龙游扩权强镇改革的思考

□文/郑益洪

（作者为衢州市发展和改革委员会副主任、龙游县发展和改革局局长）

扩权强镇改革在龙游县起步较早，总体经历了三个阶段。一是以湖镇镇为主的经济强镇发展改革阶段。2003年，衢州市为培育一批经济强镇，在全市范围内选择了四个基础条件相对较好的乡镇进行重点扶持，湖镇列入其中。二是以湖镇、溪口为主的中心镇发展改革阶段。此阶段更多地侧重于政策上的扶持，在相关经济社会管理权限，特别是发展自主权方面还未有实质性动作。三是以下放部分经济社会管理权限为主的改革探索阶段。试点共持续6个月，但由于乡镇管理体制不完善、乡镇执法队伍不健全等因素限制，难以纵深推进，试点结束后，相关审批执法权被收回，未在全县乡镇推开。

纵观龙游县扩权强镇改革历程，总体是以中心镇的改革发展为中心，以政策扶持为核心，改革尚未全面铺开，这既是龙游县发展阶段所决定的，也是乡镇发展的差异性所决定的。虽然扩权强镇改革在一定程度上促进了龙游县中心镇发展，但由于改革的局限性，乡镇职能界定不够清晰、法定职权缺失、调控能力弱化等问题依然存在，具体表现在：一是缺乏相应的经济社会管理权限，难以适应经济社会发展需要；二是人、财、事三权失衡，难以适应日益增长的公共服务需要；三是人才、土地、资金等要素制约，难以适应工业化和城镇化发展需要。权责不对称、行政管理效率较低等问题，已是当前制约乡镇经济发展和社会管理的主要瓶颈之一，随着龙游县工业化、城镇化、农业现代化的深入推进，矛盾将更加突出。要进一步突破体制机制障碍，实现乡镇经济社会又好又快发展，就必须在“点”上深化，在“面”上拓展，进一步推进扩权强镇改革。

随着近几年“工业立县、开放兴县、特色强县”战略的推进，以四大攻坚行动为载体，龙游乡镇总体取得了较快发展，尤其是湖镇、溪口两个省级中心镇，与“十五”相比，经济总量迈上新台阶，发展基础更加坚实，正处于加快发展的新阶段，对扩权已经有了一定的现实需求。但从面上看，由于总体处于工业化中期的初始阶段，与发达地区相比，龙游县乡镇发展整体处于较低水平，做大经济总量仍是主要任务，要素驱动仍是主要途径，因此，大部分乡镇（街道）对扩权改革的需求仍以要素需求为主。要解决上述需求，必须创新发展理念和发展方式。

基于龙游所处的发展阶段以及乡镇发展的差异性，当前扩权强镇改革既要处理好县城与乡镇的关系，提高改革的统筹性；又要围绕各乡镇不同的目标定位，提高改革的针对性。结合“十二五”国民经济和社会发展规划，龙游县扩权强镇改革的主要目标是：一是继续做大做强中心镇。这是扩权强镇改革的重点，要在原有强镇扩权的基础上，着重做好“深化”文章，包括政策完善、权限下放等，力争通过扩权改革，使湖镇镇达到小城市发展水平，溪口镇在龙南的区域中心作用进一步显现。二是基本建立权责对称的乡镇管理体制。在着重做好“点”上改革的同时，根据乡镇（街道）的现状和需求，按照依法下放、能放则放的原则，下放当前农村经济社会管理急需的权限，逐步建立权责一致的乡镇管理体制。三是进一步理顺乡镇与县级部门的关系。通过扩权强镇改革，在法律法规框架内，重新梳理乡镇与县级部门的部分经济社会管理权限，从有利于管理、有利于服务、有利于乡镇（街道）加快发展的角度，进一步理顺乡镇（街道）与县级部门的关系，从而形成更大的发展合力。

为此，要做好以下工作：推进乡镇（街道）科学分类，明确改革重点。根据县域总体规划以及乡镇发展现状，将全县乡镇（街道）分为重点扩权型、潜力激发型、城市服务型、生态保护型等四类。围绕乡镇（街道）分类特点，制定差异化的扩权方案，进一步理顺乡镇（街道）管理体制，对所有乡镇（街道）从以下几方面进行扩权：提高乡镇（街道）规划、用地自主权；加强乡镇对派驻机构人员的管理；扩大乡镇（街道）项目参与权；完善乡镇（街道）财税体制。整合资源，探索建立区域性综合管理机制。设立区域性行政审批中心，降低行政成本、提高行政效能；探索建立综合行政执法机制，统一行使行政执法权，强化依法行政，提高依法行政水平。强化保障，确保扩权强镇改革实效，具体包括加强组织领导、强化人才保障、单独设立重点扩权型乡镇用地指标、增强问责监督机制建设。同时，适时启动乡镇（街道）行政区划调整。