矿产资源法立法若干问题辨析

■ 李裕伟

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

《矿产资源法》的立法与修订，是一个讨论得很多的问题，几乎在每一个层次、 每一个侧面都有大量的论述和丰富的见解。因此，本文不准备回顾和研讨那些具体的法律内容，而仅就几个立法和修法的原则性问题作一宏观性的辨析，就算是务虚吧，这也许更有益于深化对这部法律的特点和修法方向的认识。

1 《矿产资源法》涉及的是一个成熟的法律领域

这里所说的“成熟”，不是指在一个国家是否成熟，而是指就整个人类的历史进程而言，在认识和实践上是否成熟。一部成熟的法律体系是人类共同的财富。在制定法律时，考虑它的成熟性是非常重要的，这决定我们在立法时是以创新为主，还是以借鉴为主：如果它是一个成熟的法律领域，我们将为自己无谓的创新付出代价；反之，如果它不是一个成熟的领域，我们将为自己照搬别国的模式付出代价。《矿产资源法》的立法者和修法者，首先要对这个问题作出判断。

我们认为，世界矿产资源立法虽然只有一百多年历史，但它却是一个十分成熟的领域，其成熟性主要表现在法律的理论和实践上。法律理论的成熟性，体现在对法律主体、矿产资产特征的科学认识上；法律实践的成熟性，表现在对主体权利与义务的规定、矿业权申请审批程序的设置上。矿产资源法律领域的这种成熟性，保证了一百多年来世界矿业的健康稳定发展，也引领了世界越来越多的国家按照同样的被证明是成熟的原则来制定自己国家的矿产资源法规。我国这些年来矿产勘查开发过程中所出现的各种市场乱象，在实施成熟矿法原则的国家极少发生。当然，矿产资源法律的成熟性是相对的，1997年发生的布桑丑闻，表明世界矿产资源法律体系还存在很大的完善空间。

2 对法律主体和资产特征的认识是制订《矿产资源法》的理论基础

同许多法律一样，《矿产资源法》的基本任务是规定法律主体的权利与义务。因此我们在制订这部法律时，第一要明晰法律主体：有关的主体要进入，无关的主体要退出。第二是这部法律的核心操作对象是矿产资产，因此必须明晰这类资产的属性和特征。

在《矿产资源法》中，明确主体是矿业权人，但许多涉矿规章把投资者、勘查单位也都列为主体，这就导致了主体的混乱。“矿业权人”是企业法人在《矿产资源法》中的特殊称谓，除其资产的形式表现为矿业权外，在其他方面与企业法人无异。因此，在矿产资源法规体系中，凡是涉及矿业权的，都应以经营矿业资本的公司法人为法律主体，除非某个涉矿法规监管的对象不是矿业权而是其它，如技术服务，其主体是实施技术操作的地质勘查单位，无涉及矿业权的权利和义务。至于投资者，其法律行为受公司法、证监法等法规监管，不属《矿产资源法》监管范围。

矿产资产是一种很特殊的资产，同市场中的其它资产迥然不同。矿产资产具有投入性、渐进性、博智性、风险性、共享性特征。第一是投入性，矿产资源国家所有，但对于一宗具体的矿业权而言，该资产是否存在，其数量和质量，都是未知数，因此一宗未进行过勘查的空白区其矿产资产的价值为零，资源所有者所拥有的资产是抽象的而不是现实的，必须通过勘查投资形成有价资产。第二是渐进性，通过预查、普查、详查、勘探四个阶段逐步认识资产是否存在，是否具有现实意义，在其中任何一个阶段既可能获得成功进入到下一阶段，也可能遭到失败而退出。第三是博智性，指的是矿产勘查是一场智力的博弈，甲地质学家找不到矿的地方，乙地质学家以其特有的理论、思路和方法却找到了大矿，这种例子在国内外比比皆是。第四是风险性，四个阶段获得的都是风险资产，都不能保证在开采后勘查所提供的资源储量数量和质量能够全部实现，但风险程度随勘查阶段的前进而降低。一般说来，预查资源量误差可达100%，普查可达50%，详查可达25%，勘探可达10%。第五是共享性，勘查结束后，由矿产资源所有者提供的抽象资产变成了可计价的现实资产，这个资产就是“矿产资产（mineral property）”，它是由矿产资源所有者和勘查投资者共同创造的，因此也共同享有。

《矿产资源法》与其他经济法的最大不同，就在于上述的主体与资产具有极强的个性特征。因此，充分认识主体和资产特征，并在矿法条文中全面体现这些特征，是《矿产资源法》立法和修法必须认真研究的问题。

3 “矿产资源国家所有”的内涵

我国《宪法》和《矿产资源法》均规定矿产资源属于国家所有（belong to the state），更具政权性；在成熟的市场经济国家，通常表述为矿产资源公共所有（in public），更具人民性。我国在贯彻“国家所有”过程中，存在两种倾向：一是“国家所有”即政府所有，二是“国家所有”即意味着用来谋取经济利益。前者失于偏差，后者失于片面，均有悖于“矿产资源国家所有”的内涵。

我们认为，国家是一个特殊的所有者。“矿产资源国家所有”的意义在于实现国家利益。那么，什么是国家利益呢？国家利益首先表现在要为国家经济系统的稳定运行提供资源保障；其次要繁荣矿业，支撑区域经济的发展，因为产业发展和区域发展带来的利益，是国家利益的重要组成部分；第三是要收取一定的属于国家的资源回报，它也是国家利益的组成部分。第一个利益是国家的全局性的利益，是矿业立法之最基本的目的；第二是产业利益和区域利益，也不可忽视；第三是国家经济主权的体现，在大多数成熟的市场经济国家中，收费的主权意义大于经济意义。

由以上分析可见，对于国家来说，矿产资源资产是一项政策性资产而非营利性资产，资源性费用的收取则具有很强的政策因素。如果把国家掌控的矿产资源视为一种营利性资产，追求利润极大化，那么国家就无异于把自己降低到一个普通的地主的地位。

4 资源性费款收取的时间前提

所谓资源性费款，指的是以“矿产资源国家所有”的名义获取一定的经济利益。几乎所有的国家都是以“权利金（royalty）”的名义收取这一费款。收取权利金有一个时间前提，就是在矿产资源开采之后，国外没有一个国家在资源尚未开采时就收取资源性费用。究其道理，其实很简单，因为在勘查阶段资源尚未形成，在基建和开采准备阶段资源尚未动用，没有收取资源性费款的理由，这如同田地处于青苗阶段地主不向农民收租一样，是一个常识问题而不是法律问题。还有一个重要原因是，资源也好，储量也好，都是有误差的。如果没有开采，按资源储量数字收费，将来没有那么多，或者将来经济形势发生变化而停采，这些账怎么算？其后果必然是导致矿业投资者失去安全感和稳定感，造成矿业市场的混乱，使国家公信力丧失。因此矿产资源立法和修法必须坚持的一条基本原则是，凡是以“矿产资源国家所有”名义收取的费款，其收取时间均在开采之后。

5 矿业权产生的条件

矿业权，在国外的矿法中，有许多等价的术语，如许可证（l i n c e n c e）、租用权（tenement）、title（产契）、right（权）等，不管我们从中文的角度认为它们之间存在多少区别，国外都将其视为矿法意义的“矿业权”。上面这几个术语，其实就是我多年前向一位外国朋友请教“矿业权”的英译词时，他一口气报出来的。

矿业权的产生有两个必要条件：第一是它的主体是企业，第二是它必须服从矿法规定的申请-审批-授予程序。矿业权的主体是企业，这是毫无疑义的，因为矿业权是矿业权人的矿业权，矿业权人就是企业法人，出现在这个程序链条的一前一后，没有矿业权人整个矿业权的产生过程就不存在，不可能产生具有矿产资源法律效果的矿业权。同样，法律讲究的是程序，不完成程序，矿业权也不可能产生，因此申请、审批、授予三者缺一不可。

一个企业经上述程序获得矿业权后，可以自主经营，也可依法转让，但如果勘查失败，或资源采竭，或停产放弃，这时通过一定法律程序，“矿业权”被政府注销，在政府手中的，是一些“勘查区块”或“矿产地”而不是矿业权，它们等待下一个申请者的来临，以期在同一地区产生下一代的矿业权。

6 退出机制是矿产勘查的生命力所在

正如前面所述，矿产资产的形成具有“博智性”，这是一个是“智高者得”而“非智者失”的过程。不智的地质学家不能老占着大片勘查区块无所作为，让充满智慧的地质学家的找矿思路无用武之地。于是矿产勘查的退出机制产生了，并被固定在所有国家的矿法之中。退出机制体现了市场公平竞争原则和勘查资源优化配置原则，是矿产勘查的生命力所在。对退出机制规定的严格程度和执法力度，是衡量一部矿法在探矿权方面是否到位的主要标志。

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