政府投资科技项目治理中的关键问题及对策

丁荣贵，邹祖烨，刘兴智

(1.山东大学管理学院，山东济南250100;2.北京项目管理协会，北京100081;3.山东财经大学工商管理学院，山东济南250014)

“科学技术是第一生产力”、“人才资源是第一资源”等观念已经得到广泛的共识。然而，仅靠科学技术并不足以形成现实生产力，仅靠人才也不能形成发展资源，要使科学技术形成生产力、使人才成为第一资源，还需要有效的科技管理体系的保障和支持。就我国目前状况来看，政府投资科技项目占有科技研发计划的相当比重，要迅速形成具有国际竞争力的科技成果，迫切需要树立政府投资科技项目治理的理念和建立有效的项目治理体系。

政府投资科技项目是以国家各级政府部门为主要出资方，以产生创新性科技成果为目的的研究、开发、应用类项目。该类项目既包括对未知科技问题和领域的探索，也包括对已有科技知识的整理、鉴别和应用。它是政府运用公共权力，直接配置社会科技资源的重要方式，也是政府履行公共管理职能，为社会公众提供公共科技产品和公共科技服务的重要手段。在增强国家科技竞争力的过程中，政府投资科技项目起着十分重要的引导作用和支撑作用。

近年来，我国持续加大了对科技项目的投入力度。但在科技投入大幅度增长的同时，科技产出水平却仍然较低，创新水平距发达国家仍有较大差距，产生的专利虽在总量上有较大提高，但有效发明专利却比例较低，不及发达国家有效发明专利的一半，专利的实际转化率也还不到20%。特别是重大、重点科技项目，由于参与主体的多元性及参与者目标的多样性而导致的合作动力与活性不足、风险较高、利益分配机制不完善、管理体制不健全、相关政策不完善等缺陷，造成了国家资金和人才资源的大量浪费［1］。

造成以上状况的一个重要原因在于缺乏有效的政府投资科技项目治理体系。科研竞争力来自于一个个成功的科研项目，它们或者目标相关构成项目组合(program)，或者资源相关构成项目成组(portfolio)。造成这些项目失败的原因很少由于科技本身的问题，大多在于组织和管理的问题。政府投资科技项目管理过程中并没有真正建立起科学的项目管理，特别是项目治理机制，行政管理依然是我们目前科技管理的主要方式，甚至在局部地区是唯一方式。这种状况亟待改变。需要形成政府科技项目主管部门、项目承担单位、项目组、评荐专家、成果使用方等项目各利益相关方的有效联动。这种联动机制的建立不是传统的以课题负责人为主的“项目管理”所能承担的，它是一种科技项目治理体系［2］。

关于项目治理的研究才刚刚起步，这些理论、体系和方法的滞后，是快速提升我国科技竞争力的巨大障碍，也是科研管理亟待解决的问题。

一、政府投资科技项目中存在的问题

单纯的探索性科研可以完全或主要依靠科研人员的自发行为，但面向竞争的科研离不开有效的组织和管理。然而，在政府投资科技项目的决策、执行和成果管理过程中，科学管理的价值并没有得到足够的重视，“重科技、轻管理，重人才、轻组织，重立项、轻成果，重专家意见、轻专家责任”等问题依然比较普遍。

1.重科技、轻管理

目前，科技人员的价值和地位在我国得到前所未有的高度认可。如何提高国家的科技竞争地位，如何回答“钱学森之问”成为各级党委、政府以及众多科研机构和企事业单位的热点话题。大力引进科技人才、提高对他们的激励程度、创造能够使他们充分发挥聪明才智的软硬件环境，成了通用的做法。几十年前，梅贻琦先生提出的“大学非大楼之谓乃大师之谓”等论断被再次广为采纳，“大师”成了科技界最热的关键词之一。

科技人才和管理体系是产生科技成果的两个基本因素，这两个要素不仅缺一不可，而且不能失衡。然而，在科技人才热、大师热的同时，科学管理的价值作用却有意无意地被忽视了，杰出的科技人才被理所当然地认为具备先天的管理能力，政府投资科技项目的管理也理所当然地被作为“行政管理”而遭到人们的质疑，“去行政化”成为科技界的流行语。

在我国政府投资科技项目的管理过程中，的确大量存在以行政管理代替科学管理的现象。但是，建立在行政权力基础上的行政管理不能混同于依靠科学规律和针对科技人员特点的科研管理。在科研管理中的“去行政化”绝不等于在科研管理中要“去管理”。行政管理在政府投资科技项目管理方面的不足恰恰证明了加强有效科研管理的紧迫性。在我国现代科技史上，无论是“两弹一星”还是“神州飞船”，这些重大科技项目的成功无不是杰出的科技人才和卓越的科研管理完美结合的体现。

科技人员与管理人员具有很多不同的特点，这些特点决定了二者相辅相成，他们需要共同承担完成科研成果的责任。对科技人员来说，兴趣是最好的驱动力;对管理人员来说，“应该做的事”比“感兴趣的事”更重要。对科技人员来说，探索科学真相、追求科学真理是科学研究的核心价值;对管理人员来说，得到科技成果，发挥科技成果对本国、本组织的价值是其工作的主要目标。对科技人员来说，其关注的是涉及自身的资源和环境，他们对“局部”负责;对管理人员来说，需要综合平衡组织资源和环境，他们对“整体”负责。当然，这些区别并非绝对，但大体上反映出这两类人员的不同，也可看出二者对科技项目成功均具有必要性。

2.重人才、轻组织

“领军人物”对产生科技成果的巨大作用是毋庸置疑的，这也就是为什么杰出科技人才得到极度重视和全国大兴延揽科技人才、争夺科技人才热潮的原因。

在现有的政府投资科技项目的项目规划、立项申报和评审过程中，除选题的价值和依据、课题完成的技术路线、方法外，申请者的资历、已取得的相关科技成果等是决定课题能否得到资助的重要依据。在评审申请人单位的组织保障措施、经费使用监管方式等方面走过场的情况较普遍。目前，对不能按计划完成、成果质量缩水、学术不端、费用滥用等问题缺乏明确的惩罚机制，特别是没有形成对在立项申请书上签字的各关联承担单位的问责制。这种缺失难以增强科技人才所在单位对科技成果提供组织保障的责任心和能力［3］。

由于没有有效的组织保障，科技项目完成过程中的知识凝炼和复用性较弱，由课题负责人或少数课题组成员孤军奋战的情况较普遍［4］。科技人员之间的协作远大于组织之间的协作，致使重复立项、重复投资、大课题小型化和切割性等状况的存在，原创新成果、可推广性强的成果较少。这种状况不仅难以产生理想的成果，也容易形成“作坊式”科研平台，不能使资金资源和知识资源得到规模化应用。

那种“招揽优秀的科技人才，想方设法提高他们的积极性，然后就将得到科技成果的责任完全交给他们”的做法不是尊重人才，而是放弃和推卸了管理者的责任。这种做法不能有效和快速提高国家的科技竞争力，甚至既不能提高科技竞争力也很难发挥科技人才的作用和长期留住他们。正如科学管理的创始人泰勒在美国国会的证词中所说:“我们大家都在招请现成的、能胜任的人——这是别人培养出来的。只有在我们充分认识到，我们的责任和良机是在培养和造就这些能胜任的人方面进行系统地协作，而不是去收罗人家培养出来的人时，我们才能走上提高全国性效果的途径［5］”。

科技项目的完成需要管理、技术、资金、人才等多种资源要素投入，然而并非投入越大，产出就越大。如果不能对各种资源进行有效的组织，其结果只能是浪费纳税人的钱。政府投资科技项目的资源投入来自各利益相关方，只有通过项目治理，使相关方之间相互协作，建立起有效的资源组织机制，才能有效发挥资源的价值。

3.重立项、轻成果

在政府投资科技项目管理中，对立项过程的重视程度远远大于对成果验收和成果转化的重视程度。“项目到手万事大吉”的现象时有发生，各单位为争取项目时会群策群力，但项目到手后则遭受“冷处理”、在评职称等方面有无项目比有无取得项目成果更重要的现象普遍存在［6］。在立项过程中科技人员的判断和科技专家的意见左右了项目的价值，政府作为投资方反而只扮演了一个资金出纳的角色，其作为业主的责任和作用没有充分发挥，项目成果的真正价值也大多停留在实验室和学术论文、学术评奖阶段。

科研成果的价值是多方面的:对于研究人员而言，科研成果能满足其成就感，提升其自身的价值，能帮助他们应对单位的考核;对于科研承担单位而言，科研成果能提升其行业排名;对于国家、社会而言，科研成果能提升国家科技竞争力，促进社会经济的发展;对于学科发展而言，科研成果的推动作用也是不言而喻的。自由的科学探索并不苛求何时产生成果，不苛求成果何时得到应用及产生何种价值，也不苛求资源投入和产出效益的比较，但是，对于面向竞争的科技项目来说，这些却是十分重要的衡量项目是否成功的标准。我国目前的综合实力决定了大部分的政府投资科技项目是面向竞争的项目，对成果的要求是不能忽视的。

4.重专家意见、轻专家责任

政府投资科技项目在立项决策和成果评价时十分重视专家的意见。科技专家意见往往会在立项、鉴定等过程中起着主导作用，但近年来由此引起的问题不断出现，这与缺乏有效的“专家问责制”有关［7］。对专家的话语权缺乏问责制，专家选择、评价和论证过程的组织不够系统，容易导致少数专家行为不端，造成对科学作风的危害，也将对科技投入、科技成果的保障产生严重不良影响。科技奖励是促进科技进步有效的激励手段，同样，适当的科技处罚也是促进科技进步有效的保障措施。

科技项目评审过程中的专家大多为科技专家，管理专家较少，甚至没有。专家也是人，即使其取得了杰出的科技成果，也不能否认他们具有人格的缺点和知识的欠缺。由于行政管理对科技项目的不匹配性，容易产生以专家意见代替管理保障的缺陷，致使专家公信力下降，管理黑洞不能消除，项目风险加大。经过专家论证可行的项目在实施过程中发现不可行、经专家鉴定突出的科技成果被事实证明不成立，以及专家自身学术不端的现象时有发生。

科技竞争力形成的基础在于与对手的比较优势。它需要比竞争对手更能抓住有价值的研究问题(包括更能发现有价值的研究问题，更能将研究问题变成研究项目等)、更能有效组织解决问题的资源(包括更能集聚人才，更能得到经费、设备和设施等)、更能控制解决问题的过程(包括更有效解决问题，更可靠解决问题等)，以及更能发挥科研成果的价值(包括对研究人员的价值，对国家、社会、企业的价值，对学科技术的价值等)。要形成这些优势，需要在立项时就予以综合考虑、设计和论证，仅仅依靠“尊重和信任科技人员”是不够的，这些能力科研人员不可能完全具备、没必要完全具备、也不应该要求他们完全具备。离开有效的组织和管理，这些能力的形成将会是自发的、低效的或碰运气的。

二、政府投资科技项目治理体系的构建

项目管理和项目治理的区别类似于公司管理和公司治理的区别。公司管理研究的主要内容是企业管理层与企业经营和管理资源及活动之间的互动关系，而公司治理的研究内容主要为公司所有者和公司管理层之间的互动关系。类似的，项目管理研究的主要内容是项目经理与项目资源和活动之间的互动关系，而项目治理研究的内容是项目各利益相关方之间的互动关系。政府投资科技项目治理是指建立和维护政府投资科技项目各利益相关方之间治理角色关系的过程，该过程用以减低项目利益相关方对其治理角色的承担风险，为项目负责人对项目资源和项目活动进行有效管理提供可靠的环境。

政府投资科技项目治理体系的主要内容在于确定科技项目的规划和价值定位(即确定正确的项目)、找到正确的人才(项目承担单位、项目负责人和项目团队成员)、为项目提供正确的环境(资金、设施、设备等硬环境，以及政策、制度等软环境)、通过正确的过程、方法和工具(主要由项目组完成)以保障和监督项目负责人将项目做正确(取得预期的直接科技成果和诸如知识、人才成长、技术平台、成果推广等间接成果)。这些工作超越了对项目的“管理”范畴而属于对项目的“治理”范畴。它们大多不可能由项目负责人承担，也不能由一个具体承担项目的组织承担，而需要包括政府主管部门在内的各种利益相关方共同承担。要使代表各种利益或目的的相关方能够明确和承担其对项目的责任，建立这些众多项目相关方之间的规制关系(即治理角色)以监督和保障这些责任能够兑现，主要是治理层面的问题。

有效的项目治理体系至少需要回答以下问题:项目治理包含哪些角色责任?这些角色之间有何关联关系?这些责任该由谁承担?如何使他们能够和必须承担?如何知道他们正在或已经承担这些责任?这几个基本问题的答案建立在基于全生命周期的流程、基于所有项目相关方的组织，和基于预警和驱动的绩效管理这三者基础之上。

1.基于科技项目全生命周期的流程

“将正确的事做正确”是管理的基本目的。成功的政府投资科技项目需要多个利益相关方共同承担责任。然而，“共同承担责任”的结果常常是没有人承担责任。为了解决这个矛盾，需要以流程来明晰有哪些需要承担的角色责任，以及这些责任之间的关联关系和界面。

科技项目中存在许多不可预知的难题，在项目生命周期过程中有很多探索性的工作，这些工作带来了多层树状或网状的研究路径。当项目出现问题或发生风险后，需要依靠流程来提高问题走查的效率和提高风险防范能力。政府投资科技项目管理过程中容易存在很多“管理黑箱”，如项目实施阶段如何监控项目状态，如何使项目变更得到有效控制;结题验收阶段是否对管理经验教训进行总结并形成知识积累;成果应用与转化阶段如何对应用情况进行有效跟踪调查和总结等。要消除这些管理黑箱，需要细化项目活动并组成流程，使政府投资项目从规划到成果应用的全生命周期管理过程变得透明，只有这样才能对项目进行更加有效的监督和控制。

尽管每个政府投资科技项目具有特殊性，但是都具有统一的项目生命周期。政府投资科技项目的生命周期包括:立项阶段(包括项目申请指南的编制及发布、申报、评审、审批、立项等环节)、实施阶段(包括执行研究方案、评估、变更处理以及风险监控等过程)、结题验收阶段(包括验收准备、验收审核、验收评审、成果登记、内部评价以及对该政府投资科技项目管理评价、知识管理等内容)以及成果转化阶段(包括对成果转化应用情况的跟踪调查、总结等)。项目各生命周期阶段的结束都有里程碑，每个阶段就是两个主要里程碑之间的时间跨度。在每个阶段结束时需要进行评估，以确定是否实现了此阶段的目标。良好的评估标志着项目可以顺利进入下一阶段。在每个项目生命周期阶段内部，存在一系列活动，为了保证工作的顺利进行，需要设立若干子里程碑。在政府投资科技项目实施过程中，还需要建立基于里程碑、重大风险处置和变更的沟通和控制机制，这样才能控制风险和落实责任。

科技项目涉及的众多利益相关方在项目全生命周期过程中是动态变化的，他们随着项目从一个阶段进入下一个阶段而进入或退出项目。即使在项目的同一个生命周期阶段，各利益相关方之间的关联关系也是基于不同的项目活动而变化。通过对生命周期的定义，可使政府投资科技项目主管部门明确各利益相关方管理动态责任角色和应采取的管理措施，从而更准确地对政府投资科技项目实施过程进行控制［8］。政府投资科技项目流程管理程度的高低是项目治理成熟度水平的重要标志。

2.基于所有项目利益相关方的组织

在确定了政府投资科技项目生命周期和相应流程的基础上，就能够明确各个阶段需要完成的治理活动，定义工作任务，落实利益相关方的责任，进而促进管理人员和科研人员的有效集成，促进我国政府投资科技项目管理由面向职能的管理向面向成果的管理转换。

项目利益相关方之间的治理角色关系由一系列正式或非正式的契约关系构成，在政府投资科技项目的生命周期过程中，项目治理角色之间的契约关系并不一定是一次约定的静态契约，项目利益相关方会根据需要进入和退出项目，他们之间的契约关系是动态形成的。尽管项目各不相同，但均可以使用统一的过程来得到其治理关系，该过程可以由项目利益相关方的需求(Requirement)挖掘、治理角色(Role)划分、角色风险(Risk)处置、治理关系(Relationship)建立这四个步骤迭代形成［9］。

①利益相关方需求的挖掘。对于政府投资科技项目而言，在项目周期的不同阶段，很多责任是应该由项目的利益相关方承担而不是由科研项目负责人承担的。如何识别这些利益相关方的需求应是确定政府投资科技项目规制关系的起点。项目利益相关方之所以积极参与项目，是因为他们期望从项目中得到自己需要的价值。利益相关方对项目的期望包含多个方面，其中既有对项目成果特性的要求，又有对项目过程特性的要求，既有物质方面的要求，又有感情等方面的要求。这些期望并不是都可以很容易地清晰定义，也不是都可以写进正式契约里的。此外，不同项目利益相关方的需求之间可能会存在冲突，必须找到化解这些冲突的办法才能在相关方之间达成共识。没有彻底挖掘利益相关方对项目的需求，没有处理好彼此需求之间的冲突是导致频繁的项目变更、项目冲突，最终失控而使项目失败的重要原因。

②利益相关方治理角色划分。项目治理角色是指项目利益相关方因承担项目治理任务而担负的责任以及拥有的权利的组合。每个项目利益相关方对项目的需求都是通过别的利益相关方承担相应的责任才得以实现，项目利益相关方之间构成了基于治理角色的社会网络［10］，彼此之间既有需求又有责任。为了满足一个相关方的需求，可能需要一个或几个其他相关方来承担不同的责任。利益相关方承担的责任与其需求的满足策略有关。在确定策略之后，需要建立起策略与其执行者(责任主体)之间的映射关系，即治理角色关系。不同治理角色之间矛盾的化解是确定项目治理角色的前提。不同的科技项目会有不同种类的利益相关方，他们承担的治理角色也各不相同。尽管如此，仍然可以根据政府科技项目主管部门和项目承担单位等应围绕项目治理的利益相关方需求和项目关键成功因素，将治理角色统一划分为“规划”、“操作”、“维护”、“监控”等四类基本治理角色，并构造他们之间相应的关联责任矩阵［11］。“规划”角色是指提出需求和实施方案的部门和人员，例如项目成果使用方、政府主管科技规划部门等;“操作”角色是指项目活动的执行部门和人员，例如课题负责人、课题组科技人员等;“维护”角色是指为项目提供资源、工具等的部门和人员，例如政府财政部门、科研人员所在的院、校、所等;“监控”角色是指对项目管理、实施过程进行监督、管理和评价的部门和人员，例如政府科研管理部门、评鉴专家、课题承担单位的项目管理部门等。从以上角色分类可以看出，项目管理的主要责任人员仅为其中一部分，这也是为什么强调“治理”的重要原因。

③项目治理角色风险处置。同时，由于政府投资科技项目的参与者是多元化的，会有不同的价值诉求、发展策略、资源投入，在参与项目时会权衡多种机会损失，并不是所有的利益相关方都能顺利履行治理责任。当利益相关方由于某些因素存在不能履行治理责任的可能性时，就存在角色风险，如何对治理角色的承担风险进行有效管理是项目治理的关键。风险是指项目利益相关方产生不确定行为的可能性、影响程度及可管理程度。有两类因素可以造成这种行为的发生:一类是与利益相关方个体相关的属性风险，例如技术、资金、身体状况等;另一类是与利益相关方角色之间关联关系的结构风险，例如利益相关方在治理角色网络中的中心度、占据割点(cut-point)和结构洞(structure hole)的可能性等。属性风险和结构风险的结合将造成项目利益相关方风险行为的发生。如何识别和监控这些风险发生的触发条件、如何建立相应的处置方式，是项目治理角色风险管理的重要内容，社会网络分析等方法为解决这类问题提供了有效的工具［12］。

④项目治理关系的建立。项目治理角色之间的关系是一种基于社会网络的规制关系，这些关系可以通过正式契约(立项任务书、商业合同等)的方式建立，也可以通过非正式契约(如组织内部的关联计划，团队建设的心理契约和文化等)来建立。对政府投资科技项目而言，由于其创新性较强，实施过程的透明度和可控性相对而言要弱，因此风险较高。这些契约的风险不仅难以识别，也难以控制。如何建立项目治理角色之间的关联联系，使项目利益相关方之间真正形成一种可靠的价值联盟，同时项目结束后还可以形成可复用的知识以有效地化解未来项目的风险是十分重要的。如何界定风险管理的角色以及确定风险管理角色的控制方法并为相关方接受是建立项目治理角色关系的重要内容，它们与项目治理角色划分结果一起构成了项目治理方式，即项目治理结构及其可靠性保证机制。

3.形成基于预防和驱动的绩效管理

“你先告诉我你怎么考核我，我再决定我怎么做”是人们常见的心态，改变了评价方式就改变了一切，不改变评价方式就什么也改变不了。在确定政府投资科技项目治理体系的三部分内容中，首先要明确治理活动的流程，在此基础上明确各利益相关方的组织(治理角色关系)，最后以绩效管理促进和保证这些角色去承担和兑现他们的责任和承诺。换言之，绩效管理是建立在前两者完成的基础上。然而，目前大量的做法是以绩效管理代替了前两者，更有甚至，以绩效考核代替了绩效管理。这些做法不仅不能起到绩效管理应有的作用，反而是事情变得更糟糕［13］。成果造假等学术不端现象很大程度上源于这个错误。

政府投资科技项目绩效管理的实质是在项目治理体系的运行过程中，组织、协调项目利益相关方之间的互动关系，建立项目运行的环境与氛围，从而实现项目需求和提高利益相关方满意度的管理过程。目前，大多数绩效管理的理论和方法的重点集中于评价和激励承担项目工作的个体利益相关方。这种绩效管理基于一些常见但并非正确的假设:绩效问题大多由项目承担者的玩忽职守而造成;单个利益相关方的贡献可以与系统的贡献以及系统中其他利益相关方的贡献区分开来等等。绩效管理的重点是事前、事中评审和监控，而不是事后评判。绩效管理不能仅评价项目的科技特性，还要评价其管理特性。在政府投资科技项目管理实践中，大多是绩效管理属于事后评判。这些或者以结果为重心，或者将焦点局限在人事评判方面的绩效管理方法虽然可能有助于记录运行结果和奖惩，但其评价结果并不能告诉项目利益相关方如何做才能提高绩效。绩效管理的主要目的在于减少项目运行系统存在的各种偏差而提高利益相关方的满意度，因此，应加强对项目运行过程的评审和监控，及时发现和化解项目运行系统存在的问题，以提高项目整体目标实现的可靠性。

有效的政府投资科技项目治理中的绩效管理包括以下三个方面:

①绩效管理体系包括工作评价、人才评价、人事评价三个评价对象子系统，它们构成了较完整的评价体系。目前大量的关于成果的评价、以成败论英雄的方式实际上将项目的管理过程当作了一个黑箱。项目结果无疑是重要的，但是，仅依据结果的评价不足以让人们事先发现问题、不足以让人们找到改进的地方，也不足以提高取得理想成果的可靠性。管理要走在问题的前面，工作评价的目的就是对项目流程、治理角色责任的落实状况、项目风险处置和变更管理等进行实时的评估和反馈。人才评价的目的是在项目过程中发现和培养人才的重要依据。具有才华的人并不一定能够取得理想的项目成果，因而不能仅以成败论英雄。优秀的科技人才和管理人才具有不同的特点，需要针对这些特点进行评价标准和评价方法的设计。这类评价是基于一个周期的期初、期末状况和未来需求的比较而开展的。人事评价是对利益相关方采取奖励和处罚等激励措施的依据，主要依据期初和期末的比较。这类方法很多，需要注意的是，人事评价是在期末进行的，但这个期末应该基于项目里程碑阶段，而不是像日常工作那样基于日历周期。目前在科技项目普遍采用按照年度、半年度进行评价的方法而不是按照项目里程碑的方法，不能体现项目特点，不利于控制风险，也不利于落实动态的项目利益相关方的责任。

②绩效管理体系包括完整的P(计划)-D(执行)-C(检查)-A(改进)过程子系统。评价是为达到目的而采取的手段，不能为评价而评价，也不仅为奖惩而评价。评价之前需要制定详细的标准和计划，而且要让项目利益相关方知道、理解和接受这些计划，以帮助他们预防项目问题、提前确定工作目标。评价完成后要将评价中发现的优缺点反馈给相应的利益相关方，以帮助他们改进和完善。在目前的政府投资科技项目评价过程中，评价成了走过场的现象时有发生，以结题报告、鉴定书等代替了评价和反馈的情况较为普遍，很少有面向改进的反馈。项目尽管是一次性的，但管理或承担项目的政府部门、科研院所、企事业单位和科技人员却是长期存在的，如何使一次性的项目对这些组织和参与项目的个人产生长期的、可复用的知识以帮助其未来在立项、执行和成果评价时提高科学性和有效性，帮助其建立科技平台，是目前政府投资科技项目治理和管理中亟须解决的又一问题。

③绩效管理体系包括对利益相关方的培训和训练子系统。为了提高政府投资科技项目的成效，政府主管部门建立了专门的专家库，各承担单位也很重视发挥专业人才的作用。科技专家在评审项目、指导项目中不仅起着重要作用，也在某种程度上起着如果项目不成功的挡箭牌的作用。但是，与项目申报单位日益加强对项目申报人进行培训相比，很少有政府项目主管部门和其他组织对这些评价专家进行如何评价的培训。大多数情况是信任专家们对评价标准的理解能力。评价是一门专门的、可以通过训练提高的能力。科技能力和评价能力有很大的关联关系，但并不意味着具备专业技能的人就具备充分的评估项目关联科技先进性和管理可靠性的能力。任何能够予以立项的科技项目均需要有其创新性，评价专家根据个人的经验或直觉判断的可靠性是有限的。评价专家的培训不仅包含如何理解评价标准、如何给出评价结论，还包括如何撰写有助于项目申报(承担)人、单位完善和改进的评价报告等。没有对专家的训练，也就难以让他们对评价后果承担责任。

以上三部分有关政府投资科技项目的治理体系与现在政府主管部门和项目承担单位采用的以行政管理为主线、以项目负责人和评鉴专家自主管理为辅助手段的治理体系有很大不同，要建立和实现这种项目治理体系具有很强的挑战性。

三、实现政府投资科技项目治理体系的基础

要建立和运行有效的政府投资科技项目治理体系，政府主管部门、项目承担单位等利益相关方需要实现以下思想观念和管理能力上的转变:

1.由依赖于人才转变为依赖于包含人才的系统

“以人为本”是科学发展观的核心，该理念得到广泛的认同。杰出的科技人才对科技项目的重要作用是不言而喻的。但是，“以人为本”最早的提出者管仲也曾经指出:“规矩者，方圆之正也，虽有巧目利手，不如拙规矩之正方圆也。故巧者能生规矩，不能废规矩而正方圆”［14］。对于科技项目来说，各利益相关方之间的规制关系，即对项目而承担的治理角色关系，是由项目利益相关方制定的，但是，任何一个利益相关方个人或组织的努力都不能代替或起到这些规制关系的作用。正如泰勒在一百年前所说:“过去，人是第一位的，将来，体制必须是第一位的。这并不意味着不再需要伟大人物，恰恰相反，任何好体制的第一位目标必须是发掘第一流的人才，并在系统管理之下，使最佳人才能比以前更有把握和迅速地提升起来［15］。”

项目是一个系统，项目绩效主要取决于其系统性以及该系统与项目利益相关方的互动。当人们不了解项目的运行系统时，会误认为提高项目利益相关方的积极性、增强他们的敬业精神就等于改善整体的绩效。但事实是，改变了系统，也就改变了利益相关方的行为，而改变了利益相关方的行为，却未必能够改变系统。人在系统中，不在系统外，任何杰出的人才也不能代替可靠的科学系统所带来的可靠性和整体、长期的有效性。

2.由面向职能的部门管理转变为面向成果的流程管理

行政管理的特点是基于职能的管理，它适合于常规的、日常性的事务性工作。与其他类型的项目一样，科技项目是面向特定成果的独特性任务，是通过组织临时性资源而完成的创新性任务。僵化的、基于职能的部门管理不能适应管理此类任务的需要，需要以流程管理来代替。在项目治理中，不会有人负责整个流程，也没有人能够承担这样的责任。在项目开始前，需要由所有相关方会讨论、确定一个建立和遵循流程的原则，然后在流程的不同阶段按照约定的原则扮演不同的角色。这些角色关系需要纳入到项目合同和任务书中，应该作为阶段评审、计划的依据。

流程管理有以下作用:让参与项目从前期立项策划到实施的所有人员都按照一致的可遵循的流程去处理;使每个项目在整个生命周期内都处于政府和组织的监督视野内;每个项目的来龙去脉都被相应的文档记录在案，即使科技人员发生了变化，组织依然可以对该项目有相对完整、清晰的了解;在项目生命周期内能对每个阶段进行风险评估和审查等。多头管理、联合管理中遇到的问题在很大程度上是由于流程不清、不畅造成的。打破部门间的壁垒，提高运行效率和明晰责任关系需要确定面向成果的流程。当今社会，随着价值观的多元化和自然灾害的加剧，突发事件日益增多，政府要应对这些变化，以流程来代替职能管理的情况会越来越普遍。

3.由相对稳定的岗位管理转变为相对动态的角色管理

人们很难在一个时间段内只投身于一个项目，多项目环境对各类组织来说十分普遍。在项目的生命周期中，很少有人会始终在项目中从事同样的工作，项目利益相关方会根据其在项目流程中扮演的不同角色进入和退出项目。对我国来说，杰出人才在很长时间内依然是稀缺资源，杰出人才的流动是不可避免的，也是必须的。如何在多项目环境下最大限度地发挥这些人才的作用，必须能够使其实现动态调度。不仅杰出的科技人才如此，从政府部门到项目承担单位的管理人员和其他支持人员也是如此。

按角色管理对管理人员，特别是对政府主管部门的工作人员来说具有很大的挑战性。他们需要在不同的项目中、在同一个项目的不同生命周期内、在同一个生命周内的同一个流程中扮演不同的角色，需要彻底打破“官本位”和其他“本位”。为实现按角色调度和管理，需要建立适合项目治理角色的能力基准，并建立相应的薪酬、评价和调度机制，需要有基于构件的知识管理机制。这些均是目前政府行政管理过程中面临的新问题。

4.由属于利益相关方个体的经验转变为属于组织的可复用的知识

科技项目，特别是重大科技项目的利益相关方来自各种不同的组织，有不同的文化和专业背景，没有长期合作的基础，这些都构成了团队中知识管理的障碍和约束。要最大限度发挥稀缺人才的价值，需要做到“来得了、干得好、走得掉”这样的动态调度。要做到这几点，知识管理就十分重要。只有当政府和项目承担单位具备了知识提取、复用和整合能力，具备了将项目拆分成构件(包括流程、活动、角色、工具、文档、模型等)［16］的能力才能迅速提高角色转化和建设共享性技术平台的效率和可靠性。

在中国传统中，经验得到普遍的尊重。看重人们的成功经历，也就是“大师”受到如此推崇的原因。经验固然宝贵，但只有将其形成可复用的知识和科技平台才可能减少对杰出科技人才的过度依赖，才能够减少重复投入和问题重复发生。项目是一次性的，但政府项目主管部门和承担单位不能只将其作为一次性工作来对待。挖掘一流人才的经验，将其提炼为属于组织的知识，才能够使二流人才迅速成长起来，也才能够减少项目风险，才能使未来的科技项目“站在巨人的肩膀上”。

在以上四种转变中，系统观念是总纲，知识管理是基础，而流程管理和角色管理是形成有效项目治理体系的支撑。

四、结束语

政府对其投资科技项目的管理职能主要在于项目治理。项目治理是建立项目利益相关方对项目的治理角色关系的过程，该过程用于降低项目治理角色的承担风险，从而为科技人才实现项目目标、使利益相关方满意提供可靠的软硬件环境。抓好项目治理，才能避免政府官员和国有资产受到项目的伤害，才能使科技人才能够集中精力于他们擅长的事，才能快速、可靠地出好科技成果，也才能快出人才、出好人才。

为了快速、科学提高我国科技竞争力，政府投资科技项目治理是值得理论界和实践界关注的重要课题。本文对政府投资科技项目治理存在的问题、原因及治理对策进行了研究，为解决当前政府投资科技项目治理问题提供了新的视角和解决思路。政府投资科技项目是一项复杂的系统工程，要将项目治理的思想充分应用于政府投资科技项目中，至少还需在以下三个方面开展进一步的研究:

其一，加强对政府投资科技项目治理的评价研究。政府投资科技项目治理体系的构建是一个持续改进的过程，需要建立专门的科技项目治理状况评价体系，定期对政府投资科技项目的治理状况进行评估，总结其中的优点并提出推广性措施建议，分析其中的缺点并提出完善建议，使政府投资科技项目管理形成PDCA的管理闭环，为政府投资科技项目治理体系的构建和不断完善提供支持。

其二，加强项目利益相关方信用体系研究。要使政府投资项目各利益相关方齐心协力，共同致力于项目的成功，需要在项目规划立项、成果验收、项目管理和项目治理评价的基础上建立各项目利益相关方的信用体系，以期为未来判断这些利益相关方能否承担科技项目以及需要做何种改进提供依据。通过这些评价，可以不断积累知识、发现和培养人才，促进项目成果的可靠实现、推广使用，才能使政府投资科技项目成为出成果、出知识、出人才的平台。

其三，加强对项目治理信息工具的研究。政府投资科研项目种类繁多，且各具特点。为了消除项目治理和管理中的各种“黑箱”，消除“藏在细节中的魔鬼”，便于知识的总结、提炼和复用，实现实时风险预警和问题走查，必须依靠有效的信息工具。目前的项目管理信息工具尚不能满足这些需求，需要大力研究和开发。

尊重知识、尊重人才必须成为一种文化，但仅有尊重远远不够，借着“尊重”的幌子将提升国家科技竞争力的压力完全推给科技人员的做法更要不得。为提高我国科技竞争力，加强政府投资科技项目治理研究不仅紧迫，而且任重道远。

［1］赵建强，刘凤朝，沈能.我国科技绩效提升的制度困境分析［J］.科学管理研究，2007，(8):47-51.

［2］郭九成.政府投资企业R＆D项目治理研究［D］.山东大学博士学位论文，2009.

［3］西南交通大学科技处.高校重大科技项目组织管理机制的分析研究［J］.学术动态，2008，(1):25-27.

［4］倪健.基于重大科技项目的管理创新研究［J］.中国科技论坛，2006，(5):36-37，55.

［5］泰勒著.科学管理原理［M］.北京:中国社会科学出版社，1984.154.

［6］陈平.浅议高校组织策划重大项目［J］.科技管理研究，2009，(9):194-195.

［7］李海峰，党延忠.专家反评估与项目评价相结合的科技项目评审方法研究［J］.科学学与科学技术管理，2010，(10):59-63.

［8］丁荣贵，王彦伟，郭九成.政府投资R＆D项目治理过程模型的实证研究［J］.科学学与科学技术管理，2009，(8):34-40.

［9］丁荣贵，孙涛.政府投资产学研合作项目治理方式研究框架［J］.中国软科学，2008，(9):101-111.

［10］丁荣贵，刘芳，孙涛，孙华.基于社会网络分析的项目治理研究［J］.中国软科学，2010，(6):132-140.

［11］王彦伟.项目利益相关方治理关系研究［D］.山东大学博士论文，2010.

［12］Rowley.Moving beyond Dyadic Ties:A Network Theory of Stakeholder Influences［J］.The Academy of Management Review，1997，(4):887-910.

［13］张体勤.知识型人才团队的组织与激励［D］.同济大学博士论文，2002.

［14］关立勋，霍旻英编著.管子名言评译［M］.北京:华文出版社，2002.107.

［15］泰勒著.科学管理原理［M］.北京:中国社会科学出版社，1984.154.

［16］丁荣贵，徐向艺.管理的技术性研究［J］.经济与管理研究，2005，(11):59-63.