完善法律援助机构工作机制的思考

马清明 (北京市石景山区法律援助中心 北京 100043) ■文

完善法律援助机构工作机制的思考

Reflection on Improving the Legal Aid Working Mechanism

马清明 (北京市石景山区法律援助中心 北京 100043) ■文

根据《法律援助条例》，法律援助机构负责解答法律咨询，受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合法定条件的公民提供法律援助，并对法律援助人员办理法律援助的活动进行监督、指导。本文结合法律援助机构的职责从解答咨询、受理审查、人员管理和质量监督四个方面分析如何进一步完善法律援助机构工作机制，提升法律援助的服务水平和质量。

一、咨询预警机制

法律援助机构的一项重要职责是解答法律咨询，通过解答法律咨询宣传有关法律，培养公民的法律意识和法制观念，为当事人提供解决纠纷的法律途径。解答法律咨询也是法律援助机构接触纠纷当事人，及时化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定的第一道防线。

针对当事人的法律咨询，法律援助机构人员大都能耐心细致地给予解答，受到社会各界的普遍认可。但是，由于法律援助机构有的工作人员对解答法律咨询的第一道维稳防线作用认识不到位，只是针对咨询问题给予解答，未能有效地搜集线索信息，实现“抓早、抓小、抓苗头”的维稳作用，从而错过化解社会矛盾纠纷的良好时机。为充分发挥解答法律咨询的维稳第一道防线作用，需要加强对法律援助机构工作人员维稳意识的培养，同时对解答法律咨询行为进行规范。一是应当分析案件性质。法律援助机构工作人员对于当事人咨询的问题是属于个体纠纷还是群体纠纷，是否会引发群体性事件进行分析。二是建立登记备案制度。对于群体性纠纷处置不当容易引发群体性事件的案件登记备案，并与案件事实所涉及的主管部门进行沟通，建立沟通协调机制，畅通信息沟通渠道。例如用工单位不与劳动者签订劳动合同、不依法为劳动者缴纳社会保险费用等涉及单位部分甚至全部劳动者的非法用工行为，法律援助机构应当与劳动监察部门进行信息沟通，并提出工作建议。三是建立调解预处理机制。对于当事人咨询的法律纠纷案件存在调解可能性的，由法律援助机构或者依法成立的联合调解机构进行调解，并通过规范文件的形式对调解职责进行明确。需要行政机关通过行政手段解决的，由法律援助机构与有关行政部门进行沟通，由行政机关及时作出处理。

二、受理审查机制

根据《法律援助条例》及有关规定，法律援助审查的关键是申请人是否符合规定的经济困难标准或属于无需提供经济困难证明的人员。对于群体性纠纷，由于涉及人员较多，审查难度增大，如何既严格有效地审查申请材料，全面尽职地履行职责，又方便申请人，及时给予法律援助，不因审查申请资料影响群体性纠纷的法律援助进程，进而演化为群体性事件。为此，需要完善并统一有关认定标准。

(一)经济困难证明的开具。虽然《法律援助条例》规定申请法律援助应当提交经济困难证明，但对于出具单位和内容并没有作出规定。《北京市法律援助条例》明确规定由街道办事处、乡镇人民政府出具，并规定了应包括的基本信息，但是没有明确核实责任，导致部分地区的证明出具流于形式，尤其是在劳动报酬纠纷以及人身伤害赔偿案件中表现尤为突出，部分案件中申请人出具的经济困难证明中的收入水平与要求的劳动报酬、误工费不符。另外，北京市目前执行的经济困难标准是家庭人均月收入不超过700元，并且不审核家庭财产状况。因此，一是应当明确经济困难证明出具的归口负责部门，对经济困难证明的内容和出具要求进行统一规范。二是应当明确经济困难证明的审核责任，对未经核实随意出具证明的行为作出处罚。三是对经济困难标准确立需要考虑的因素应当作出规范，使各地区对申请人经济状况考核的内容基本一致，但标准高低的设定各地区可以根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。

(二)农民工身份认定。农民工本身并不是一个规范的法律术语，目前主要是根据户口类别来认定。只要户口本注明是农业家庭户口即可认定该户口本下的务工成员为农民工。农民工身份的认定本身不是难题，因为户口本首页上有户口类别一栏，只要是农民工请求支付劳动报酬或者工伤赔偿的，依照《北京市法律援助条例》就无需审查经济状况，符合法律援助条件的依法应当给予法律援助。但在涉及农民工的案件纠纷中，却因为两个方面的原因导致认定困难：第一，大多数农民工外出务工期间并不携带户口本，因此在申请法律援助的时候需要从外地快递户口本，导致认定周期长，影响案件的受理效率;第二，部分省市在换发新户口本的过程中，户口本上的户口类别一栏只标注家庭户口，没有区分农业家庭户口和非农业家庭户口，导致农民工身份无法认定。因此，首先，针对农民工身份认定周期长的问题，可以与公安户籍部门建立联动机制，采取电话等方式先行确认身份，后补证件资料的方式。其次，针对户口本登记不明确的问题，可以由户籍管理部门出具证明，但要从源头上解决问题，以减少农民工不必要的麻烦，应对户籍登记内容的规范性作出规定。

(三)重度残疾的界定。根据《北京市法律援助条例》，重度残疾人无需提供经济困难证明。虽然残疾人都持有残疾证，并且残疾证上都载明残疾类型和等级，而根据京残发〔2007〕23号《关于对无固定性收入重残无业人员给予生活补助有关问题的说明》中关于“重残人”的界定： “重残人”是指残疾程度为一级盲、二级盲和一级低视力的视力残疾;一级、二级和三级智力残疾 (智商IQ值在49以下);一级和二级肢体残疾;一级、二级和三级精神残疾，且生活需要亲属或家人照料的人员。笔者又咨询了有关地方残联，得到的答复是目前没有统一的标准，只有内部文件规定，即残疾程度为一级、二级、三级的精神和智力残疾人，残疾程度为一级、二级的视力和肢体残疾人为重度残疾人。由此可以看出，虽然残疾人持有的残疾证上明确载明了残疾类型和等级，但并不能保证各地对于重度残疾的认定结果一致。为保障弱势群体能够平等一致地享受法律援助服务，可以借鉴法院系统的请示批复制度，建立和完善有关沟通机制，使各法律援助机构在实施法律援助活动中对于《法律援助条例》规定不明确的地方，能够向主管部门进行请示，由主管部门给予明确一致的答复。对于具有普遍性的问题，由主管部门作出明确规定，在适当的时机对《法律援助条例》进行修订或制定实施办法，从而保证《法律援助条例》实施的一致性。

三、法律援助人员管理机制

申请法律援助的人员属于社会弱势群体，其法制观念比较淡薄，法律意识普遍不强，因此他们的合法权益能否得到保障以及保障程度完全依赖于法律援助人员的业务水平和职业素质。虽然根据《律师法》和《法律援助条例》规定，律师负有法律援助义务，但是不同地区、不同水平的律师对于参与法律援助的态度却存在很大差别：有的律师热衷于法律援助事业，具有较高的职业素质和执业水平，因而能够很好地保障受援人的合法权益;有的职业水平很高但不愿承办法律援助案件或者有的愿意承办法律援助案件但执业水平较低，从而由于办案质量或水平原因，不能全面有效地保障受援人的合法权益。对于法律援助服务人员的指派，通常是由法律援助机构的工作人员根据其所掌握的情况确立案件的具体承办人员，导致部分受援人对法律援助服务人员不信任，不利于相互之间的沟通和协调，影响案件的办理。

为了更好地保护弱势群体的合法权益，不断提升法律援助服务的质量和水平，各法律援助机构可以结合本地区的实际情况和能力逐步建立如下机制：一是建立准入制度。根据本地区法律援助案件的数量和对法律援助服务人员的需求水平，综合权衡本地区执业律师和法律服务工作者等法律服务人员的执业水平和职业素质等确立本地区可以参与法律援助服务的人员，将执业水平和职业素质相对较高而又热衷于法律援助事业的法律服务人员纳入法律援助服务体系，并向社会公示，使获得准入资格成为法律服务人员执业水平和职业道德素质较高的标志，从而吸引更多的律师热衷于法律援助事业。二是建立双向选择机制。为了给予受援人更多的选择权，各法律援助机构应当建立在本法律援助机构提供法律援助服务的法律服务人员名录，将姓名、性别、年龄、学历、执业年限、专业领域、所属律所、承办援助案件数量、满意率等进行公示，有条件的地区可以制作律师简介，由受援人自主选择或者通过法律援助机构工作人员的推荐由受援人确认，从而增强受援人对法律援助服务人员的信任，有利于案件的办理。三是建立考核测评机制。为督促法律援助服务人员持续改进，不断提升法律援助服务质量，更好地维护受援人的合法权益，应当建立考核测评机制。由受援人、法律援助机构工作人员以及案件审理机构人员对法律服务人员的办案质量和水平进行考核，将受援人满意率、执业水平、职业道德素质等作为考核指标。经考核不适宜从事法律服务的人员将其从法律服务人员名单中删除，若经改进符合法律服务人员准入标准的，经考核后重新纳入法律援助服务人员名单，从而建立优胜劣汰的选择机制，激励法律服务人员不断提高执业水平和职业道德素质。

四、质量监督机制

法律援助服务的质量是法律援助工作的生命。由于受援人没有对法律援助服务人员的服务进行付费，因而对法律服务人员的服务质量不敢有太高的奢望，即使有，也因为没有付费而不敢以理据争。若法律援助机构不能有效地控制法律援助服务的质量，将会使受援人对法律援助服务失去信心，从而使法律援助工作流于形式，更主要的是根据一事不再理的原则，由于法律服务人员的服务质量问题导致受援人失去了维护自身合法权益的机会，从而损害了受援人的合法权益，在一定程度上背离了法律援助制度的设立初衷。为使弱势群体享受高质量的法律援助服务，需要加大质量监督力度，加强过程控制，实行奖励与惩罚并举以奖励为主的考核机制，逐步提高办案津贴，激励法律援助服务人员不断提升服务质量。(1)建立过程控制机制。在已有的质量监督体系的基础上，进一步加大过程控制力度，从案件承办、调查取证到庭审、案卷归档进行全过程控制。为建立统一的过程控制标准，应当制定有关行业指导规范，对法律服务人员承办法律援助案件的办案规程作出统一规定。一是法律服务人员承办法律援助案件应当制定总体工作方案，经受援人认可后组织实施。二是制定调查取证工作方案，结合案件待证事实确立需要调查搜集哪些证据以及证据类型和形式、调查搜集的途径和步骤等，指导并协助受援人调查搜集案件有关证据材料。三是制定庭审方案。根据调查取证情况对案件进行分析，预测庭审中可能出现的问题及应对策略，并征求法律援助机构的意见，对于重大、疑难、复杂和群体案件要向法律援助机构进行专门汇报，经集体讨论确定后组织实施。四是建立旁听制度。对于普通案件确立旁听比例，法律援助机构工作人员每年必须按比例旁听案件，随时掌握援助案件的发展情况，对于重大、疑难、复杂和群体案件等必须进行听审。五是规范案卷归档，建立一整套对案卷归档的制度，作为过程控制结果的文件，便于监督抽查。 (2)建立奖励机制。为了激励法律援助服务人员不断提升办案质量，更好地维护受援人的合法权益，应当重奖励轻处罚。对于奖励形式应当物质奖励与精神奖励并举，一方面通过加大物质奖励的程度，弥补办案补贴的不足;另一方面通过加大精神奖励的程度，提高法律服务人员的信誉和知名度，增加其无形价值，从而激励法律援助服务人员不断提升办案质量。(3)提高补贴标准。办案补贴是对法律服务人员办理法律援助案件过程中发生的成本费用的补助，补贴标准的高低直接影响对案件的精力投入，因此需要进一步提高补贴标准。在此基础上，可以根据案件复杂程度、律师执业资历和水平等实行有差别的办案津贴制度。

(责任编辑 赵海鸥)