS经济合作的快速发展表明，地缘政治经济合作的价值已为各国所认同。中国应充分利用这一机会，建立起与下游国家之间的信任感，为生态安全合作创造良好气氛。在此基础上，作为一种增进相互了解、减少猜疑从而缓解共享资源开发引起的紧张局势，并防止冲突发生而采取的环境安全措施，中国应与下湄公河流域国家建立一个多尺度交互平台和渠道的互信机制，以提高流域国家在环境合作与管理方面的模式，拓展合作视野，增强共识、增进互信和消除差异。

(二)实施流域整体开发是关键

纵观跨境流域开发与管理思路，无论是内河还是国际河流，都遵循“单项开发→综合开发→多目标协同开发→流域整体开发”历程。对于国际河流，更是遵循着一个从简单到复杂、从双边到多边、从局部到整体的开发过程［2］。在澜沧江－湄公河开发与管理中，应逐步兼顾整体与局部、社会经济与环境等多目标的整体开发，以追求整体综合效益。同时必须强调流域内各要素的相关性，突出共同利益，沿岸国家共同建立共享开发和联合管理机构，推进并实现资源、市场、技术、经验、信息、环境等共享的国际区域合作。

(三)以谈判和协商等方式，构建合作机构与制度是主要途径

从国际河流环境合作与管理的有效性来看，其成功的几个必要条件是:以合作、互相谅解和尊重各国利益为前提，各国长期的政治参与以及明确而充分、具有清晰的法律、政策和权威性规定的政府间协定。澜沧江开发要坚持和体现国际水法中公平合理利用原则，也必须与下游国家进行长期谈判和协商，以构建多层次的合作机构，建立协调国家间行动的有效制度和机制。

(四)多方参与和利益补偿是重要环节

从流域可持续发展整体目标来看，其项目的推动与实施不但需要科研人员、工程技术人员和民间组织的积极参与，也与流域社区、投资者以及政策制定者、规划人员的利益和意愿息息相关。如果没有利益相关者的参与和协商，流域可持续发展决策的民主性和科学性不但难以保证，而且其实施过程中也必然因利益相关者之间的矛盾和冲突而形成具体落实和实施障碍。而多方参与的一个重要结果是如何协调各方利益补偿问题，这需要在一定的管理机制下，协商出上下游之间可接受的利益补偿方式，以及公平合理与利益共享的具体方案，以便最大限度地减少共享水资源利用中对环境、社会的负面影响。

(五)科技与信息交流和共享平台建设是重要支撑

缺少对话机制和缺乏科技支撑而导致信息不对称和不友好的国际炒作，是国际社会和下游国家对澜沧江大坝误解和质疑的重要原因。为了创造更有效的流域管理条件，澜沧江开发、环境合作需要与下游国家建立信息交流与共享平台作为支撑，以消除各国间的信息交流与共享障碍以及观点和认识差异。其具体方式可是政府间的定期会谈和数据交换，通过流域合作与管理机构进行及时的信息传递，如论坛、学术交流、合作研究、网络信息等。

五、结论与讨论

(1)澜沧江干流梯级开发的跨境影响因涉及下游国家社会经济和河流生态系统的多重交互作用而表现出高度的复杂性和政治敏感性，国际响应强烈。如何合理、有效解决共享水资源分配、水资源与其他资源的综合开发、河流生态系统维护以及在此基础上的流域国家可持续发展问题，已成为中国积极推进GMS经济合作进程中重大而紧迫的需求。

(2)随着澜沧江干流更多规划大坝的建设和运行，国际社会有关其跨境影响的言论、观点和评估将更加激烈。水政治研究的意义在于，它让我们认识到澜沧江开发与管理中面临着诸多挑战，进而寻求预防和减少冲突的有效途径，这将极大地考验中国的科学研究水平、环境外交能力、多方参与能力以及流域环境合作与管理机制建设能力。

(3)因大坝建设和运行对下游的影响极其复杂，并不能简单地划分为有利或不利影响。水政治研究应系统考虑全流域内的地理政治要素、所有的大型水资源利用方案、人口增长和快速城市化以及气候变化等因素，特别需要依靠科学研究和技术支持使澜沧江大坝建设和运行确切的跨境影响客观化和清晰化，这对上下游良好关系的维护，区域稳定，冲突缓解，增强互信，消除差异以及共享水资源决策和管理都具有十分重要的意义。

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