关于青海省社区矫正工作开展情况的调研报告

青海省社区矫正工作领导小组办公室 (青海省司法厅 青海西宁 810000) ■文

关于青海省社区矫正工作开展情况的调研报告

Investigation Report on Community Correction Work of Qinghai Province

青海省社区矫正工作领导小组办公室 (青海省司法厅 青海西宁 810000) ■文

为切实加强对社区矫正工作的有效管理，做到底数清、情况明，最大限度地减少脱、漏管现象发生，防止重新犯罪，全力维护社会和谐稳定，按照省委要求和省社区矫正工作领导小组安排，省社区矫正工作领导小组办公室会同省高级人民法院、省检察院、省公安厅、省监狱管理局等成员单位，组成联合督查调研组，于2011年4月至6月，对全省(除玉树州外)包括西宁市、海东地区、海北州等7个州(市、地)、8个县 (市、区、行委)的14个司法所、10个派出所、2所监狱，通过上下联动、全方位听取汇报、查阅资料、个别访谈、现场查看、问卷调查以及共同研究存在问题和提出解决问题的对策等方式作了深入督查调研。截至2011年6月底，全省各地共摸排社区服刑人员2559人，累计接收社区服刑人员2046人，累计解除社区服刑人员404人，接收率为79.9%。现将情况报告如下。

一、工作情况

我省社区矫正试点工作于2009年3月在西宁、格尔木市及全省各县首府所在地的镇司法所启动，2010年3月在全省全面试行。经过两年多的探索实践，我省社区矫正工作各成员单位充分发挥合力，积极构建制度体系，努力探索教育矫正方法，随着矫正范围的不断扩大，社区服刑人员的增加，教育矫正质量不断提高，取得了良好的社会效果，为维护社会的和谐稳定发挥了积极作用。

(一)工作机构和队伍状况

1、工作机构。截至到 2011年 6月底，省、州 (市、地)、县 (市、区、行委)、街道 (乡镇)均成立了四级由党政领导挂帅，法院、检察院、公安、司法、民政、劳动和社会保障等相关部门负责人参加的社区矫正工作领导小组，设立了专门的办公室;2009年8月，在青海省人民政府办公厅《关于印发青海省司法厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中，明确了省司法厅增加指导管理社区矫正工作的职能部门，在内设机构中成立了社区矫正工作处;海东地区、海南州、海北州、西宁市大通县单独设立了社区矫正科，海西州在基层科增设了社区矫正办公室。全省399个乡镇 (办事处、街道、社区)普遍明确了管理人员，为全省的社区矫正工作提供了有效的基层保障力量，全省的组织网络框架基本形成。

2、工作队伍。各地普遍组建了以司法所工作人员为主，社会工作者和社会志愿者积极协助的专群结合的社区矫正工作队伍。全省参与社区矫正的司法所工作人员共有451人，社会工作者95人，社会志愿者309人，抽调监狱劳教人民警察48人。

(二)加强制度建设，推进社区矫正工作规范化

在充分调研和各地实践的基础上，学习借鉴外省先进经验，省社区矫正领导小组办公室制定了20多个规章制度及配套的36种法律文书、统计登记表格等，基本覆盖了社区矫正工作的方方面面。包括《青海省社区矫正暂行管理办法》、《青海省社区矫正工作流程 (试行)》等规范组织工作网络运作和职能部门之间协调的制度;青海省社区服刑人员教育、监督管理、奖惩办法等规范社区服刑人员行为的制度;青海省社区矫正工作者职责、工作者守则和青海省监狱劳教人民警察参加社区矫正试点工作管理规定等规范社区矫正工作者行为的试行制度;《青海省社区矫正对象档案管理规定》、《社区矫正工作考核办法》等规范社区矫正基础工作制度的四个层次基本制度框架，保证了社区矫正工作依法依制规范运行。各州 (市、地)、县 (市、区、行委)、乡镇(街道)的社区矫正机构也结合本地区实际出台了相应的管理、教育等制度，并付诸落实。

(三)创新矫正方法，推进矫正形式多样化

按照“首要标准”要求，全面落实“监督管理、教育改造、帮困扶助”三项任务，建立了分类管理模式，探索多种矫正形式，扎实推进各项工作，取得明显效果。

1、监督管理突出有效性。为加强对社区服刑人员的监督管理，防止脱管漏管情况发生，省社区矫正工作领导小组办公室制定印发了报到、请销假等多项监督管理制度，在工作中得到较好落实。海北州坚持制度管理“四个一”，即：每周汇报一次，每旬走访一次，每月考察一次，每季度考评一次。门源县坚持“裁前评估、全员接收、分类管理、有效施教、解矫跟踪、全程监督”规范化管理方式;祁连县社区矫正工作人员与辖区民警共同负责社区服刑人员的教育和管理，联动实施矫正。西宁市城西区司法局率先在全省建立开通了社区服刑人员手机定位监管系统，对辖区内社区服刑人员利用手机定位进行监控管理。海东地区互助县司法局通过健全完善审前社会调查、材料衔接联动、统一规范入矫解矫程序、跟踪考察管理四项工作机制，努力加强对全县社区服刑人员的创新管理和改造。海西州严格落实每周电话汇报、每月本人书面汇报制度，做到“周闻其声、月见其人”。海南州建立了符合本地区的“一检查二回访三调研”制度，要求做到对社区服刑人员“五清楚”，即姓名住址、基本情况、现实表现、困难问题、分类施矫情况清楚。建立了“五走访”，即新接收的、家庭出现纠纷、生活有困难、重大节日前、有疾病时都要走访的工作机制。兴海县、贵德县河西司法所还针对社区服刑人员外出务工、就医、就学等问题，建立了异地委托制度，使这些社区服刑人员做到有人管、有人帮，增强了矫正工作的有效性。

2、教育改造突出针对性。各地大力加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，组织有劳动能力的社区服刑人员参加公益劳动，增强社区服刑人员认罪悔罪意识和社会责任感。截至2011年6月底，全省各地组织社区服刑人员进行集中教育29614人 (次)，个别谈话教育75971人 (次)，组织公益劳动12884人 (次)，技能培训35人(次)，建立公益劳动基地8个。湟源县、大通县分别与当地福利院、南山绿化基地、“太阳村 (留守儿童)”建立了公益劳动基地;贵德县率先在全州建立了第一个社区矫正公益林;贵南县与敬老院、苗圃基地签订了《社区矫正公益劳动协议书》。部分地区大胆创新方法，加强心理矫正工作，采取多种形式对社区服刑人员进行心理健康教育，城西区组织辖区内的60名社区服刑人员参观劳教 (强戒)所，开展心理健康讲座;海西州通过聘请监狱、劳教所心理咨询师，对社区服刑人员开展心理矫治达300余人次。

3、帮困扶助突出实效性。各地社区矫正机构积极协调民政、人力资源和社会保障等有关部门，帮助社区服刑人员解决再就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，让他们感受到政府的关怀和社会的温暖，促使他们安心改造。黄南州司法局落实“一帮一”帮教制度，从思想、工作、生活上给予关心，帮助社区服刑人员重树生活信心。两年来，全省共为280名生活困难的服刑人员解决了低保，为847人落实了责任田;为379人 (次)创造了劳动就业机会;支持325人赴省城或内地打工，全省社区服刑人员劳动就业率达到68%。

(四)加强基层基础建设，推进矫正工作现代化

1、基础设施明显加强。2004年以来，全省399个乡镇(街道)已完成建设项目371个，司法所用房面积普遍达到100平米以上，投入建设资金3804万元，配套建设资金253.6万元。司法所建设用房基本完成，为社区矫正工作打下了坚实的物质基础。

2、办公设备明显改善。“十一五”期间，特别是近三年每年争取司法所设备建设年均在3000万元以上，交通工具、办公设备配备率达到80%以上，各地司法所基本上实现了有传真机、电脑、电话、汽车等现代化办公设备，办公条件得到较大改善，为工作职能发挥提供了必要的物质保障。

3、各项政策性经费基本到位。近年来，随着各项政策的逐步落实，包括社区矫正、普法、人民调解、法律援助等各项政策性经费的到位，特别是随着地方财力的逐步好转，海西、海北、海南、西宁专门下达了社区矫正启动经费，为司法所开展工作提供了有力的资金支撑。

(五)加强工作队伍建设，推进矫正队伍专业化

1、组织专业队伍指导工作。为确保社区矫正工作顺利进行，司法厅从监所抽调了48名刑罚执行人员充实到各州、地、县、乡专门指导工作，特别是对刑罚执行环节作专门指导，有力支持了社区矫正工作的顺利开展，促使监外执行工作从起始就步入规范执法阶段。各地司法行政部门积极争取公安部门的人力与技术支持，为社区矫正提供了有力的人力支持。

2、发展社会志愿队伍。各地通过广泛动员，与民政、工会、妇联、共青团组织积极合作，组织了一批有一定政策水平的离退休人员、法律工作者、教师、大中专院校学生和村 (居)委会干部参与社区矫正工作，目前全省社会力量参与人员309人，成为一支有效的补充力量，取得了较好的社会参与效果。

3、积极壮大司法所队伍。2011年，省司法厅与人力资源和社会保障部门通过解决大学生就业方式，为司法所解决见习岗位180个，各地政府也以购买服务方式聘用152人。目前基层司法所人员已达到两个以上，为工作正常开展打下了较好的人力基础。

4、注重培训。两年来，省社区矫正领导小组办公室先后举办了5期全省社区矫正业务培训班，共培训2405人次。各地也普遍开展全员培训，培训面达到100%，参与社区矫正人员基本上掌握了社区矫正理论知识和矫正方法。省社区矫正领导小组办公室配发《社区矫正知识读本》1000本，编印《社区矫正文件汇编》和《基层司法行政工作指导手册》各500册，制作了社区矫正课件光盘100个，供各地区学习使用，强化了工作的指导。

(六)加强宣传动员，推进矫正工作社会化

1、丰富宣传形式。各地普遍通过电视、广播、报纸、网络、宣传栏等多种形式，向社会广泛宣传社区矫正工作。据不完全统计，省社区矫正领导小组办公室编发社区矫正知识专刊32期，编印《社区矫正工作动态》39期，在青海司法行政网刊载新闻47篇 (条)。各地通过各类媒体刊发信息50余篇 (条、张)。果洛州在全省首推减刑开庭质证;格尔木市通过制作专题节目，宣传社区矫正工作内容及典型案例，引起了较好的社会反响。

2、开展经验交流。省社区矫正领导小组办公室通过在全省范围内开展档案评比、现场观摩、实地学习等活动，促进各级社区矫正工作交流，有力地推动了基础工作的规范化水平。

通过大力宣传法律与政策，社区矫正工作得到了地方党委、政府的普遍认同，社会和群众的普遍支持，社区服刑人员的普遍接受。2010年7月，副省长何挺在视察玛多县玛查理镇司法所时称赞：“你们的工作很规范、很有成效”。2009年和2010年青海省统计局社会调查结果显示，群众对司法行政机关 (司法所)的满意度名列政法各部门之首。

二、存在问题分析

(一)衔接机制尚需改善。由于司法行政接手社区矫正工作时间短，加之与相关成员单位衔接配合不够，必接必送的问题没有完全解决。在衔接工作中，接收工作前已经生成的“三无”(无家可归、无亲可投、无业可就)人员尚未接收，此类人员在未接收人员中占较大比例;司法行政承接后由于与有关部门联系不够，部分社区服刑人员档案中法律文书不齐全，无法接收;由于社区服刑人员在判决后去异地打工、就学等原因，人档分离情况依然存在，造成了部分社区服刑人员无法衔接问题。

(二)人员力量尚需加强。尽管这几年采取“政府买服务”方式解决了司法所人员严重不足问题，但由于司法所已经承担的九项职能任务很重，客观上仍然存在人力严重短缺问题，特别在城区人口密度大、社区服刑人员多、管理难度大的市中心凸显出矫正工作人员严重不足问题。

(三)管理控制体系尚需完善。从全省看，虽然在形式上已经初步建立起覆盖城乡的四级组织领导工作体系，并且明确了责任分工，但是责任主体与责任部门，特别是社会的相关部门配合联动的机制依然存在问题，力量整合明显不力，衔接的细密程度不够，作用发挥尚显不足。

(四)保障能力尚需增强。由于地方财力所限，加之部分地区重视程度不够，经费保障、设备保障严重不足，致使个别地区开展正常工作困难很多，基本的条件不具备，严重影响了工作积极性和矫正质量。

(五)社会力量参与尚需改进。总体看，目前社会参与教育管理有了一定力量，但参与范围、数量、幅度、质量，特别是作用的发挥还明显滞后。

(六)创新能力尚需提升。由于司法行政承接的时间短，基本的执法程序、执法能力，特别是体现社区矫正的本质属性明显不足，创新推进的能力更显薄弱。

三、总体情况分析

全省开展社区矫正工作两年多来，按照“积极稳妥、依法规范、协调配合、质量为本”的工作原则，积极探索教育矫正、监督管理、帮困扶助等许多行之有效的矫正方法，提高了教育改造质量;逐步建立健全了各项规章制度，确保了社区矫正工作依法规范运行;加强了领导体制和工作机制建设，保证了社区矫正工作的有序开展;着力解决机构、工作人员不足等问题，促进了工作的正常运行，为推动社区矫正工作的深入发展，探索完善我国非监禁刑罚执行制度，促进社会和谐稳定作出了积极贡献。通过督查调研，我们认为，对青海的社区矫正工作推进情况可作如下判断：

(一)组织管理体系基本形成。全省已初步形成“党委政府统一领导、司法行政机关牵头、公检法机关分工负责、相关部门密切配合、社会力量广泛参与、司法所具体实施”的社区矫正工作机制，为社区矫正工作的有效开展奠定了坚实的组织基础。

(二)制度控制体系基本完善。社区矫正法律法规与制度体系基本形成。全省社区矫正工作制度建设和规范化建设取得了有效进展，在社区矫正工作模式上进行了积极的探索，为促进社会和谐，建设“平安青海”作出了应有的贡献。

(三)职能作用基本发挥。全省各级司法行政机关以降低重新违法犯罪率作为衡量工作的首要标准，按照“接得上、管得住、控得牢、矫正好”的工作原则，认真履行监督管理、教育改造和帮困扶助的职责。教育改造创新教育形式，工作逐步步入正规;公益劳动普遍开展，多形式劳动教育格局基本形成;帮扶工作得到保证，72.7%的社区服刑人员有了基本的生活保障。

(四)矫正效果基本体现。尽管全省社区矫正工作开展时间不长，但由于各级领导的高度重视，有关部门的密切配合，社会力量的积极参与，社区矫正的效果已经得到明显地体现，社区矫正工作得到党和政府及社会各方面的充分认可。

(五)保障体系基本到位。在党和政府高度重视和社会力量的广泛参与下，专兼结合矫正队伍已经形成，随着社会管理创新不断增强，地方财力不断好转，经费保障基本到位，并且经费保障力度还在逐步提高，各项硬件设施80%以上得到了落实。

(六)工作力量基本充实。在各级党委、政府的高度重视下，基层司法所力量大幅度加强，全省司法所平均在2～3人，有的司法所已达到5～6人，加之社会力量参与，各有关部门积极配合，司法行政部门强化指导，人力保障基本能满足社区矫正工作需要。

四、对策及建议

(一)进一步提高领导能力，不断加大督查指导力度

1、明确工作思路。各级司法行政部门要在借鉴全国特别是北京、江苏等地经验基础上，认真学习领会中央和省委、省政府一系列文件精神，深入调查研究，准确把握全省社区矫正工作实际，不断探索规律，特别是要注意解决实践工作中的薄弱与关键环节，按照打基础、促规范、上水平、出经验工作思路，不断提高社区矫正规范化、科学化、社会化水平。

2、强化规范管理。认真落实社区矫正社会管理综合治理目标，进一步完善社区矫正目标考核体系，强化目标考核。做到年初下达目标，年中督促检查，年底兑现奖惩，确保中央和省委、省政府下达的各项任务落到实处。

3、强化工作目标。在深入调查研究的基础上，认真梳理已经下达的各项政策落实情况，形成系统专项的调研报告，根据不断发展的形势和工作实践需要，研究制定符合青海工作实际的工作政策，进一步增强社区矫正工作的科学性与针对性。

(二)进一步加大工作协调力度，全面实现无缝衔接

1、落实必接必送制度。按照省委、省政府要求，分别与法院、公安、监狱系统全面建立必接必送制度与工作机制。建议以各县司法局为单位，通过配置专用设备，提供接送条件，配备相应工作力量，全方位负责必接必送工作。

2、建立联络员制度。建立与法院、检察院、公安、监狱、民政等成员单位的全方位联络员制度，做到每个成员单位均指定专人负责各成员单位相互间的协调与配合。

3、搭建信息平台。建议尽快建立各成员单位信息互通机制，实现相互间信息共享、共用，全面把握社区矫正工作的推进情况。

(三)进一步提高保障力度

1、加大技术力量保障。建议尽快建立实现对社区服刑人员GPS定位系统，不断提高教育管理的科技含量，实现人防、物防、技防有机统一。

2、加强硬件投入。按照刑罚执行的基本要求，为社区矫正部门配备必要的警用设备，满足一般的刑侦、取证、办案需要，不断提高社区矫正的规范化水平。

3、加大资金投入。建议建立社区矫正经费保障制度，并且根据实际情况建立动态增长机制。由省、州 (地、市)两级财政按照社会经济发展、财政状况及各地财力承受能力，结合我省社区矫正工作指导和管理等工作需要，核定社区矫正专项经费。县级财政按辖区内实有社区服刑人员人数每人每年1000元标准作为社区矫正工作经费。

(四)进一步加强社区矫正队伍建设

1、配备专业矫正队伍。根据内地省份工作实践和全省社区矫正工作需要，随着国家宽严相济刑事政策的不断调整和优化，特别是考虑与即将出台的《社区矫正法》的要求相衔接，建议按照社区矫正工作人员与社区服刑人员1：10的比例，配备专职矫正工作人员 (社区矫正官)，建立一支稳定的矫正专业人员队伍。

2、建立社区矫正机构。建议在州、地、市司法行政机关设立社区矫正部门，配备专门工作人员。在县级司法行政机关加挂社区矫正工作牌子，落实有专人抓，乡镇配备社区矫正专业人员。

3、强化教育培训。根据社区矫正工作人员执法状况，尽快建立社区矫正工作人员培训机制，包括培训规划、培训时限与培训内容，为社区矫正打造一支专业化、规范化队伍。

(五)进一步提高教育改造水平

1、确立刑罚执行理念。社区矫正是非监禁刑刑罚执行工作，矫正手段与措施具有法定的正当性和强制性，要充分认识社区服刑人员的犯罪性质，保障刑罚执行的严肃性，依法、准确体现社区矫正的刑罚执行特性，做到文明管理，规范执法，最大限度减少重新犯罪现象的发生。

2、强化奖惩制度。针对我省社区服刑人员奖惩不到位的情况，按照省高级人民法院、省检察院、省公安厅和省司法厅联合制定印发的《青海省社区矫正对象考核奖惩办法(试行)》，建议在州、县两级成立由法院、检察院、公安机关、司法行政机关组成的社区服刑人员奖惩组织，全面实施社区服刑人员奖惩考核工作，充分运用奖惩手段和措施，调动社区服刑人员的矫正积极性，维护正常的矫正秩序，最大限度防范和减少社区服刑人员重新犯罪的发生。

3、建立心理矫治队伍。按照就近和自愿原则，有计划、有选择地从监所教育、法制工作者中聘用一批心理矫正专业工作者，形成一支专业心理矫正队伍。利用监所和相关部门的心理测试设备，形成对社区服刑人员的心理矫治系统，不断提高教育改造质量。

4、建立劳动教育基地。建议在全省每个县建立一个社区矫正劳动技能培训基地，对社区服刑人员进行劳动技能培训，使社区服刑人员掌握一技之能，以便立足社会。

(六)进一步加大宣传教育力度

1、增强社会的认可度。积极通过新闻媒体等多种宣传途径，加大对社区矫正工作的宣传，不断扩大和增强社会影响力，使全社会都正确认识、理解、支持和协助社区矫正工作，大力营造社区矫正的良好氛围，提高整个社会对社区矫正工作的知晓率。

2、扩大社会参与力量。通过广泛宣传与动员，进一步扩大社会参与矫正工作力量。尽快制定社会参与矫正工作政策和规则，鼓励离退休公务人员、法律工作者、高校师生以及相关专业人员参与社区矫正活动，建立名册，大力宣传参与人员的工作业绩，建立激励机制，在全社会形成帮教的良好氛围与工作力量。

3、增强社区服刑人员改造自觉性。积极通过宣传教育，使社区服刑人员不断增强悔罪意识、刑罚执行意识和自觉接受教育改造意识。既要认识到法律的严肃性，接受法律的制裁，又要认识到社区矫正的重要性，配合矫正机构接受社区的教育、管理和劳动改造，使社区矫正工作在刑罚执行的指导下，在社会的积极参与配合下，取得良好的教育改造效果。

课题组组长：王小民 (省社区矫正工作领导小组办公室

主任、司法厅副厅长)

课题组成员：马向东 (司法厅社区矫正工作处处长)

马占良 (司法厅社区矫正工作处副处长)

石 磊 (司法厅社区矫正工作处主任科员)

执笔：石 磊

(责任编辑 张文静)