对属地化国有地勘单位改革的思考

■ 杨在锋

（贵州省地矿局，贵阳 550004）

0 引言

2011年3月23日，中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）文件出台，就推进事业单位分类改革做了全国性的整体部署。结合当前贵州省经济发展现状和地质工作的特殊性，在此谈谈本人对贵州省推进国有地勘单位分类改革的认识及建议，主要内容包括四个方面：一是事业单位现状与改革趋势；二是国有地勘单位的改革与发展；三是贵州省国有地勘单位改革途径浅析；四是对贵州省地质勘查开发局（下称贵州局） 改革定位的思考。

1 事业单位现状与改革趋势

事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关设立或者其他组织利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位具有公益性、公有性、社会服务性基本性质，主要特征是提供公益服务、属于非公共权力机构、属于知识密集型组织、经费国家化和范围广泛化。

1.1 贵州省事业单位现状

截止2005年12月，贵州省的事业单位已达到42641个，工作人员65万人，其中全额拨款38401个，差额拨款2387个，两者占总数的95.65%；经费自理的1853个，占4.35%；从层次结构看，省属单位占2.82%，地市属占4.36%，县乡属占92.82%。从结构看，事业单位人员绝大多数在县乡基层，作为经济欠发达地区，在财政最为困难的县乡“吃皇粮”的事业单位工作人员已远远超出全国平均水平，县属（含乡镇）财政供养事业单位人员比例太高。

1.2 事业单位改革趋势

改革开放以来，特别是上世纪80年代中期以后，事业单位改革一直是我国“改革议程”的一个主要组成部分。随着中发[2011]5号文件的出台，事业单位改革将有法可依，彻底改变一直以来事业单位改革“碎片化”现象，使事业单位改革进一步规范化和科学化。中央5号文件已明确，今后5年内，在事业单位清理、分类基础上，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成；保留下来的公益服务事业单位细分为两类，一类给予经费保障，二类给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持，推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革；到2020年形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

2 国有地勘单位改革与发展

国有地勘单位是在计划经济时期建立和发展起来的财政全额拨款事业单位，为我国社会主义建设事业作出了重要贡献。目前，属地化管理的地勘单位约63万人（在职34万人，离退休29万人）。其中，原地矿系统的约38万余人。

2.1 国有地勘单位改革历程

国有地勘单位改革大体从1985年开始，至今大约有20多年时间，经历了两个改革的发展阶段：第一阶段是改革探索阶段，时间大体上从1985年原地矿部提出“三化”开始，到原地矿部石油局整体改企和地勘队伍开始实施属地化管理为止。由于受当时国家总体经济较为困难等诸多因素，地质队陷入困境，地质工作极度萎缩，这一阶段主要是队伍内部机制改革，力度不大，但改革对地勘单位度过难关发挥了重大作用。第二阶段是从1999年地勘队伍实施属地化管理改革开始到现在。按国办发〔1999〕37号、国办发〔2001〕2号、国办发〔2003〕76号文要求，这一阶段尝试“逐步实现企业化经营”，在探索中遇到了很多的制约因素。

2.2 国有地勘单位普遍存在的困难与问题

属地化后国有地勘单位的改革与发展得到快速推进的同时也面临着很多困难和问题：一是对改革与发展的认识还很不统一、不深入；二是体制改革缺乏创新、没有突破；三是在地勘经济规模、质量、实力等方面，都还不能适应市场竞争的要求，而且发展都很不平衡，差距较大；四是在可持续发展能力上，后劲不足的问题仍较突出；五是在改革与发展环境上，政策支持不配套、不到位或缺失等等，特别是地勘单位的矿业权配置、审批方面，与内蒙古自治区等省份的政策相距甚远。

2.3 当前制约国有地勘单位改革与发展的主要因素

(1)政策落实不到位。国有地勘单位从属地化管理以来，为促进地勘行业改革与发展，国家出台了一系列的改革配套、政策优惠文件，包括“国办发〔1999〕37号、国办发〔2001〕2号、国办发〔2003〕76号、国发〔2006〕4号、国土资发〔201〕059号、国土资发〔2010〕61号文”等，涉及到矿业权配置、成果收益、土地转性、财税政策、社会保障、职工住房、基础设施、规范市场等方面，但至今为止，大部分没有得到落实。地勘行业管理体制改革牵涉线长面广，是一项复杂的社会系统工程，没有政府的推动主导和政策的强力支持，属地化国有地勘单位的改革与发展必将举步维艰。

(2)市场不规范。矿业权是维系地勘单位生存和造血功能的精髓，而目前的机制忽视了地勘单位利益，地质技术和智慧变成了低廉品，将地勘单位沦为“打工者”；一些地方政府为了招商引资甚至暗箱操作，这些不规范行为不利于找矿突破积极性的调动，对地质工作负面影响甚大。公益性和商业性地勘工作运行机制还有待规范，公商衔接不紧密，商业性地质勘查市场不发育，资本市场缺位，勘查开发一体化机制不顺，地勘工作外部环境和勘查秩序也需要大力改善。

(3)行业的特殊性。地勘业是高投入、高风险、长周期的极具探索性和战略性的工作，具有较大的超前性和不确定性，其工作成果关系到国民经济规划和计划的制定、发展前景和速度。在计划经济时期，地勘单位是全额拨款事业单位，地质勘查可以独立于矿业而存在；在市场经济中，地勘业兼具一、三产业的功能，但地质勘查阶段只有投入没有产出，是依附于第一产业（矿业）的，同时，地勘单位又是各种地质勘查工程及技术的服务提供商（三产），前者是主体，后者是客体，后者是为前者提供服务的。如果误以为在市场经济条件下地勘业仍能作为一个独立的产业生存和发展，把地质勘查工作及地勘单位简单地推向市场，很可能将造成改革无法深入。

(4)地勘单位自身内部困难大、改革动力不足。要正视属地化国有地勘单位存在的诸如基础薄弱、欠账太多、经营性资产少、离退休人员多、工作岗位艰苦、人才青黄不接等历史遗留问题，改革经历10年，地勘单位也呼吁了10年，但并没有得到地方政府的高度重视，反而只看到地勘经济浮于表象的“又好又快”；缺乏发展的根基，自然不会产生改革的动力，大多数的地勘局、队对管理体制改革都抱有一种等待、观望的态度。

3 贵州省国有地勘单位改革途径浅析

改革是手段，发展才是目的，任何不切实际、无视客观规律的改革都会挫伤甚至破坏生产力。国有地勘单位的分类改革必须要尊重地质工作客观规律，重视地勘行业的特殊性，结合经济社会需要和地勘单位实际，积极探索、因地制宜、科学布局、稳步推进改革工作。

3.1 属地化国有地勘单位应保留公益属性

(1)行业性质决定了国有地勘单位的公益属性。地勘单位是一个从事特殊工作的事业单位，从事的是高投入、高风险、高收益的极具探索性和战略性的工作，这种工作具有较大的超前性、不确定性和长期性。地勘单位是一个事业型的生产和科研探索单位，在消耗国家事业费用的同时，也在为国家生产特殊产品——地质报告。在计划经济时期，地勘单位是全额拨款的事业单位，在社会主义市场经济初级阶段保留地勘单位主体的公益属性，是解决当前资源相对短缺、竞争不甚规范等诸多现实问题，推进地质找矿事业大发展的最佳途径。

(2)地方经济发展需要地勘单位主体保留事业单位性质。矿产资源是工业发展的“粮食”，是社会生产和人民生活的基本原料；地质工作是经济社会发展的先行性、基础性工作；矿业居于社会经济产业链的最前端，地质找矿工作的发展可以带动整个社会产业经济的发展。保留现有地勘单位事业性质，对地方经济发展中的资源和环境保障具有重要意义。

(3)国有地勘单位是地质工作主力军。贵州局成立五十年来，为全省磷及磷化工、煤及煤化工、铝及铝加工等工业的发展提供了丰富的矿产资源；承担了全省基础性、公益性地质工作、地质灾害调查、区划和治理工作，开展岩溶石山找水、地下水勘查抗旱救灾、地质灾害详查等项目，完成了一大批国家重点项目工程、地质勘察任务，为贵州工业的发展和经济的振兴作出了显著贡献。无论是在资源保障，还是抢险救灾、环境整治等各个领域，都是省委、省政府可以依靠和信赖的 主力军。因此，保留地勘单位为公益属性，尊重了客观现实，是经济社会和谐发展的需要，也是调动地勘单位地质找矿积极性的有效手段。

(4)国有地勘单位是公益性地质工作的中坚力量。从中央地勘基金项目，到中国地调局、中国地质环境监测院的国土资源大调查项目，以及贵州省的地勘基金项目等公益性、基础性和战略性的国家项目仍然是属地化的国有地勘单位在承担。

(5)贵州省矿产资源勘查开发现状需要稳定的地勘队伍。首先，贵州省的地质工作程度还比较低，需要开展大量的基础性地质调查工作，没有公益先行，就难以实现商业跟进，地质找矿新机制也就无法构建。其次，地质找矿难度日益加大，“攻深找盲、探边摸底”的新时期地质找矿技术要求更需要技术过硬、队伍稳定、调动灵活的集生产、科研为一体的专业技术单位，而国有地勘单位是贵州省实现地质找矿新突破和快速发展的基础保障唯一选择。

3.2 探索公益性与商业性地质工作分制运行新途径

随着市场经济体系的完善，地质工作从计划经济时代的政府单一需求，转变到政府、社会、内资、外企等多元化需求，由于投资主体、资金来源的不同，就形成了地质工作的公益性与商业性分类，同时也引发了地勘单位管理体制的分类改革。但当前的实际情况是公益性地质工作与商业性地质工作并不能做到绝对的分体运行，政府利用地勘基金同样在参与市场分利，属地化的地勘单位仍然在从事着大量的公益性地质工作，是资源和环境的重要保障，是地质工作的主力军；而地质工作的弹性特征和公益地质队伍的刚性结构，使中央、地方的纯公益性地质队伍规模编制始终处于两难境地，难以测定和长期保持；加上国家对公益性地质工作经常性经费和项目投入的不足，也需要地勘单位从事商业地质工作进行有效补充，以稳定队伍。因此，在当前形势下，应保留国有地勘单位主体的事业属性，对公益性和商业性地质工作的经常性经费和项目经费严格按照国家财税政策要求进行以队为单元的分类管理和分制运行，既保持了地勘队伍调动灵活的优越性，又减少了政府的财政负担，还能保证公益性地质工作任务的落实，是解决当前矛盾行之有效的办法。

3.3 地勘行业改革的根本出路在于推进勘查开发一体化

如果说地勘单位改革的起点是全额拨款的事业单位，过渡期是事业单位企业化经营，那么终点就应该是实现勘查开发一体化。可以大胆设想一下，国有地勘单位在改革过程中通过资源整合后，有四个分类方向：一是整体或部分成为公益性地质队伍；二是没有地质找矿条件和能力的单位全面转产，如承担社会管理职能的地质学校；三是转变成地质勘查的劳务、技术、工程的服务提供商，适合于部分专业性地勘单位；四是转变成勘查开发一体化的经济实体。在推进改革与发展过程中，政府应在法律、政策、资金等方面重点支持地勘单位向矿业延伸，实施勘查开发一体化，形成勘查推进矿业、矿业反哺勘查的良性循环体系，这应是大多数综合地勘单位的出路，也是地勘业改革的根本方向。

综上所述，确保地勘单位为纯公益性事业单位性质，是贵州省实现经济快速发展的需要，是地质找矿突破的需要，是地勘经济健康发展的需要，但目前事企混合运行的现状是政府不能接受的。因此，对非地质勘查主业经济进行剥离，实行公益性地质工作和商业性地质工作分制运行，是分类改革后保留事业单位性质的前提；属地化国有地勘单位改革的最终目的，就是成为勘查开发一体化的经济实体。

4 对贵州局改革定位的建议

4.1 基本概况

贵州局成立于1957年，截止“十一五”末，全局职工总数13020人，其中在岗职工5325人（含待岗1168人），离退休人员7695人（含离休84人）。专业技术人才总量2837人。属地化后实行基数加增量的地勘费预算包干政策，地勘费中近70%用于离退休、待岗人员和基地物业管理，约20%用于在岗人员公用费用，10%用于转产扶持。

随着事业单位分类改革整体推进，会有很多的争论和猜测随之而来。当前，有三种不恰当的认识应该厘清，即“非事即企、非企即事、非事非企”。首先是“非事即企”，一讲改革就是地质队改企的定势思维，似乎选择改企就是进步，把改革由手段当做目的，无视客观条件搞不切实际的过头改革，就会挫伤甚至破坏生产力的发展，多年来地勘单位走弯路的教训实在不少。其次就是“非企即事”，一讲地质科学就要回到计划经济，社会主义市场经济条件下的地质工作，既要遵循地质科学规律，又要遵循市场经济规律，二者不可偏废。第三是“非事非企”，一种以“不变应万变”的观望思想，会导致“没有地勘费活不了，有了地勘费活不好”的尴尬局面。因此，国有地勘单位改革要从地质工作特殊性出发，结合地方经济发展需要，充分考虑客观因素，以局为单元，因地制宜、整体谋划，不观望、不偏激、积极面对，在改革中实现发展，在发展中深化改革。

4.2 对贵州地矿局的几种分类改革模式建议

从中央部署看，此次事业单位分类改革的指导思想是按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。

(1)分别进入行政类和公益类事业单位。局机关进入行政类，履行一定行政职能：一是环境地质方面的法律法规宣传、教育、培训、监督职能；二是国家建立地质工作机制，履行公益性地质工作管理职能。不能由市场配置资源的地调院和监测院进入公益一类，其他地勘单位进入公益二类财政补贴事业单位。这是最有利于地质工作大发展的分类改革模式，有利于地勘单位成为地质工作市场主体，也有利于地勘经济的发展。但存在增加政府的行政编制数，难度极大；地勘单位进入公益二类后，允许承担公益性和商业性地质工作，同时大力推进探采一体化，过渡期间需要财税政策的大力支持。

(2)局机关进入行政类事业单位，其他所有地勘单位进入公益二类差额拨款事业单位。这种分类改革模式有利于调动地质工作积极性，有利于地勘经济发展，但需要在运行机制上有创新突破，要得到政府充分认可，否则也会受到财税政策、行业政策的限制，制约地勘经济发展。

(3)分别进入公益一类和公益二类：局机关、地调院、监测院进入公益一类，局机关保留参公管理，地调院、监测院成为纯公益型的全额拨款事业单位；其他单位进入公益二类财政补贴事业单位。

4.3 对推进国有地勘单位改革的建议

国有地勘单位改革是一个社会系统工程，离不开行业主管部门和地方政府的大力支持和指导。鉴于地质工作的特殊性，对推进国有地勘单位改革与发展提如下建议：

(1)希望国土资源部对国有地勘单位改革提出指导意见。特别要根据地质工作的特殊性，针对不同的省情、不同的区域提出改革实施指导意见。贵州位于西部，是经济欠发达省份，当前的地方经济发展对矿产资源的需求、第二轮西部大开发都离不开地质工作。因此，对地勘单位的改革一定要因地制宜、稳妥推进。

(2)希望省政府积极协调改革过程中出现的各类问题。首先是协调1999年以来先后出台的各项扶持、优惠政策的落实，确保地勘单位基本利益和稳定；解决改革过程中出现的各种矛盾，确保改革的顺利推进。（以上仅为个人见解，不代表单位意见）

[1]王秋生,宋园.结合贵州实际,浅谈国有地勘单位改革思路[A].地勘单位改革发展座谈会文集[C].北京:中国地质矿产经济学会,2011:135-137.

[2]张崇和.落实中央要求积极稳妥改革促进公益事业更好更快发展[N].人民日报,2012-04-26(2).