土地资源管理支持国家贫困地区发展初探——以赣州市为例

■ 郑子敬

（国土资源部人力资源开发中心，北京 100812）

土地资源管理支持国家贫困地区发展初探
——以赣州市为例

■ 郑子敬

（国土资源部人力资源开发中心，北京 100812）

以赣州市“十二五”规划目标为依据，国土资源部在土地资源管理方面明确提出了7项具体支持措施，保障了赣州经济发展需要。“十二五”后期赣州土地资源要素保障面临的主要挑战：（1）建设用地保障与耕地保护矛盾日益尖锐，耕地占补平衡压力大；（2）土地利用总体规划滞后，与赣州市经济社会发展要求不适应；（3）农村集体建设用地布局分散，农村建设用地低效利用现状改变难度大。为实现赣州“十二五”规划目标，应深化国土资源管理支持赣州经济社会发展措施，开展农村集体建设用地流转试点，盘活农村闲置建设用地，建立土地整治新机制。

土地管理；区域发展；扶贫攻坚；赣州市

1987年，为响应党中央国务院的号召，国土资源部（原地矿部）在赣州市开展了定点扶贫。25年来，国土资源部发挥行业优势，在政策、项目、资金、技术和人才方面给予赣州市大力支持。2011年，国务院确定赣州市为罗霄山片区域发展与扶贫攻坚的主战场，开展为期十年的扶贫攻坚，《国务院关于支持赣南原中央苏区振兴发展的若干意见》的出台，对国土资源管理工作提出了新要求。

1 赣州市“十二五”经济社会发展目标

赣州市“十二五”规划提出，要全面实施新型工业化、新型城镇化、农业农村现代化和发展生态化战略。到2015年，赣州市生产总值由2010年1119.47亿元提高到2500亿元，财政总收入由128.31亿元提高到300亿元；城镇化水平由42.5%提高到50%以上，城镇居民可支配收入和农民人均纯收入年均增长均达到11%，耕地保有量稳定在572万亩以上。2011年开局良好，赣州市实现生产总值1335.98亿元，年增长12.5%，增幅攀历史新高；新增、恢复和改善灌溉面积51.57万亩，启动高标准农田建设16万亩，实施土地整治8.89万亩。

2 土地资源管理对赣州市经济社会发展的支撑

如何优化赣州13.91万公顷土地资源配置，为经济发展提供可持续的土地资源保障，赣州市开展了一系列探索实践，经济建设用地保障与耕地保护得到科学协调。全市经国务院、江西省政府、赣州市政府批准建设用地321个批次，批准建设用地总面积8.8万亩，有效地保障了一大批重大项目的建设用地需求。

3 国土资源部出台支持赣州市经济社会发展的政策措施

2012年国土资源部出台了支持赣州经济社会发展的若干措施，在土地资源管理方面明确提出了7项具体支持措施，这些措施在提升土地资源保障赣州经济社会发展的能力上表现出巨大的效应。

(1)低丘、缓坡资源丰富是赣州市土地资源的一大特点，开展低丘、缓坡、荒滩等未利用地开发利用试点，不仅能减少各项建设项目对耕地的占用，有利于耕地保护，从根本上减缓耕地“占一补一”的压力，而且有利于拓宽用地空间，有力保障赣南苏区振兴发展用地需求。国土资源部已批复江西省试点方案，并下达赣州等6个地市年均建设开发规模3万亩。

(2)为促进赣州经济社会发展提供有力资源保障，赣州市8个国家扶贫开发工作重点县和瑞金市所需的14个“调结构、转方式、保民生”项目已全部通过审批，审批用地面积5803亩，使用国家计划5037亩；赣州市政府已下达2012年农村危旧土坯房改造用地计划5000亩，保障了扶贫开发的用地需求。

(3)加大了城乡建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点力度。已批复赣州市14个县（市）完成了城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划编制工作申报试点项目。增减挂钩试点计划指标对赣州市的倾斜，优化了区域土地结构，推进了赣州市城乡统筹发展，为改善贫困群众生活条件提供了重要的平台保障。

(4)国土资源部已批复《赣州市工矿废弃地复垦和调整利用试点规划（2006－2020年）》及其试点工作方案，下达试点规模1万亩。赣州市已确定了2012年开展试点的县市、规模及要求。项目的实施不仅盘活了赣州丰富的废弃工矿用地，改善了赣南苏区矿区生态环境，而且为切实保护耕地、拓展用地空间，提高土地利用率发挥出了积极作用。

(5)加快了土地整治项目建设力度。国土资源部支持宁都、赣县、大余县开展2012年农村土地整治，下达总规模2.3万亩。这些项目的推进不仅改善了赣县、瑞金市、宁都县等项目区的生产环境，提高农民生产生活水平，并且为其它县（市、区）开展土地整治促进扶贫开发带来了示范作用。

(6)支持赣州市按照发挥区域性优势的要求，将闲置的建设用地、未利用地或被破坏的耕地开发整理成园地的，经认定可视同补充耕地，验收后用于占补平衡。这一政策的实施，不仅可大大缓解耕地占补平衡压力，更能极大地保护生态环境。这是国土资源管理在保护山区脆弱生态环境和破解耕地“占一补一”难题的政策创新。

(7)支持赣州市开展土地利用总体规划定期评估与适时修改试点前期准备工作。通过定期评估与适时修改，可有效地协调解决规划与经济社会发展的矛盾，保障赣州市重大项目依法依规落地，推进赣州跨跃式发展。

4 “十二五”后期土地资源要素保障面临的主要挑战

《国务院关于支持赣南原中央苏区振兴发展的若干意见》的出台，为加快赣州发展、实现与全国同步进入全面小康社会目标带来历史机遇。赣州市四周山地环绕，中部丘陵绵延，山地、丘陵占全市总面积83%，水土流失严重，生态环境脆弱。如何科学地协调土地资源开发利用与环境保护二者的关系，促进人口资源环境相协调，是赣州市土地资源要素保障经济社会发展的根本要求。

4.1 建设用地保障与耕地保护矛盾日益尖锐，耕地占补平衡压力大

“十二五”期间是赣州市全面推进新型工业化和新型城镇化时期，“一核二廊三圈”[1]发展格局，使赣州市建设用地需求进入新阶段，建设用地保障与耕地保护之间的矛盾尖锐化。根据《赣州市土地利用总体规划（2006－2020年）》，全市可供开发利用的后备资源新增耕地规模为6939公顷，这些宜耕后备资源分布零散、开发难度大、成本高，即使全部开发也难以满足耕地占补平衡需求。因此，探索耕地占补平衡的新途径成为赣州市土地资源管理创新的迫切需求。

4.2 土地利用总体规划滞后，与赣州市经济社会发展要求不适应

赣州市、县两级土地利用总体规划（2006－2020年）与“十二五”赣州发展目标存在差异，不仅规划新增建设用地指标总量及其分布已不适应赣州发展需求，新增建设用地空间布局也与实际需求存在很大差异。未来8年年均用地将突破4000公顷。部分重点工程和民生工程等项目实际用地与规划确定的建设预留用地范围不一致，导致项目无法落地。因此，适时对土地利用总体规划调整修编、并适当增加规划规模的需求日显迫切。

4.3 农村集体建设用地布局分散，农村建设用地低效利用现状改变难度大

赣州市农业人口为724.37万人，贫困人口192.7万人。2009－2011年，赣州市实施49个“增减挂钩”项目，已对部分农村宅基地进行整理。目前，赣州市加大扶贫开发力度，进入全面推进新农村建设、新型农村社区建设时期，加大“空心村”改造，提升农村建设用地效率，已成为确保城乡统筹发展用地保障的客观要求。因此，创新农村集体建设用地使用制度，盘活闲置建设用地，调动农户集约利用农村建设用地积极性，是赣州市土地制度创新的一项迫切任务。

5 提升赣州经济社会发展土地资源保障能力的主要诉求

国土资源部支持赣州市开展土地使用制度创新，为提升赣州经济社会发展的土地资源要素保障能力提供了机遇。坚持推进土地节约集约利用的原则、开展土地使用制度创新是一个系统工程，不仅涉及建设用地制度，也涉及农用地使用制度，更要重视农用地和生态用地的保障。

5.1 进一步深化国土资源部支持赣州经济社会发展的政策措施

一是在低丘、缓坡、荒滩等未利用地开发利用试点中，增加劣质农用地，因为低丘、缓坡、荒滩等未利用地多为零星分布，而各项建设都需求一定的规模，不可能全部是对未利用地的开发，还必将涉及到周边相邻的农用地。

二是应保尽保赣州调结构、转方式、保民生重大项目新增用地。优先保障扶贫开发移民搬迁和生态移民用地，保障农村危旧土坯房改造等民生工程、基础设施、特色优势产业、社会事业发展等建设用地需求。

三是核查赣州市土地利用总体规划执行情况，开展乡（镇）土地利用总体规划实施评估与修改试点，适当增加新增预留建设用地规模。探索建立赣州市乡（镇）土地利用总体规划实施评估与修改制度，规范土地利用总体规划动态修改程序。

四是保障赣州市开展废弃稀土工矿用地复垦和调整利用试点年度规模，使赣州市丰富的废弃稀土工矿用地得以复垦利用。

五是倾斜赣州市“增减挂钩”试点挂钩周转指标。支持赣州市开展土地整治，在项目和资金上予以倾斜，打造丘陵山区高标准基本农田建设的典型示范点。

六是支持深化“新增园地用于耕地补充”政策，破解耕地“占一补一”难题。把“新增园地用于耕地补充”政策深化为“对损毁的建设用地和未利用地开发整理成园地的，或低效果园通过投入改造成精品果园的，经认定可视同补充耕地，验收后用于占补平衡”，从项目区设定、规划设计、成果验收，到占补平衡备案，制定出可操作的实施方案。

5.2 支持开展农村集体建设用地流转试点，盘活农村闲置建设用地

目前，正在开展农村集体土地的确权工作，为农村集体建设用地流转提供了产权基础。一是探索制定“赣州市农村宅基地‘一户一宅’管理实施细则”，提供可操作的政策依据；二是发挥农村民间自治组织在盘活农村闲置建设用地、优化农村建设用地结构的作用；三是制定集体建设用地流转管理细则，规定集体建设用地流转的范围、形式和程序等；四是探索由村集体有偿收回农村闲置建设用地使用权的制度；五是创新农村建设用地跨村、村小组使用制度，为发展新型农村社区提供用地保障。

5.3 探索建立土地整治新机制

土地整治不仅立足于增加耕地面积、提高耕地生产质量，更着眼于区域整个土地资源的优化配置。按照“政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与”的要求，遵循“资金性质不变、管理渠道不变、归口申报、各司其职”的原则，整合发改、财政、农业、国土、水利、扶贫、农业综合开发等部门的资源，落实土地整治共同推进责任机制，使农民在投工投劳中增加收入，加快脱贫致富步伐。

[1]赣州市政府．赣州市国民经济和社会发展第十二个五年（2011-2015年）规划纲要[Z]．赣州：赣州市政府,2011．

[2]国务院．国务院关于支持赣南原中央苏区振兴发展的若干意见[Z]．北京：国务院,2012．

[3]国土资源部．国土资源部关于支持集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚的若干意见[Z]．北京：国土资源部,2012．

[4]国务院扶贫办．中国农村扶贫开发的新进展[Z]．北京：国务院扶贫办,2012．

[5]贾若祥，侯晓丽．我国主要贫困地区分布新格局及扶贫开发新思路[J]．中国发展观察,2011(7)：27-31．

F301.0

C

1672-6995(2012)12-0034-02

2012-11-12

郑子敬（1966-），男，河南省襄城县人，中国地质大学（北京）博士研究生，主要从事国土经济、扶贫开发理论研究。