高科技人才引进：国际经验和对策选择

● 田永坡 蔡学军 周 姣

进入21世纪，世界各国间的竞争已经从资本、技术的竞争发展到当前对人力资源的竞争。以掌握前沿知识、高端技术的高科技人才是提高科技创新能力的重要因素，世界各国一直非常重视高科技人才的引进。

作为发展中的人力资源大国，我国应该高度重视人力资源的开发与引进，大量吸收高科技人才，增进本国的科技水平与竞争力。2010年5月，全国人才工作会议发布了《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，确立了未来10年内我国人才发展的指导方针：服务发展、人才优先、创新机制、高端引领、整体开发。我们有必要总结世界各国这方面的政策，并结合国情加以吸收和借鉴。

一、各国引进高科技人才策略

1.制定和不断修改签证移民法案，放宽高科技人才引进条件

在澳大利亚、加拿大、美国、新西兰等西方各国，通常通过签证和移民制度来吸引高科技人才。可以将其粗略地分为两类：一类被称为“移民驱动型”（immigrant driven），颁发给在某一领域有特殊才能的人士，对是否得到引进国工作机会不做限制；另一类是“雇佣驱动型”（employer driven），通过颁发签证引进，条件是已在本国得到工作机会。例如，美国于1990年开始实施H—IB签证制度是典型的雇佣型签证，有效期为六年，旨在引进急缺的高级人才在美长期工作。签证每年都有配额限制，政府可以根据市场需求形势随时调整配额数。最初每年平均发放6.5万张，1999—2000年增加至11.5万张，2001年增至20万张。近几年因需求的下降，H—IB签证的数量有所降低。与此同时，美国还有其他签证制度来满足各行业高技能人才的引进。如为跨国公司内部需调动的经理或职员设置的L1签证、国际地区的运动员或演艺人士的P签证、具有特殊工作才能人士的O签证等。

法国在2006年7月通过新法案，实行“优秀人才居留证”政策：只需向当地警察局提出申请并获得批准，便可留居法国三年，到期可延长。相比传统法案需要留法五年、掌握法语并拥有一份稳定的工作才可申请在法长期居留，新法案放宽了对人才居法时间、语言和工作的要求，为国外高层次人才创造了更多留法的机会。

2009年5月25日，欧盟成员国正式通过了“蓝卡”计划。“蓝卡”的有效期先是两年，旨在吸引各国的高技术人才。持“蓝卡”的移民的工资必须明显高于欧盟各国的最低工资标准。几年后，持有者可以得到整个欧盟地区通用的无限期居留许可。同时，在欧盟国家上学的留学生毕业后留在欧盟工作，也可以申请“蓝卡”。

2.设立科研基金、建立高额薪酬制

研究表明，报酬和奖金因素是高科技人才考虑移民与否的最重要因素，各国纷纷设立各种基金与奖项以吸引高科技人才的到来。高额奖金的引进模式主要集中在科研和学术交流领域，如德国的保罗奖。该奖项是德国联邦教育与研究部设立的“德国政府未来投资项目基金”的一部分，其特点在于奖金丰厚，最高数额可达230万欧元，是诺贝尔奖金的一倍多，且获奖人员可独立支配奖金。

除奖金制度外，德国与其他各国也一直持续对科研加大投资力度，确保科研机构资金的充足。2008年以来，德国联邦教研部的国际科技合作经费投入保持了持续稳步增长，2010年国际科技合作经费总预算达到2.61亿欧元。在欧盟第七框架研究计划实施的前两年中，德国联邦政府所承担的研究项目经费比例约为19.6%。在瑞典与北欧四国组成的北欧委员会中，瑞典承担的经费比例最高，达31.7%。加拿大则通过设立国际联合风险基金，用于支持在加拿大建立国际先进研究基础设施。

在韩国、新加坡等地区，政府不但对海外人才给予各项奖励与高薪待遇，还为其提供优越的生活条件。我国香港地区则在2006年推出“优秀人才入境计划”，符合条件的人才可以直接携带家属赴港居留一年，且计划中的人员在连续工作7年后就可以获得香港的永久居留权。

3.加强科技立法，实行配套的经济政策

科学与科技方面的立法直接影响着高级研究人员的流动，尤其体现在尖端的生命科学领域，如克隆、骨髓干细胞的研究等。在一些欧洲国家，尤其是英国、瑞典、芬兰、荷兰，此类研究的立法相对宽松和自由，吸引了大批科学尖端领域的研究机构和学者，相应这些国家在此类研究领域内也处于领先地位。

其次，许多国家对外来优秀人才实行减税政策。在丹麦、荷兰、瑞典、英国、加拿大魁北克省，外国专家在定居的前三年可以享受减税优惠。目前，位于芬兰的国外高技能人才可以连续十年减免三成个人所得税，英国的非长期居住人才可以通过法律申请退税。

4.加强国内外各组织间的交流与合作

各国十分重视国际间的交流与合作。2008年9月，欧盟正式提出了《国际科技合作的欧洲战略框架》文件。2010年3月，英国研究理事会《国际合作战略》提出，鼓励英国优秀本国研究人员参与国际合作，提高国际合作研究的价值和影响。2008年，德国联邦政府也提出科技国际化四大战略目标：“加强研究合作、发掘创新潜力、加强与发展中国家合作、承担国际义务和应对全球挑战。”

政府、科研机构与企业在国际交流与合作中发挥了重要的作用。例如，大量由政府创办的科技园设施齐全，交通便利，创业者能享受到各国政府减免税收等优惠政策。通过设立专门化工业园区、优化创业环境等措施，有效地吸引高科技人才归国创业。同时，政府也会大力支持高校与科研机构的研究活动。德国政府积极参与与开展基础领域大科学研究的国际合作，推行“伽利略计划”“人类基因组计划”等研究课题，科研机构之间的合作甚至已经超越了国家主体。2009年，欧盟与美国开展超物质黑洞的合作研究，成立能源部长理事会并致力推动双方在能源安全、市场、研究及发展清洁和环境友好型能源等领域的合作，进一步促进人才的流通，提高人力资源使用效率。

企业也是国际间交流和促进高科技人才流动的重要主体之一。2005年在美国的研究与开发投资中，企业的研究与开发占到四分之三。美国著名的贝尔实验室一直是世界上研究开发和创新最多的研究机构，几十年来已产生7位诺贝尔奖获得者，平均每天产生一项专利。美国诺贝尔奖获得者中，很多是从世界各地移居美国的科学家获得的。跨国公司也在各国设立科研机构，微软、摩托罗拉、朗讯科技等在中国皆设有研究机构。以色列则通过实施《鼓励资本投资法》和《鼓励工业研究与开发法》，吸引跨国公司在以色列投资和设立研发机构。目前微软、摩托罗拉、惠普、英特尔等众多跨国公司都在以色列设有高水平研发中心。

5.加大教育投入力度，积极吸纳留学生

研究表明，政府在教育领域每增加一万美元的投入，在争夺高层次人才市场上可提升20~40%的成功几率。世界银行的数据显示，劳动力受教育的平均时间增加一年，国内生产总值就会增加9%。根据舒尔茨计算,教育资本在增加国民收入中做出贡献的比率是33%。因此，加大对教育的投入力度，吸引留学生在本国工作，也是提升人力资本的重要措施之一。

2004年10月，英国政府推行“理工科毕业生留英计划”，允许在英国高等教育或继续教育机构取得相应资格的非欧洲经济区国家的学生在完成学业后，可以有一年的求职期，从缓解英国科技人才不足的问题。2007年2月，进一步推出了“国际毕业生计划”，此计划不限专业，允许在英国高等教育机构完成大学或以上学业的留学生在英国工作一年。

在法国，高等教育和科研部为学生提供各项奖学金，鼓励法国学生出国接受教育，计划到2020年实现20%的大学毕业生有在国外学习的经历。新加坡政府也设立“总统奖学金”、“公共服务奖学金”奖励成绩优异学生，并选派大批优秀学生出国深造。据统计，日本在2007年度用于培养各领域高级专业人才的总预算达到600.38亿日元，比上年增加29.73亿日元，其中对博士研究生等青年学者的资助预算为346.79亿日元。各国不遗余力加大对教育的投入，旨在挖掘潜在的人力资源，同时也促进了世界范围内的人才交流。

6.激励与吸引本国海外人员归国

加拿大、新西兰、美国是传统上的人才聚居的国家，而德国、法国，则存在人才流失的问题。因此，争取本国流失在海外的高科技人才回国是世界范围内普遍关心的问题。

调查表明，在影响本国人员归国的选择因素中，薪金和报酬已经不是最重要因素。高科技人才往往更注重其回国研究工作的内容、工作环境、获得先进设备的渠道等涉及研究开展的核心条件。因此，在引进本国海外人员回国时，更应注重创造国内企业、科研机构好的工作和科研环境。印度政府为吸引海外人才归国创业，在全国设立软件园区并给予软件园区内的企业一系列优惠条件，如放宽外资政策、允许外商控股或独自、享受税收优惠等，吸引了大批印裔人才归国工作。

与此同时，各国尽力扩充人才引进渠道。例如，韩国直接到海外招揽本国人才归国，派出专门的专家代表团做推介工作。同时，还在美国、日本、西欧等地设立“韩国科学家工程师协会”，以与外流人才保持广泛联系。而对于回国的人才则采取多种激励措施帮助其开展工作，现在60%的韩国留学生学成后都会回国工作。

二、对我国的启发与借鉴

在目前各国的人才引进战略中，可以粗略地将影响人才引进的因素分为两大类：一类是指在现行的政治体制下，政府运用立法、行政、经济等具体技术性手段，制定有利于人才引进的具体政策。这类因素的特点是见效快、周期短、调整灵活，政府可随时根据现实的需要调整政策，吸引更多的人才。此类因素可称为技术性问题（Technical Issues）。如上文所提到的移民制度、奖金报酬制度、税收政策等；另二类因素可称为结构性问题 （Structural Issues），即与各国具体的历史文化传统、宗教信仰、习惯、语言等密切相关的因素。它的政策形成周期较长，见效也比较慢。如加强国际组织间的合作、改进教育体制，以及改善文化与国际形象等。一般来说，一国的人才政策需要同时对技术性问题与结构性进行调整，双管齐下，齐头并进。我们应当借鉴国外的经验，加强政府的引导作用，完善高科技人才引进的相关政策。

1.完善人才引进的移民、签证制度

我国一直没有建立完善的移民制度，因此首先要加强人才工作的法制建设，完善我国的移民与签证制度。应着重考虑两个问题：一是是否承认双国籍问题。在中国工作的外籍人员目前不能参加社会保障、也不能参体制内的职称评选，这些限制不利于激发海外人员工作的积极性，也给在华外籍高科技人才增添了生活和工作上的困难。二是可以参照美国、欧盟，实行“绿卡”制度，以便海外高级人才实现在华的长期居留与永久居留。2004年颁发的《外国人在中国永久居留审批管理办法》资格条件太高，限制比较严格，效果并不理想。为了引进更多的高科技人才，我国必须进一步放宽移民、签证制度，给海外高科技人才来中国工作创造便利。

2.加大科研投资，增强学校、科研机构与企业的研发创新能力

政府应加大对学校、科研机构以及企业的科研支持。对于高校与各科研机构应提供充足的研发资金，设立竞争性基金或奖项制度，激励科研人员的研究，并促进高校与科研机构研究成果的转化。对于企业应注重增强企业的产业技术创新与研发能力的国际化，对创新力强的企业可以实行研发补助或税收优惠，重点支持具有较强科技竞争力的企业参与国际的竞争与合作。目前，微软、摩托罗拉、朗讯科技等跨国公司皆在中国设立研究机构，吸引了大批优秀的高科技人才。2010年8月，IBM、美国伊顿公司、AECOM与中信国安、福田汽车、大洋电机组成了“可持续新能源国际联盟”，这有助于提高我国汽车研发技术，也有助于为我国培养一批具有先进技术的管理理念的高科技人才。

3.提高高等教育质量，扩大留学生招收规模

教育是人力资本投资的重要手段之一，为了吸引更多的高科技人才，政府应加大对前沿高端专业的支持力度、引进世界知名大学来我国办分校，聘请国外一流学者来我国授业与讲学。开放高校的国家重点实验室，接待海内外学者、研究人员来华作短期工作。

在培养本国人才的同时，还需吸引更多优秀的学生来中国留学。这可以为中国带来不同国际背景的人才，并使其在认知和感情上更贴近中国，增加其未来与中国在相关科技领域合作的可能性。

4.吸引和鼓励本国海外人才归国创业和工作

《2007年人才蓝皮书》指出，改革开放后中国海外留学人员约有106.7万，而28年间的回国率仅为 25.77%，高层次人才流失十分严重。因此，吸引海外人员归国是高科技人才引进的重要方面。我们可以借鉴韩国经验，派专门的专家代表团赴国外进行推介工作，在世界范围内建立海外高科技人才之间的联系；可在海外设立专门的人才招聘机构，以更直接、高校地物色急需的高科技人才；设立海外高科技人才的联系网络，将分散的人员集中起来，将信息及时反馈给国内企业，平衡双边需求。同时，要注意在制度上与生活上为海外人员归国创造便利的条件。

5.改善高科技人才在我国的科研、创业和工作条件

报酬、科研、工作环境是影响高科技人才迁移的重要因素。设立高薪报酬、奖金制度是吸引高科技人才来我国工作的必要条件。对处于国际前沿的学者与海外华人华侨来说，科研与工作的环境则显得更为重要。对此，除了奖金激励制度之外，我国应注重科研和工作环境的创造，政策上可对高科技人才的移民、签证实行政策倾斜；搭建人才公共服务平台，为高科技人才提供完善的“后勤保障”。

1.Simone Bertoli,Herbert Brucker,Giovanni Facchini,Anna Maria Mayda and Giovanni Peri （2010），“The Battle for Brains:How to Attract Talent”.http://www.frdb.org/upload/file/bruecker.pdf

2.Sami mahroum（2005），“The International Policies of Brain Gain:A Review”， Technology Analysis&Strategic Management Vol.17,No.2,219–230.

3.Christian(2010)，“which police options for Europe in the globel competition for talent”.SRE—Discussion Papers 2010/01

4.Simone Bertoli,Herbert Brucker,Giovanni Facchini,Anna Maria Mayda and Giovanni Peri （2010），“The Battle for Brains:How to Attract Talent”.http://www.frdb.org/upload/file/bruecker.pdf

5.郑巧英、郑金连、张浩：《国内外优秀人才引进的主要模式》，载《科苑·交流》，2009年第 10期。

6.张换兆、刘冠男：《当前典型国家科技国际化战略书评》，载《创新科技论坛》，2011年第1期。

7.张换兆、刘冠男：《当前典型国家科技国际化战略书评》，载《创新科技论坛》，2011年第1期。

8.Kristian Thorn,Lauritz B.Holm-Nielsen(2006),“International Mobility of Researchers and Scientists”.Research Paper No.2006/83

9.Ronald Skeldon(2009)，“Of Skilled Migration,Brain Drains and Policy Responses”.International Migration Vol.47(4)2009

10.Alexander Haupt,Tim Krieger,Thomas Lange(2011),“Competition for the International Pool of Talent:

11.Education Policy and Student Mobility”.CESifo Working Paper No.3421

12.日本文部科学省.科学技術關系人材綜合プラン2007予算案版.http://www.mext.go.jp/b_menu/houdou/18/12/06122112.htm

13.白艳莉：《海外人才引进：构建人力资源强国的重要路径》，载《生产力研究》,2009年第12期。

14.陈莹莹、黄昱方：《发达国家吸引高端人才的政策及其启示》，载《海外掠影》，2009年第3期。

15.T.Casey,S.Mahroum,K.eDucatl and R.Barre(2001),“The mobility of academic researchers:cademic careers and recruitment in ict&biotechnology”.http://futures.jrc.es/reports/ipts-estoMobility01.pdf.

16.王丽环：《人才国际竞争与我国人才国际化战略研究》，载《吉林大学》,2009年第5期。