监狱岗位廉政风险防控机制建设的探索与思考

洪泉阳 (福建省泉州监狱监狱长 福建泉州 362000)

蔡建峰 (福建省泉州监狱纪委书记 福建泉州 326000) ■文

监狱岗位廉政风险防控机制建设的探索与思考

洪泉阳 (福建省泉州监狱监狱长 福建泉州 362000)

蔡建峰 (福建省泉州监狱纪委书记 福建泉州 326000) ■文

岗位廉政风险防控机制建设，是反腐倡廉建设中的一个新领域。廉政风险防控，简而言之就是查找出党员干部在日常工作和生活中的廉政风险，有针对性地制定防范措施，在工作流程和权力运行的各个环节对廉政风险实施控制，从而最大限度地降低腐败行为发生的可能性。笔者结合泉州监狱“思想、制度、监督、科技”四防一体防控机制中的实践与探索，浅谈监狱单位在进行岗位廉政风险防控中的体会和思考。

一、“四防一体”廉政风险防控机制建设的实践

2009年9月，泉州监狱作为福建省司法行政系统岗位廉政风险防控机制建设试点单位，在省司法厅、省监狱管理局党委和纪委的正确领导下，经过两年多来的探索和发展，构建起一套集“思想、制度、监督、科技”四防一体的防控新机制，全力压缩和减少发生廉政风险的空间和几率，为民警打造“不敢犯错误、不易犯错误、涉险能预警、有错早纠正、行为更规范”的反腐倡廉“防火墙”，有力促进了监狱各项工作的全面、协调、可持续发展。

2010年下半年，福建省司法行政系统在泉州监狱“四防一体”岗位廉政风险防控机制建设经验的基础上，先后出台《关于在全省司法行政系统建立廉政风险防控机制的意见(实行)》、《关于切实做好廉政风险防控机制建设工作的通知》等文件，全面铺开了廉政风险防控机制建设，有力推进了全省司法行政系统反腐倡廉建设的科学发展。我们的实践做法主要有：

(一) “虚功”做实，在思想防线上突出廉政心防。针对思想教育工作长期给人以“看不见，摸不着”、 “易走形式，虚无难做”的虚功概念和思想误区，提出了“廉政心防”理念，认为“廉政是一种安全，廉政安全是可防可控的”，虚功完全可以做实，通过富有特色、吸引人心、深入持久的教育、文化熏陶，入脑入心，使民警树立起正确的廉政观。在工作中，通过“两大刊物” (《纪检监察工作动态》、《廉政教育专刊》)、“两大平台”(局域网《廉政教育信息》和《廉政建设图文转载》)，开展“两大活动”(警示教育日和“1013”廉政宣传日)，设立民警岗位廉政格言牌、户外廉政宣传牌、发送廉政短信、廉政贺卡和年历、电子屏幕登载廉政格言警句，将廉政法律法规和书籍印发给领导干部和民警，推行上岗先考廉的“硬指标”和手写廉政承诺书等好做法。

(二) “内功”做全，在制度防线上突出精细管理。采取“精细化管理”举措，创新按照“对照岗位职责——梳理岗位职权——找准风险源点——公示接受建议”的4个流程，通过自己找、同事帮、群众提、领导点、问卷查、组织评的“六步”法，形成民警廉政风险排查动态更新机制。从第一步排查出144个岗位686个廉政风险点，精准为367个廉政风险点，在分类划级的基础上，有针对性地进行明权、限权、规权，先后确定了93个工作流程 (权力运行)图，29份岗位廉政行为规范，构建了涵盖行政管理、政工纪检、教育改造和生产经营共4个类别23项制度236条规定的系统机制，铸造了全面、严密、有效的防控廉政风险“制度链条”。

(三) “硬功”做强，在监督防线上突出风险预警。强化党风廉政建设责任制考核，细化为6项机制25项考核指标，督促领导干部充分承担起“一岗双责”，纳入党委和支部重要议事日程。持之以恒坚持四级警务督察网络和监狱长、纪检监察双接待日活动“两大渠道”，创新建立机关纪检干部、大队纪检委员、中队廉政监督员三级廉政风险信息采集系统，对廉政风险实施动态监控。将工作作风及效能建设方面存在的问题纳入预警谈话范围，采取具有闽南文化特色的“铁观音约谈法”，以喝茶这种富有人情味的“软文化”形式，以柔中带刚方式，提醒民警的廉政风险，让民警乐于接受，易于接受，做到有了苗头早预防，有了问题早纠正。在基层开拓性采取“三横四纵”的考核问责制度，按照横向到边、纵向到底的要求，上下级之间互相承担违规违纪问题的连带责任，形成联保。同时，帮助领导干部和全体民警算好廉政账，树立起监督是保护，监督是关爱意识，形成了监督受欢迎、监督受拥护的廉政风险防控环境。

(四) “软功”做好，在科技防线上突出两大平台。充分利用泉州监狱数字化建设起步较早，科技和信息化建设水平较高的优势，大力开展软件建设，创新构筑起“网络+监督”和“制度+科技”两大平台：在“网络+监督”平台上，借助局域网，相继开通了“警情沟通平台”、“网上纪检信箱”等平台，增强民警学习、交流沟通、举报建议的便利性，两年多来，共接受民警建议、询问、投诉600余件，其中有28条风险防控机制建议得到采纳，同时，通过电脑监控网络终端，可以实时监控和监听民警执法与履职情况，通过“千里眼”和“顺风耳”助推公正廉洁执法。在“制度+科技”上，组织力量开发了全省监狱系统首套干部人事管理监督软件，植入全程纪检监察模块，规范了干部人事任免全过程，为监狱党委科学、公正选人用人提供便利和强大支持。

二、当前监狱单位开展廉政风险防控可能遇到的问题

(一)主体意识不强，认识有偏差。廉政风险防控立足的是可能引发廉政问题的隐患和风险，并不是已经存在的廉政问题。风险点的查找、防范制度的设计和构建，往往都是由各部门来完成，纪检机关只是检查、帮助和督导。在实践中，很容易产生有的部门对廉政风险防控管理工作的重要性认识不足，缺乏主体意识，认为这是纪检部门的事，思想上存在不愿管、不想管，多一事不如少一事的意识，当成交差，被动应付，消极防控，流于形式。

(二)风险点找不准，民警有误解。风险防控中，查找风险点是对岗不对人。在实际操作中，很容易产生“人岗不分”的情况，许多民警和领导，认为岗位风险点就是个人的风险点，主要产生了三种思想误区：一是“无险”思想，风险点是领导岗位、权力岗位的事，“小人物”没风险点;二是“抵触”心态，认为查找风险就是“交代问题”、 “曝丑”;三是“畏难”情绪，少数民警认为岗位分得这么细、风险点查找这么全，其实还是过去的老一套，做样子，嫌麻烦。没有看到，查找风险、强化教育、健全制度，不仅是反腐倡廉建设的内容，更是做好监狱工作的内在要求。

(三)制度未成链条，防控有纰漏。防控机制建设要产生实效，就不能是简单的立几项制度而已，而是要针对性地形成完整、环环相扣的制度链条，这样才能摆脱的“亡羊补牢”、“破洞补衣”式的被动管理，形成真正的风险防控机制。在实践中，可能存在一是对廉政风险的防控不严。缺乏廉政风险防控的科学理念和系统意识，程序和制度设置不科学、不严密，缺乏科学性和系统性，影响了廉政风险防控的实效。二是对廉政风险防控责任的划分不清。制度设置的权与责不挂钩，责与险不相应，不能引起相关人员对廉政风险的高度警觉和自觉防范，从而使防控措施不科学。

(四)监督机制不全，落实有水份。一方面，机关职能部门没有制定明确的考核机制、责任机制，纪检部门也缺乏对相关单位有效的监督机制，对廉政风险防控工作无法用量化的手段进行评估，仅停留在检查“做了没有”的表层，难以触及到“做得怎么样”的深层;另一方面，廉政风险防控是一个动态的过程，监督防控措施也需要与时俱进，否则，就容易导致难以有针对性地开展监督，厘清廉政风险防控的责任，进行责任追究，从而妨碍了监督的效果。

三、对监狱单位开展廉政风险防控的几点思考

从各地的实践操作来看，廉政风险防控大体上可以分为四个环节：一是查找廉政风险点;二是制定相应的防范措施;三是建立相应的考核、监督和问责机制;四是督促这项制度落到实处。同时，监狱单位有其廉政建设上不同于其他部门的“自我个性”：一是每位民警都有权。监狱作为刑罚执行机关，承担着关押管理和教育改造服刑罪犯的重要职责，每位民警或多或少都有执法权，有权必然有风险。二是环境相对封闭。监狱属于省垂直管理单位，环境相对封闭，执法工作基本上都在监狱高墙内，且许多监狱都位于郊区，导致了监督上相对比较困难。虽有驻监监察室，但也存在“山高皇帝远，省里不常来，市里管不着”的情况，更需要自身强化廉政建设力度。三是人财物权力大。监狱对罪犯开展劳动改造，有监狱企业，也就意味着监狱有自身资金来源，虽然已经实行监企分开，但只要监狱企业员工还是服刑罪犯，就难以将监、企完全隔断，监狱在人财物上自成体系，权力较大。

结合泉州监狱的实践，针对可能存在的问题，以及监狱单位自身特点，笔者有如下思考：

(一)要重视思想教育，夯实风险防控的基础点。思想教育是风险防控机制建设的基础。在廉政风险防控中，不能简单地“继承”原有方式方法，作为一项科学的风险管理机制，要走出一条思想教育的新路子。廉政风险防控必须从民警的内心做起，创新分类分层次岗位廉政教育“模块”，注重内容丰富性、教育长期性、形式多样性，让领导干部和民警感受到正面力量的引领，时刻聆听警钟长鸣。同时，更是要加大廉政文化建设力度，结合2011年来国家提出“文化建设”的东风，加大“教育搭台，文化唱戏”的力度，把民警吸引过来，以喜闻乐见、生动活泼的文化活动形式，在寓教于乐、润物无声中使广大民警受到潜移默化的影响。这样才能变以前灌输式、被动接受的教育方法，及时、有效化解民警在岗位风险防控中，诸如“查廉政风险是不是要查自身违法违纪问题”、“没贪没占，就没有风险点，不需要防控”、“没当官，没风险”等误区，从而为下一步风险防控机制建设开好路。

(二)要重视制度建设，抓住风险防控的关键点。没有规矩不成方圆，防控风险主要靠制度。为此，一是排查风险点要精准化。实践中，我们感到风险点的确不容易查找，而且是动态的，随着时间和制度的完善，或者编制的改革、岗位的撤换，风险点都是可以发生变化的，所以要建立动态更新和定期复查机制，可以1～2年为周期进行“回头看”。同时，应该根据岗位和具体廉政风险点进行研判分类，为制定针对性防控措施和制度提供了“精确制导”。二是完善制度要精细化。在以往的反腐倡廉建设中，出现问题的原因一般不是没有制度约束，而是制度没有到点子上，执行上没有效果，产生不了制约作用，更遑论防控了。笔者认为，制度的健全完善就是要精细化，采取“三措并行”的办法：全面清权，写清廉政风险点、已有制度机制 (上级和本级)、需健全完善的内容三大要素，做到廉政风险家底清。科学管权，将各岗位职责流程图标准化、规范化、制度化;特别是重点围绕掌握“核心权力”人员，包括上至监狱长，下至中队长等各级“一把手”，以及掌握重要权力的部门以及关键岗位工作人员，有针对性地进行明权、限权、规权。公开“晒”权，充分利用局域网公开平台，大力推行办事公开制度，对权力进行定期公开、随时公开、点题公开、专题公开，保障权力的阳光运行，减少廉政风险的发生。三是防控机制要体系化。廉政风险防控绝不仅仅只是纪委、纪检部门出台监督制约制度，而是要一个单位形成合力，靠得是全监上下的共同配合，要积极运用“规范化管理年”活动成果，将廉政风险防控机制建设与监管安全、教育改造、生产经营等制度建设有机结合，形成互通有无、相互融合的工作机制，实现制度化、系统化管理，形成严密、有效的防控廉政风险“制度链条”。

(三)要重视监督制约，完善风险防控的保障点。监督是保障，监督同时也是一项“硬功”，需要坚持原则，敢于问责，敢于较真碰硬，同时也需要讲求方式方法，让硬功夫有好套路。一是监督制约上要有渠道。要保持上面能接地气、下面能连上情的监督畅通渠道，通过多种多样的监督制约方式让监督工作有更大的力度。二是预警纠错上要响警报。要建立一套从上至下的廉政风险预警系统，注重平时各类动态信息的收集，并对信息进行研判，对其中的廉政风险隐患，必须提前介入预警纠错，制止苗头性、倾向性问题。三是考核问责上要严落实。要求各级领导承担“一岗双责”，将廉政风险防控机制建设纳入党风廉政责任制考核范围，确保纳入党委、支部的重要议事日程，建立起考核问责制度，让上下级之间为廉政和违规违纪问题承担连带责任，形成联保制度，督促上下级、同志间互相重视廉政风险，防患未然，推进风险防控机制常态化建设。

(四)要重视持续创新，把握风险防控的灵魂点。创新是防控和发展的灵魂。廉政风险防控本身就是反腐倡廉建设思路方法的重要转变和创新，在探索实践过程中创新必不可少;同时，岗位廉政风险防控机制建设是一项系统工程，没有统一的现成模式，只有紧密结合实际，创新理念、创新载体、创新制度、创新方法，才能走出符合本单位实际的反腐倡廉新路子。一方面，要善于借鉴新技术。通过现代科学技术尤其是信息化手段能够推动风险防控体系更好更快发展，能够弥补人为操作中的不足，提高工作效率和公平公正性，从而用“无情的电脑制约有情的人脑”。当前，根据司法部监管安全35条规定和司法行政信息化“六项建设”的要求，为提升监管安全稳定水平，各监狱基本上都开始信息化建设，在监狱单位风险防控中，需要充分发挥数字化网络科技功能，开发建立风险预警控制信息收集和处置网络系统，在重点廉政风险点中植入科技监督，让“铁将军”把门，实现网上信息互通、网上信访、网上咨询、网上投诉监督，通过监控网络、软件控制等形式进一步规范行政审批、执法行为，最大限度减少人为操作空间，提高风险防控水平，逐步形成“制度+科技”的廉政风险防控体系。另一方面，要善于开拓防控新路子。廉政风险防控现在是“摸着石头过河”，在各单位具体实践之时，也会各有特点，不能完全一样，风险防控需要我们具体问题具体分析，针对重点对象 (掌握核心权力的领导干部，管理钱财物人员)、重点领域 (人事、执法、财务、纪检、采购)、重点任务 (权力行使前着重查找廉政风险点，制定和落实风险防控措施;权力行使中着重进行实时动态监控，及时发现各种苗头性、倾向性问题;权力行使后着重通过警示提醒、诫勉纠错和责令整改等手段，及时纠正偏差和失误，避免廉政风险演化为腐败行为)，创新建立行之有效、形式灵活的廉政风险防控机制，确保廉政风险防控落到实处。

(责任编辑 赵海鸥)