法治视角下政府行政模式的转变——论政府购买法律服务

敖 斌 (广东通利达律师事务所 广东佛山 528000) ■文

法治视角下政府行政模式的转变
——论政府购买法律服务

The Change of Government Administration Model from a Rule of Law Perspective

敖 斌 (广东通利达律师事务所 广东佛山 528000) ■文

引言：近年来，我国社会转型过程中出现许多重大法律事件，如云南“胶农”事件、贵州“翁安”事件、山西“黑砖窑”事件，以及江西抚州“强拆”事件，等等。这些法律事件的发生，无不折射出我们政府法治观念的淡漠与缺失，更提醒我们，政府主动购买法律服务的必要性和重要性。

一、政府购买法律服务的概念

在公共管理学领域，政府购买主要是指政府购买公共服务的行为，它是政府适应公共服务领域改革的一种管理体制创新。本文讨论的范围是政府购买法律服务。关于政府购买法律服务的准确定义，目前还没有一个统一的说法，但是，从它的内涵来看，应包括四个方面：

(一)政府购买的主体关系包括法律服务的购买者、接受者、提供者。其中，购买者是政府或其授权机构;服务提供者是政府以外的组织机构，如社会团体、民间组织、企业、个人等;接受者主要是公众受益者。前两者之间通常是契约关系。

(二)政府购买的客体是原由政府负责管理的公共服务项目。

(三)购买法律服务的经费主要来源于公共财政资金，也有通过实物补偿或政策扶持等方式转移支付而来。

(四)政府购买法律服务一般参照市场方式运作。

政府购买法律服务已经成为当前公共机构改革的主要方向，因为，政府购买法律服务转变了“公共服务应该由政府统包统揽”的旧观念，为政府高水平公共服务体系的构建提供了有效的驱动力。而且，从实际效果来看，购买法律服务让政府的权力在公正、公平、公开的阳光下行使，可以提高政府公共服务的质量，树立政府良好的法治形象。

二、政府购买法律服务的必要性

现阶段，我国正处于社会转型时期，法律已开始深入到社会经济、政治等各个领域，并逐步成为治理社会的主要手段。因此，推行政府购买法律服务显得尤为迫切。

(一)政府购买法律服务是政府依法行政的需要

依法行政是历史发展到政治文明阶段，对政府提出的一个必然要求。“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对腐败。”约翰·阿克顿勋爵的深刻揭示，已成为我们生活的常识：强制性权利对任何人来讲，如果使用不当就是一种危险。因此，要约束和控制这种强制性权力，必须运用我们的法律智慧——既给政府充分的授权，又要有效地约束政府的权利——让政府的行为在法治轨道上运行。现实中很多地方政府的立法、政策、文件和行政行为，之所以会出现这样或那样的严重失误，甚至引发类似贵州“翁安”事件、云南“胶农”事件的社会风波，最根本的原因就是政府在制定规范、发布文件、行使行政权利的时候，没有去翻一翻法律是怎么规定的，更没有去咨询法律专家其在法律上的可行性。推行政府购买法律服务，法律服务机构可就政府的重大决策提供法律方面的意见和论证，也可对政府起草或者拟发布的规范性文件，从法律方面提出修改和补充建议，避免可能由于政府的违法行为而引发的社会不稳定事件的发生，从而实现政府依法行政。

(二)政府购买法律服务有利于促进我国外向型经济发展

政府职能的一个重要方面就是为经济发展提供服务，而政府在服务经济过程中要引导经济发展，向法律服务机构购买法律服务，就是一种最好的选择。在世界经济日趋一体化的今天，这种需求显得尤为迫切。据世界贸易组织统计，近年来我国遭受反倾销调查的案件数排在世界首位，在这些遭受反倾销调查的案件中，涉及的企业大多数是中小企业，这部分中小企业遇到反倾销后，往往不知如何维护自己的权益，其中约1/3反倾销案我国无企业应诉。而一旦反倾销成立，这些企业的市场将会严重萎缩。在世界金融危机日趋严重、经济环境持续低迷的今天，政府更应当负起责任，向专业法律服务机构购买法律服务，为这部分中小企业提供法律帮助，在国际贸易规则下维护他们的合法权益。与之相类似的，BOT项目、国际融资业务等，政府都可以通过购买法律服务，充分利用法律服务机构的专业性，为这些项目提供法律服务，以弥补政府部门在具体法律工作中的不足，减少不必要的法律风险，推进经济的发展。

(三)政府购买法律服务可以满足我国社会转型期群众对法律服务的需求

在社会转型时期，对于老百姓在现实生活和商业活动中日益增多的财产和权益方面的纠纷和矛盾，如果不及时公正地以法律方法化解，必然会影响社会的稳定。目前，政府在为老百姓提供法律服务、解决社会矛盾方面进行了一些有益的尝试。如深圳市福田区人民政府就通过招投标向律师事务所购买法律服务，实行业务外包，由律师进驻基层派出所主持调解工作，将人民调解和治安调解有效衔接，将大量纠纷化解在基层，解决群众的纠纷。政府的这些措施，都突出以法律服务人民群众，以法律解决社会矛盾，效果很好。其实，任何社会都可能存在矛盾和纠纷，有了矛盾和纠纷并不可怕，怕就怕在矛盾和纠纷出现后没有法律的解决机制。我国二千余年“一治一乱”的历史，就在于我们缺乏一种法律的公正解决纷争的机制。事实证明，只有将矛盾和冲突纳入法治的解决轨道，才是维护社会长期稳定的有效手段。

(四)政府购买法律服务，可以扩大我国尚处于起步阶段的法律服务市场

我国是一个具有二千余年专制与特权历史的社会，虽然新中国成立已逾六十年，但我们党和国家提出依法治国方略只是近十多年的事情，与二千余年专制与特权历史相比，只是沧海一粟。因此，社会还难以养成依法办事的观念和行为方式。现阶段，在我国西部省份中，还存在连一个律师都没有的县。在东部沿海地区，法律服务市场虽然相对活跃一些，但相对于经济发展水平和其它行业的发展速度，法律服务行业的发展还是滞后的。更令人担忧的是，我们的律师更多的是作为一般的法律技术操作人员而不是社会中坚力量存在于社会。因此，法律服务群体的地位还不高，法律服务市场还很虚弱，需要政府从政策方面给予扶持。政府宣传法律固然重要，但政府购买法律更重要。政府购买法律服务，一方面可以扩大、提升法律服务市场;另一面又可以引领社会其它成员购买法律服务，从而带动全社会形成良好的法治氛围。有了政府崇尚法律的良好环境，有了老百姓依法办事的观念，法律服务市场的需求自然得到了扩大和提升，而法律服务市场的发展，反过来必然推动社会法治观念的形成和进步。

三、政府购买法律服务的初步构思

推行政府购买法律服务的关键必须解决好几个问题：哪些法律服务业务适宜政府购买?向谁购买服务?如何购买服务?下面，笔者将围绕这些问题提出一些初步构想。

(一)购买法律服务关系主体的角色定位

如前所述，政府购买法律服务关系的主体包括服务购买者 (这里指政府各级部门)、服务提供者 (或经营者)、服务接受者 (法律服务对象)。实行政府购买服务后，各关系主体应摆正位置，明确职能职责，形成互动和互补、激励和约束的合作关系。三者在购买服务中的角色定位如下：

1、服务购买者 (各级政府部门)。在实行政府购买后，政府部门的角色定位应是“策划者”、“监管员”。其主要任务是制定政策、规则、标准，选择合适的服务提供者，评估和监管公共服务质量，保证法律服务对象得到满意的服务。简单而言，其职责就是决定某项法律服务应由谁去做，为谁去做，做到什么程度或何种水平，怎样付费等。

2、服务提供者。服务的提供者也是服务项目的经营者、承接者，在政府部门制定的规则下，负责承担服务的生产和供给任务，直接满足法律服务对象的需要。非政府组织、司法院校、律师事务所、基层法律服务所、志愿组织企业甚至个人都可成为法律服务的提供者。

3、服务接受者 (法律服务对象)。法律服务的接受者也是服务的受益者。在政府购买法律服务的模式下，作为公共服务项目的直接“用户”，其利益需求应该得到尊重，他们不仅有知情权，还应有选择权，对选择服务提供者、制定服务质量标准、考核评估服务质量等，应征求他们或他们的代表的意见，以使所提供的服务真正能够让他们受益。

(二)政府购买法律服务方式的构想

现代公共管理学提出了“有限政府”的概念，认为市场能够处理的，政府不应干预;个人权利范围的事情，政府不应干预;政府能够管理的事情越少越好。因此，笔者认为，只要不是非得要政府管理的事务，都应从繁杂的公共职能中剥离出来，通过政府购买的方式，市场化的运作，交由民间机构去完成。

1、建立法学专家、执业律师有序的立法参与机制

目前我国绝大多数的立法项目由行政机关工作人员负责，但是行政机关立法存在公共权力部门化、部门权力法制化，不能兼顾各方利益的问题，一直为社会所诟病。为彻底扭转这一局面，政府应当向社会购买法律服务，借用“外脑”完善我国立法模式。首先，可建立物质奖励与精神奖励相结合的法学专家立法激励机制。对立法工作有突出贡献的专家可以在物质奖励的同时，授予其某种荣誉称号，以提高其知名度和美誉度，来激励法学专家为我国的立法工作作出更大的贡献。其次，可以建立执业律师招、投标立法制度，通过招、投标这种公平竞争机制，调动更多的执业律师参与立法。再次，对于体现不同利益的立法项目可采用不同的立法模式：对于更多体现国家利益的立法项目采取行政机关立法模式，由行政机关负责起草，然后组织由法学专家和执业律师参加的专家论证会对行政机关起草的立法项目进行论证。对于具有前瞻性的立法项目采取专家立法模式，由有立法权的机关聘请有关法学专家负责起草，然后组织由行政机关工作人员和执业律师参加的专家论证会对法学专家起草的立法项目进行论证。对于更多体现行政相对人利益的立法项目采取执业律师立法模式，由行政机关组织有关执业律师负责起草，然后组织由行政机关工作人员和法学专家参加的专家论证会对执业律师起草的立法项目进行论证。专家论证会采取少数服从多数的原则，确立立法草案。待立法草案成熟后，再提交国家权力机关审议通过。

2、建立执业律师参政制度

执业律师参政，指的是政府的重大决策、重要的经济活动以及重要的行政行为，都应该有执业律师的参与并签署法律意见。并且在政府的实际工作中，应该使这一做法制度化、法制化。执业律师参政的内容主要就是聘请执业律师担任政府法律顾问，如：应政府要求，就政府的重大决策、重大经济行为、行政行为提供法律方面的意见或进行法律论证;参与处理涉及政府的尚未形成诉讼的民事纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷;代理政府参加诉讼，维护政府依法行使行政职权和维护政府机关的合法权益;对政府参与的经济贸易谈判、招商引资等经济活动提供法律咨询论证意见并审查重要的法律文书;向政府提供国家有关法律、行政法规信息，就政府行政管理中的法律问题提供建议。

3、建立涉外贸易救济法律服务机制

我国经济已成为全球经济体的一个有机组成部分，国际贸易、反倾销、反补贴、国际融资等涉外法律事务需要大量的精通法律的专业人员的参与。为促进经济发展，减少风险，保护我国政府、企业的合法权益，政府应当在各涉外经济部门设立由精通外语和涉外法律，具有丰富实践经验的律师、贸易专家组成的贸易救济法律服务机构，集中涉外法律、贸易方面最优秀的人才，为政府、企业发展经济提供服务。贸易救济法律服务机构具体工作内容是：接受政府、企业有关反倾销、反补贴、保障措施法律知识及世界贸易组织规则咨询，并受其委托承办相关调查、研究等事务;为需要服务的企业推荐办理反倾销、反补贴案件的专业律师 (从“中心”专业人员中推荐);收集、研究美国、欧盟等国家或地区的反倾销法律及判例;逐步建立分国别和地区的承办反倾销、反补贴案件知名律师数据库。邀请专家、学者举办专题报告会、研讨会;构建国外律师以及本国进出口企业、政府与行业组织联动的反倾销预警机制。并将上述工作内容形成法定的制度。

结论：政府是公权力的掌握者和行使者，强大的公权相对于弱小的私权，政府若不依法行政，则如洪水决堤，猛虎下山，其给社会带来的危害将是灾难性的。推行政府购买法律服务，就是要让政府心存法治观念，养成依法办事的习惯，尊重法律并确保法律在现实生活中得到有效的执行。法治观念若不能于政府扎根，法律保护下的合法权益若得不到有效实现，则社会经济将难以得到持续发展，社会治安也将难以保持长期稳定，我们所取得的经济成就有可能在一夜之间毁于一旦。因此，在依法治国道路上前行的今天，购买法律服务是政府管理社会、服务社会必须做的一道不可或缺的功课。

(责任编辑 张文静)