对荷兰、西班牙在押人投诉处理机制考察的印象与思考

文◎袁其国 林礼兴

对荷兰、西班牙在押人投诉处理机制考察的印象与思考

文◎袁其国*林礼兴**

2011年12月4日至9日，笔者参加由中国人民大学法学院组成的赴荷兰、西班牙考察团，重点考察在押人投诉处理机制，了解欧盟一些国家处理被羁押在监狱和看守所的已决犯和未决犯的申诉、控告和举报的做法。考察团先后与荷兰马斯特里赫特大学法学院教授、荷兰及马斯特里赫特市在押人投诉委员会官员、市议会监察专员先后进行了交流，并与英国议会监察专员、西班牙议会监察专员秘书长举行了座谈，参观了荷兰鹿特丹市监狱、西班牙上诉法院临时羁押场所，给笔者留下了几点印象和思考。

一、荷兰在押人投诉处理机构

（一）投诉处理委员会

1、投诉委员会的组成。在荷兰，每一个有监狱的城市都成立一个在押人投诉委员会，全荷兰有45个在押人投诉委员会这样机构。投诉委员会由10名成员组成，委员会主席由法官兼任，成员由律师、教师、医生等社会各界人士担任。设秘书长一人。投诉委员会的产生，是通过媒体向社会招聘，并通过应试，对符合条件的报司法部审核任命。每届任期5年，可连任两届，主席必须由法院法官担任。

2、投诉委员会的职责。主要是：一是负责在押人投诉的处理；二是对监狱的运作情况进行监督；三是为监狱和司法部门工作提供改进的建议。投诉委员会成员有权随时到监狱视察和询问在押人，有权查阅监狱的有关档案。委员会每月开一次会，日常工作处理一般由主席、秘书长负责。秘书长所提供的日常处理的投诉，主席可以进行裁决，裁决是必须有另外2位委员参加。委员会的工作是独立的，不受任何部门指使和干预。

3、投诉委员会处理投诉的方式。对投诉的处理，除进行书面审查外，一种重要方式是在投诉人所在的监狱举行听证会，主要是进行听证、质证，裁决会在庭审会举行后的14天作出。听证会由主席和另二位委员出席，及秘书长参加，以及投诉人和监狱方人员。3位委员的裁决结果，以书面的形式通知诉讼的双方。庭审会一次可处理类似案件10个。投诉裁决的结果会在有关的网站上公开。每个月有二次庭审会，除主席和秘书长外，轮流参加庭审会。

4、在押人投诉的主要途径。监狱方对投诉处理工作有正面宣传，使在押人了解投诉和处理的有关程序；在监狱设有投诉固定信箱和投诉表，投诉人可以通过密封信封投递投诉信，每天由投诉委员会成员定时开取信箱，监狱不得打开寄给投诉委员会的信件。

5、在押人投诉的主要内容。主要是在押人对监狱工作的不满，或认为监狱方对在押人的处理不够公正和妥当的。如马城的监狱，有在押人320人，其中180人是已决犯，140人是未决犯，每年会收到800个投诉案，其中多数投诉是关于在押人的处遇问题。

（二）上诉投诉处理委员会

1、上诉投诉委员会的职责。设立上诉投诉委员会，是鉴于投诉当事人一方或双方不服投诉处理的结果，所产生的上诉，而建立的一种救济机制。其主要任务，是负责处理所辖地区内在押人上诉的案件，保护在押人的合法权益，特别是未成年在押人的权益。包括在押人转监问题，申请假期问题（主要是孕妇的请假），医疗问题等。投诉上诉委员会的另一项职责是，根据实际需要给予国家有关部门保护在押人特别是未成年在押人权益方面的立法建议。在荷兰，按照北部、南部、西部地区，分别设立了三个上诉投诉委员会。

2、上诉投诉委员会的组成。由社会各界人士包括心理医生、教师、法官等组成，成员可达60人。上诉委员会的产生，通过媒体刊登招聘广告，对应征人员进行笔试、面试等程序予以招聘。与投诉委员会一样，主席必须由法官担任，并设秘书长一人。

3、上诉处理的方式。主要是进行书面审和庭审，会调阅相关案卷。每月会选择一个地区进行庭审，处理约15件投诉救济案件。庭审会在监狱进行，由主席和另二位委员进行审理裁决，秘书长参加，监狱方有关负责人以及有关在押人在场。裁决在庭审六周后做出。庭审过程也可以进行调解。比如，一个在押人被监狱关禁闭14天，他申诉到上诉委员会，委员会审理后认为监狱长滥用权力，对这名在押人处理不公正，委员会在审理中与监狱方和在押人进行调解处理，对在押人不应禁闭的时间做出每天10欧元的补偿。委员会每年会选择8个案例在自己的网站上公开，以对有关监狱方起到警示和借鉴的作用，同时，也彰显自己的工作成效。荷兰有4万多在押人，每年处理2700件投诉案件。

二、英国监察专员制度

（一）英国监察专员制度成立的动因和职责

英国监察专员制度始于1994年英国监狱发生了一次重大暴乱，引起了英国民众和政府强烈反应，才成立了英国监察专员。监察专员由英国议会任命，其主要任务：一是开展对在押人重要投诉案的调查；二是对发生在监管场所内严重死亡事件的调查。且十分强调调查的独立性，不受任何权力部门的影响。监察专员的作用：独立、客观、公正；树立社会特别是在押人员对这一制度体系的信心；保持投诉和投诉处理途径的通畅。监察专员只处理最顶端的投诉，所谓最顶端，就是投诉和意外死亡案件在内部投诉机制（主要指监狱自己处理）未能解决的，且符合受理范围的。监察专员的辅助工作人员约有100人，有45人负责调查死亡事件，有45人负责调查投诉，有10人负责一般性工作。此外，英国全国有140个监狱，设地区监管专员10人，由国家司法部任命。

（二）监察专员处理投诉案的结果

英国有8、4万犯人在监狱服刑，有4、5万犯人在社会服刑。每年监察专员处理的投诉案约占英国在押人投诉总量的1%。但投诉数量在不断增加，去年他们处理了5300件投诉案。大约有50%的投诉需要启动调查。投诉提出需在3个月内启动调查。截止2011年11月底，已完成2500件投诉的调查，其中66%在12周内完成。有22%的投诉得到支持，其中有10%完全支持，8%部分支持，4%调解。在英国，监察专员对投诉的处理结果最终都会通过一定形式予以公开。

（三）对在押人死亡事件的调查

1、死亡事件的类型。从监察专员2010年至2011年11月调查处理在押人死亡事件的200起案件分析，其中，凶杀致死的2起，非法毒品吸食过量致死的2起，事故致死的2起，自己造成的死亡59起，自然原因死亡的122起，其它的13起。2004年以来，监狱在押人死亡中自然死亡占54%。非正常死亡中38%的死亡是犯人自杀造成的，8%是凶杀和吸食毒品过量。对非正常死亡事件的调查，有关方面可以决定解剖，不需要征求死者家属的意见。英国监察专员介绍说，不是每一起死亡都有调查结果，但是每一起死亡都会启动调查。在英国，不允许犯人吸毒，但监狱往往难以查禁和杜绝，总是有亲属或朋友探监秘密夹带毒品流入监狱。且75%的犯人都有吸毒历史。

2、死亡事件调查的时间要求。普通投诉调查目标时间是12个周完成，死亡调查目标时间是20个周完成，自杀或谋杀死亡调查目标时间是26个周完成。

（四）在押人投诉的途径

在押人投诉必须以书面形式进行投诉，一是通过地区管理员；二是对内部机制的投诉处理的才能转到专员办公室。监察专员的调查结果，如在押人不服不满意，可以起诉到法院，最后由法院作出裁决。

欧洲的主权债务危机也波及到英国的监狱和监察专员正常经费的预算。据这位专员介绍，2011年监察专员经费比往年少25%，但与1997年比监狱犯人却增加了66%。国家经济环境遇到了困境也给监狱执法带来了困难。由于预算减少，监狱环境比以前恶化，投诉的可能性更多。

英国监察专员制度并没有改善英国监狱的监管秩序。据资料显示，专员制度成立之后，仅2009年4月12日，英国阿什维尔监狱因为一名囚犯被解除特赦，引起该监狱许多囚犯愤怒，二、三百名囚犯焚烧了建筑物。2011年1月1日，距英国90公里的城堡监狱又一次发生暴乱，原因只是监狱警察要对几名囚犯进行酒精测验，结果引起囚犯与警察冲突，囚犯纵火焚烧了监狱建筑物。这表明英国监狱监察专员制度并没有取得初衷的效果。

三、西班牙监察专员和监狱监督法官制度

（一）监察专员制度

根据《西班牙宪法》第54条规定，西班牙设立了致力于保护公民基本权利的监察专员。西班牙监察专员由议会选举产生，必须获得五分之三以上多数议员支持，任期为5年。监察专员独立履行职责，不受任何权力机关的干预和指令。除专员外，还设第一副专员，第二副专员，并设秘书长职位。他们四人共同组成协调与内部机制。与英国监察专员的区别是，西班牙监察专员的服务对象是面对全体国民，受理包括监狱罪犯在内的全体国民的投诉，还包括在西班牙履行、居住的西班牙以外国民的投诉，以及国民对法律修改的建议。监督的对象包括中央和地方所有的政府机构等。

在西班牙全国只有马德里这样一个机构，但是有能力在全国任何一个地方发现重大问题时组织起一个调查组。监察专员可以就有关投诉进行调查，一部分调查是根据市民的要求，另一部分调查是发现问题后自行决定调查。去年受理投诉3万多件，今年已受理2万多件。专员已组织调查450件。目前的投诉与经济危机、家庭所面临的失业和困难有关。西班牙有120个监狱。他们接到罪犯投诉，也可以直接到监狱进行调查。

（二）监狱监督法官

西班牙法院设监狱监督法官，在马德里有8个监狱，设8个监狱监督法官。监狱监督法官，每周至少到监狱视察一次，其他时间在法官办公室，可以通过联网视频检查监狱的情况，获取相关信息。由于时间关系，我们就这个问题没有进行深入探讨，不能不说是个遗憾。但是，我们就以上信息可以判断，在西班牙监督监狱执法状况的职责是法院，法院有专门监督监狱执行刑罚的法官，监督的方式相似于中国检察机关派驻监狱的检察或机构定期检察。在欧洲英美法系国家，检察机关对监狱没有监督的职权，他们是纯粹的公诉机关。

四、几点思考

虽然我们的考察时间不长，但通过实地考察和这些国家官员的介绍，留给了笔者几点思考和启示：

（一）在押人维权意识强

从以下数字似乎可以得出这样的结论。（1）荷兰马城监狱，有320在押人，每年会收到800个投诉案，平均每人2件多。（2）荷兰有4万多在押人，在押人投诉处理机构每年处理2700件投诉案。（3）在英国，监察专员仅去年以来就处理了5300件在押人投诉案，仅占投诉总量1%多些。这可以说明在押人维护自身权益意识很强，其主要动因有几点：一是在押人对投诉权益和投诉的程序熟悉。认为自身利益受到侵害时，能够主动进行维权。这与欧美国家重视人权的大环境有关。二是投诉之后能得到相对满意的结果，促使在押人不断投诉。三是监狱方对投诉的打击报复现象较为少见，使在押人减少了投诉的担忧。当然，另一方面也说明，这些国家在监狱管理上也存在一些问题。

（二）强调调查的独立性

处理在押人投诉很强调调查的独立性，不受任何机关的干预和影响。投诉处理机构不在监所之内，不受行政机关干预和管辖，直接受议会任命，对议会负责。职责单一明确。如，英国议会监察专员的职责，一是负责投诉处理；二是处理非正常死亡案件处理。

（三）注重调查结果公开，接受社会监督

荷兰、西班牙或英国的有关机构在调查处理在押人投诉案件后都注意调查和处理结果的公开，特别是选择一些公众关注的案件通过媒体公开调查处理结果，每年年终还会通过媒体公开自己的工作报告，以接受社会的评价和监督。

（四）投诉多，监狱官员受处罚少

虽然受理投诉很多，但监狱官员受到处罚的并不多。在荷兰，在英国，在西班牙，每年监狱都会发生大量的囚犯自杀案件，但有关方面对这类案件从不处理监管人员，不追究监管人员的责任。就是前面说到的荷兰一监狱长滥用权力，导致一名囚犯被隔离禁闭多日，囚犯投诉后只是对囚犯作经济上补偿，而对监狱长并没有做任何处罚，甚至在公开处理结果时也把监狱长的名字隐去，说是要给监狱长面子。但在我国在监管场所发生的被监管人自杀死亡案件，一般都要追究监管人的责任，有的甚至是追究刑事责任。

（五）应当理直气壮地宣传我们在维护人权方面的努力和成就

笔者觉得荷兰、英国、西班牙在处理犯罪嫌疑人和罪犯投诉方面的某些做法，特别是启发在押人自觉维权，建立投诉处理和防止打击报复机制，营造法制氛围等方面，值得我们研究和借鉴，以从中吸取有益的成分。但相比较之下，我国特别是检察机关在维护在押人权益方面的制度设计、机构运作、努力成效等方面更为系统，投入更多，力度更大，也是可圈可点。比如，一是我们有派驻监管场所的检察院和检察室，全国拥有专门进行刑罚执行和监管活动监督的1万多名检察人员；二是启发在押人维权的检务公开一系列措施；三是受理在押人申诉控告的检察官信箱和检察官约见卡、检察官接待室等面对在押人及其亲属的一整套服务形式和途径；四是查办监管人员虐待被监管人等职务犯罪案件的法律制度和机构，等等。我们的这些努力和成效应当通过国际交流平台和其他途径，向欧美和世界宣传，让外国人也来中国学习、借鉴我们的经验。

*最高人民检察院监所检察厅厅长［100726］

**最高人民检察院监所检察厅副厅级检察员［100726］