浅析民事行政检察工作考核标准

文◎史燕春 孙晓茹

浅析民事行政检察工作考核标准

文◎史燕春*孙晓茹*

民事行政检察工作， 是检察机关对法院已经生效的民事、行政案件判决、裁定、调解结果进行监督的重要渠道，是宪法赋予的权利。对民事行政检察工作制定一定的标准进行量化考核， 是做好民事行政检察工作的必要前提，考核是标杆，是对工作进行指导的有效手段，在实际工作中发挥着很大的作用。但是，凡事都要与时俱进，笔者认为，近年来，民事行政检察受多种因素影响，发生了很大的变化，对法院民事、判决、调节的监督，除了传统的提请抗诉外，还增加了再审检察建议、督促起诉、执行临场监督等行之有效的方法和监督手段，民行检察的工作内容也在不断变化，支持起诉、督促起诉、调解监督、公益诉讼等是我们现行民行工作的重要内容。我们的考核标准也应随之改变，以适应现阶段民事行政检察工作的需要，笔者现就此问题从基层院的视角提一些粗浅的看法，以供商榷，不足之处敬请批评指正。

一、民行工作现行考核标准存在的问题及弊端

（一）一审提请抗诉的分值偏高，导致对一审生效裁判的抗诉所占比重大

根据省院2011年民行工作总结数字，全省全年对一审生效裁判抗诉案件为604件，占全部抗诉案件数的90%，算上省院发再审检察建议和发函要求市院发再审检察建议的案件，比例仍为82.36%，处于高位状态。近年来基层院实际检察工作中可以提出抗诉的案件线索非常少，一是当事人对法院判决、裁定不服基本选择上诉这种手段，实际工作中很少或者没有当事人对判决结果不服，等到判决生效后到检察院来申诉。没有上诉的案件当事人大多属于服判息诉的。二是提请抗诉案件办案周期长、改判率低，这两点是基层提请抗诉案件线索匮乏的主要原因。一方面是案源线索匮乏，一方面我们一审提抗案件数字还很大，只能说明是考核的导向作用。为了完成考核指标，个别院为了完成工作任务，寻找案源线索，只能做律师、当事人的工作或者办凑数案。人为降低提请抗诉标准，不符合提请抗诉条件也要硬提，结果是影响了案件质量，导致改判率偏低，降低了检察监督的威信，对工作毫无益处，白白浪费了宝贵的司法资源。

(二)对再审检察建议的考核分值偏低，多元化监督格局还未形成

主要表现在重视提请抗诉工作，轻视其它监督手段。再审检察建议的作用和效果未得到足够重视。民行检察监督需要改变单纯依靠抗诉的理念，引入检察建议作为法律监督的重要补充，可以弥补目前单一使用抗诉程序的局限性，减轻上级检察院和上级法院法律监督工作的压力，这有益于构建更加完整、合理、多元化的民行检察监督体系。用检察建议的形式启动再审，实际上是一种简化的“抗诉”程序。从二者关系来看，民事抗诉与检察建议再审都是民行检察部门履行法律监督职责的重要手段。二者的目的一致，都是追求司法的公正，监督法院纠正已生效的错误裁判。检察建议在实际工作中的的运用，取得了很好的效果。从当事人的角度来说，减轻了诉讼成本和诉讼周期，社会效果明显。法院也乐于接受这种监督手段，多能采纳检察机关的建议。

（三）对诉讼过程的监督偏弱

多年来，民行工作主要针对法院已经生效的判决、裁定结果进行监督，是一种事后的监督，判决结果已经形成，监督起来难度大。检察机关无论采用哪种监督手段，最后决定权还是在法院，只要不是明显的错误，法院一般都会维持原判，从而来维护自己部门的利益。笔者所在的县2011年法院民事案件的调解率达到89%，形成判决、裁定结果的案件除了离婚、撤诉等案件，可以纳入我们检察监督的案件寥寥无几。检察监督的根本目的是维护法律的公正实施，在新形势下我们民行工作也应该及时掉转船头，改变监督侧重点，强化对诉讼过程的监督，在判决结果出来之前防患于未然，这方面在我们的考核工作中应该有所体现。

（四）增加执行监督、支持起诉、督促起诉、调解监督、公益诉讼等监督手段的考核力度，形成多种监督方式并重的民行检察监督格局

我们现行的考核标准，对支持起诉、一般检察建议等监督手段的考核分值都非常低，给人造成一种错觉，好像这部分工作可有可无，不重要。上级的要求是我们工作的主要航标，基层各项检察工作都要围绕上级的工作部署依次展开，如果在考核中这些工作有所侧重，一定会加大这部分工作的开展力度和发展速度，尽快形成比较完毕的民行检察工作体系，最终形成多种监督方式并重的民行检察监督新格局。

二、改进建议

（一）缩减提请抗诉在考核中的分值比例

民事行政检察工作提请抗诉是基层检察的主业，缩减分值不是轻视这项工作，是为了实事求是的把这项工作做好，当提则提，对确有错误的判决、裁定就要充分行使检察权，纠正法院错误的判决、裁定结果，维护法律的权威，维护当事人的合法权益。缩减这部分业务工作的分值，是为了防止机械的为完成考核指标，办凑数案，影响检察监督的效果和权威。民行抗诉案件办案周期长，改判率低是大家都知道的，从实际情况看这并不是一个完美的监督手段。省院申占群副检察长2011年7月份全省民行工作会议讲话精神强调“要遵循民事审判规律、性质和特点，优先适用当事人申请和审判机关自我纠错机制，在穷尽审判监督救济渠道之后，再启动民行监督机制。”“对于当事人在一审判决、裁定生效前向检察机关申诉的，要告知其应当依照法律规定向上一级法院提出上诉；当事人在一审判决、裁定发生法律效力后向检察机关提出抗诉申请的，要说明未提出上诉的理由，没有正当理由的不应受理”。在工作中侧重于对二审判决的监督是符合实际工作情况的。

（二）加大再审检察建议的考核力度

在促社会矛盾化解的大背景下，再审检察建议这种监督手段得到了广泛的应用，取得了较好的效果，从当事人的角度出发，在很短的诉讼周期，以和解的方式解决争议，避免当事人之间矛盾激化，造成新的不稳定因素。从法院的角度看，检察机关针对案件特点和存在问题向其发出检察建议，容易被接受，实践中这项工作确实得到了法院的支持和配合，实际工作中检察建议未被采纳的很少。既然提出再审检察建议就能解决问题，对一些符合提出再审检察建议条件的申诉案件，以再审检察建议的方式解决争议，社会效果比提出抗诉更好。建议在考核标准上把提请抗诉和提出再审检察建议放在平等位置，并驾齐驱。

（三）增加对诉讼过程监督的考核内容，填补空白点

一个民事案件，从受案、审理到判决或调解结果出来，整个诉讼过程检察机关都应该加强监督，把监督贯穿于整个诉讼活动的全过程，切实保护当事人的合法权益。现阶段基层表现最突出的问题是法院为了完成考核指标，达到上级规定的调解率，对于部分当事人不同意调解或案件根本不具备调解条件的案件强行进行调解，笔者认为这应该是我们今后民行检察监督的一个重点，把这项监督内容纳入工作考核范围。案件调解结案，一经签字立即生效，当事人丧失了上诉权，当事人申诉起来也很难，检察机关探索对调解进行监督也仅限于规定几种情形，大部分普通当事人的权益无法得到保护。实际工作中有的当事人对相关法律不了解，法官对当事人恩威并施，当事人稀里糊涂在调解书上签了字，最后申诉无门，个别当事人就成了老上访户。

（四）多种监督方式并重，加大执行监督、支持、督促起诉、公益诉讼工作等探索性、创新性工作考核力度

近年来，民行检察工作对执行监督、支持督促起诉、公益诉讼工作等多种监督手段和方式都进行了有益的探索和尝试，取得了较好的效果。我们不妨进一步加大对执行监督、支持起诉、督促起诉、公益诉讼工作这些新的监督手段和方式的考核力度，这样既能扩大民行检察的知名度，又可以在监督过程中获取宝贵的案源线索，近年来，我们在上级院的领导下，积极开展土地出让金、环保排污费清缴等专项活动，效果明显。通过督促起诉、提出检察建议等手段保护了国有资产安全，社会效果明显。上级院如果从考核标准的制定出发，加大对这部分工作的调研和指导力度，摸着石头过河，在实践中不断摸索、尝试，促使它们快速发展，一定会开创民行检察的新局面。

*河北省隆化县人民检察院［068150］