全国人大常委会法规备案审查制度研究*

陈道英

（东南大学法学院，江苏南京211189）

全国人大常委会法规备案审查制度研究*

陈道英

（东南大学法学院，江苏南京211189）

全国人大常委会在法规备案审查上，长期以来采取的是备案并行主动审查的做法；《立法法》制定之后，全国人大常委会在法规审查上转而采取被动审查与主动审查相结合的做法。从实践来看，无论哪种做法均收效甚微。针对这一情况，我国应建立以重新构建的被动审查制度为主、以省级人大常委会和国务院主导的法规清理和立法评估等制度为辅的全方位、立体式、各机关互相协作的法规审查体系。

备案审查；被动审查；法规清理；立法评估；全国人大常委会

在行政法规和地方性法规的制定程序与效力判断方面，尽管“备案”与“审查”1经常被人们相提并论，然而审查却并非备案的必然后续程序。关于备案的含义，有学者指出为“备查，即备份在案，以供查考”，并认为备案与“登记”的性质相同；2已故的蔡定剑教授也认为，所谓备案，就是登记、统计、存档，使法规备之可查，并强调指出，备案的法律意义并不包括对法规必须作出审查。3而“审查”则是对法规等被审查的对象是否合宪、合法，甚至是否“恰当”进行检验，并对违宪、违法、不恰当的被审查对象予以变更或撤销。由于对主体权限的要求截然不同，备案与审查是两种不存在必然联系的、独立的程序。只是由于我国实践中存在着将审查作为备案后续程序的做法，才出现了“备案审查制度”这一称谓。然而，这种做法是否适宜，却颇值得探讨。本文将围绕这一问题展开讨论。4

一、历史回顾：备案还是备案审查

全国人大常委会的备案审查制度肇始于1979年。在该年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）中规定，地方性法规应报全国人大常委会和国务院备案。由于1978年宪法中并没有有关制定地方性法规的规定，上述规定实际上是无宪法依据的。另外，虽然1979年的《地方组织法》仅规定了备案制度，但在实务层面上，当时具体承办这一工作的全国人大常委会办公厅政法室（存在至1983年）对于报送的地方性法规除了进行登记、统计、存档外，还对其进行了违宪、违法审查。只是这一工作开展得并不顺利，因此不久之后就停止了。5

1982年宪法制定后，1979年的《地方组织法》对地方立法的授权得到了宪法层面的肯定，法规备案制度也首次在宪法中得到了确认。1982年宪法第100条和第116条分别规定了省、直辖市制定的地方法规与自治州、自治县的自治条例和单行条例的备案制度（自治区制定的自治条例和单行条例需报全国人大常委会批准，故未单独规定备案制度）。而同年修订的《地方组织法》则对备案做出了比宪法更为详细和完备的规定：根据1982年的《地方组织法》，地方性法规均需报全国人大常委会备案。到了1995年，《地方组织法》再次修订，该法在法规备案的基础上又加入了规章的备案制度，我国的备案制度至此基本建立起来。然而值得注意的是，2000年实施的我国《立法法》之前的各部法律均只规定了备案制度，并没有涉及审查。

从实务上看，1984年全国人大常委会办公厅联络局取代政法室后，法规备案工作也由联络局承担。这段时期备案工作的方针也是六个字：登记、统计、存档，因此并不涉及审查的问题。但是，1988年以后有关方面就要求全国人大常委会对报送备案的法规进行审查，只是由于种种原因，直到1993年7月才由全国人大常委会办公厅秘书局开始这一工作。然而，这一阶段的审查工作同样收效甚微。据统计，送交八届全国人大各专门委员会审查的地方性法规近6300件，八届全国人大对备案法规审查了3100多件，全国共发现90多件与上位法有抵触的法规，都反馈给了地方人大。但全国人大只收到8件反馈意见，最终只有1件按全国人大内务司法委员会的意见予以了纠正。6

2000年《立法法》的实施无疑是我国备案审查制度发展史上的一个里程碑。《立法法》中关于备案审查制度的规定主要集中表现在以下几个方面：其一，以专章对现有的备案制度进行了体系化的梳理；其二，将行政法规纳入向全国人大常委会备案的范围；其三，首次在立法层面上将“审查”与“备案”联系起来。然而值得注意的是，《立法法》第90条至第92条所规定的并不是立法机关所践行的主动审查，而是被动审查。7同时，更加值得揣摩的是《立法法》生效后全国人大常委会的反应。据称，《立法法》生效后全国人大常委会办公厅一度停止了将备案法规交专门委员会进行主动审查的做法。8然而，这一做法在2003年即被改变。该年8月，十届全国人大常委会第六次委员长会议对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》（以下简称《工作程序》）进行了修订，将法规审查方式修改为被动审查和主动审查相结合的方式。92004年5月，全国人大常委会在法律工作委员会下增设了法规审查备案室，专门负责法规的备案审查工作；2005年又一次修订《工作程序》，再次肯定了现行的被动审查与主动审查相结合的做法；2005年制定的《司法解释备案审查工作程序》与2006年制定的《监督法》，在司法解释的备案审查问题上同样肯定了被动审查与主动审查相结合的做法。《立法法》设计被动审查制度的一番苦心就此“付诸东流”。

二、实态分析：备案审查还是被动审查

一方面，虽然我国在实务中早在备案制度建立之初即开始了由备案机关对报备的法规并行审查的做法，但是直至《立法法》的制定，这一做法都并未得到来自立法层面的确认。即使是《立法法》，也只是规定了被动审查制度，而并未确认主动审查制度。这一现象本身就反应了立法者对于主动审查的怀疑和不信任。

另一方面，从实务层面来看，虽然我国从1979年就开始进行主动审查，但是由于实际效果不理想，这一制度一直是时存时亡。如上所述，1979年全国人大常委会办公厅政法室对备案的法规展开违法、违宪审查工作之后不久就因为工作开展得不顺利而停止；1993年虽然应有关方面的要求又恢复了审查制度，但同样“收效甚微”，2000年《立法法》实施后就再次停止了主动审查；2003年，全国人大常委会再次恢复主动审查，并且为了使主动审查收到良好的效果还专门增设了全国人大常委会法工委法规审查备案室，但是从工作效果来看却依然未见起色。对于法规审查制度，立法者怀疑和不信任，实务部门且行且止、且止且行，其中缘由颇值得深究。

首先，审查制度始终难见成效，故无法得到一以贯之的坚持。造成这种局面的主要原因在于以下方面。第一，每年报送备案、需要审查的法规数量巨大。根据报道，每年通过的地方性法规就达1000多件10，至2010年我国现行有效的行政法规共有690多件、地方性法规8800多件。11第二，全国人大常委会人手非常有限。就现在专门负责审查工作的法规审查备案室而言，其编制仅为20余人。12第三，审查的事项繁多。根据相关法律和规定，对法规的审查不仅包括形式审查，更包括实质审查。13这就决定了全国人大常委会的审查工作不可能获得良好的效果。事实上，尽管全国人大常委会对地方性法规的审查规定有完备的程序，但是这一程序通常只运行到将全国人大常委会的意见函告制定机关为止，如果地方人大常委会坚持自己的意见，全国人大常委会也不会采取进一步的措施；而多数地方人大都会以各种理由坚持自己的意见。14在这种情况下，全国人大常委会的法规审查工作又怎么可能取得成效？

其次，纵然法规审查无法取得良好效果，实务部门也还是无法完全抛弃这一制度。究其原因，大概主要还是出于保持法律统一性的考虑与压力。由于现代国家日常管理事务繁杂且日趋专业化，以及各地方情况具体且特殊，立法权已不可能完全集中于国家立法机关手中；相反，行政立法与地方立法日益成为国家法律体系中的重要组成部分。这一变化应该说是适应现代社会的发展的，也是有助于提高国家治理的效率的。然而，行政立法与地方立法在国家法律体系中所占比例不断提高的同时也带来了一个极大的问题，即确保法律体系一致性的问题。在我国特有的政治文化与法律制度背景下，这一任务必然被委之于全国人大常委会。然而，从现实情况来看，尽管全国人大常委会在法规审查上做出了很大的努力，但还是很难说较好地解决了这一问题；而由于法规之间冲突的问题没有得到有效解决，全国人大常委会在这个问题上也就必然面临着更大的压力。因此，尽管明知主动审查不可能取得任何成效，全国人大常委会还是不得不为其付出巨大的人力物力。于是，全国人大常委会在法规审查上就不可避免地陷入了一种欲行不能、欲罢也不能的两难境地。

可是，由全国人大常委会对备案的法规并行审查是不是解决上述问题的唯一途径呢？在这里，有必要重点检视一下《立法法》所确立的被动审查制度。与实践中采取的主动审查的做法相比，《立法法》设计的被动审查制度实际上可能达到更好的效果。首先，也可能是最重要的，被动审查制度有助于极大地减少法规审查部门的工作量，从而提高其工作效率。其次，与现行工作方式相比，由相关国家机关、组织和个人就法规实施过程中暴露出来的问题提请立法机关进行针对性的审查可能更有助于审查机关在审查中有的放矢，从而提升审查的效果。

然而，《立法法》规定的被动审查制度存在的弊病也是明显的。《立法法》为法规的被动审查设计了两套启动程序：一为有权的国家机关，包括国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会向全国人大常委会提出法规审查的要求；一为其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民向全国人大常委会提出法规审查的建议。据相关资料显示，仅2003年全国人大常委会收到的法规审查建议就达10件，15而有权机关提出的法规审查要求则没有任何报道与记录。这就暴露出了被动审查制度存在的最主要问题，即有权的国家机关由于与自身存在密切的利害关系而怠于行使这一权力，而非有权主体却只能提出法规审查的建议——这一建议对全国人大常委会没有任何拘束力，全国人大常委会在收到建议后只是“组织研究”，至于研究的过程、结果等都没有规定应对外公开，也没有法定程序要求对提出申请的公民给予答复。这就导致此类建议往往无疾而终。综上，被动审查制度设计初衷虽然很好，但在相关具体制度设计上存在重大缺漏，因而也无法收到理想的效果。那么，我国法规审查的出路究竟在何方呢？

三、学理分析：被动审查并辅助审查

在开始本部分的分析之前，有两点作为讨论的前提应予事先明确。第一，需要再次强调的是，法规的备案与审查之间并不存在必然的联系。无论是从立法史来看也好，还是从法规审查的实践史来看也好，法规的备案与审查都从来不是必然联系在一起的。而且，从实际效果来看，全国人大常委会长达32年的经验也已经证明，对报备法规并行审查根本不可能收到任何效果。因此，这一做法应予坚决摒弃。第二，对法规进行审查的目的是为了纠正法规之间互相冲突以及法规与上位法相冲突的违法现象，因此法规审查机关必须享有撤销或改变法规的权力。同时，依据法规冲突的不同种类，对法规的审查实际上包括法规之间的一致性审查、法规的合法性审查以及法规的合宪性审查三种情况。如果说前二者还有可能授权其他国家机关进行的话，那么后者由于属于合宪性审查，则只有享有宪法监督权的国家机关才能够进行。因此法规审查权宜区分不同的情况予以审慎分配。

如前所述，主动审查制度应予摒弃，然而法规也不应处于无监管状态，那么究竟应采取怎样的做法才较为适宜呢？笔者认为，应以全国人大常委会采被动审查制度为主，辅以其他机关特别是国务院与省级人大常委会各种形式的配合为宜。

（一）备案但不审查：重构被动审查制度

总体说来，在法规审查上应采取备案与审查相分离的被动审查制度。当然，此被动审查非彼被动审查——它是建立在对《立法法》的相关规定进行修订和完善的基础上的被动审查。具体说来，针对现有的被动审查制度存在的缺陷，笔者建议做出以下改进。

其一，简化审查标准。如前所述，目前确立的法规审查标准过于繁琐，这是导致法规审查效率低下的一大原因。实际上，法规审查只应集中在形式审查上，即审查法规的制定是否在制定机关的权限范围内、是否符合法定程序、是否符合法规之间的一致性和法规与上位法之间的一致性，至于法规的内容是否恰当或合理，则不应列入法规审查的标准之内。

其二，完善启动程序。如前所述，现行《立法法》所确立的被动审查制度的另一个重大弊端就在于它所构建的启动程序。毋庸讳言，推动法规审查进程的重要力量是普通公民；然而种种迹象反映立法者似乎对于这一主体有着种种的担忧与疑虑，所以在第二种启动程序中仅仅规定了“建议权”，而且也没有明确规定全国人大常委会收到此类建议后的回复机制。针对上述情况，笔者提出以下方案以供商榷。

首先，积极发挥最高人民法院的“要求审查权”，以此为途径来充分发挥非有权主体特别是普通公民在启动法规审查上的作用。有学者提出，应在恰当的时候将审查建议权发展为诉权。16笔者认为这是一个可以考虑的思路，但是在目前的政权组织形式下，其现实可行性可能存在一定的问题。因此笔者建议，此类法规审查建议可以行政诉讼的形式向法院提起，由受案法院报请最高人民法院向全国人大常委会提出法规审查的要求。当然，这就需要对《行政诉讼法》做出相应的修改，扩大法院的行政诉讼受案范围。此外，为了不至于过分延长诉讼周期，还应立法明确全国人大常委会审查法规的期限（建议规定为两个月）。

其次，对建议审查权主体稍做调整，并规定明确的回复机制。鉴于有关方面对普通公民申请法规审查存在种种顾虑，笔者建议将建议审查权主体调整为：其他国家机关、社会团体、企事业组织以及5名以上省级以上人大代表或1名以上省级以上人大常委会委员。在被动审查制度运行一段时间、累积相当的经验后，可再考虑逐步将建议审查权主体予以适当扩大。对于上述主体提出的审查建议，受理机关必须在7日内做出受理或不受理的决定，并在决定做出后5日内将这一决定书面通知申请人。同时，该决定的做出仅得基于最基本的形式审查，包括审查申请的内容是否在审查机关职权范围内、申请审查的法规是否已经生效并仍在生效等，而不得进行任何实质审查。这样做的目的，一是缩短做出受理与否决定的周期，二是避免挫伤非有权主体的热情以及侵犯其国政请求权/请愿权。17此外，还应明确规定全国人大常委会对法规的审查期限（同样建议规定为两个月），以及审查结果应以公告的形式公开并书面告知申请人的制度。

其三，简化审查流程。从《工作程序》的相关规定（第8条至第14条）可以看出，我国现行的法规审查流程非常繁琐，同时这一流程又是以各专门委员会为主体和核心来进行的。以由法工委启动的审查流程为例。这一流程大致如下：法工委认为法规违宪，提出书面建议→报秘书长批准，交各专门委员会审查→各专门委员会提出书面意见，报秘书长→秘书长批准转法律委员会研究→（若法律委员会认为存在抵触）报秘书长同意→有关专门委员会向制定机关提出书面审查意见→制定机关在2个月内书面反馈意见→（若不采纳）向委员长会议提出撤销该法规的议案，由委员长会议决定提请常委会会议审议。因此笔者建议在不涉及法规的合宪性审查的情况下，法规审查流程可简化如下：各专门委员会对法规进行审查，提出书面意见→报秘书长，同时向制定机关提出书面审查意见→制定机关在2个月内书面反馈意见；如果制定机关不采纳各专门委员会的审查意见→向委员长会议提出撤销该法规的议案，由委员长会议决定提请全国人大常委会会议审议。

此外，全国人大常委会法工委法规审查备案室的职能和角色也应做一调整。首先，该机构虽然名为法规审查备案室，然而根据2005年修订的《工作程序》第5条“报送备案的法规由全国人大常委会办公厅秘书一局负责接收、登记、存档”，全国人大常委会负责法规备案工作的是办公厅秘书一局，法规审查备案室承担的主要是法规的审查工作。故笔者建议将其改名为“法规审查室”，以明确它与办公厅秘书一局的分工。同时，考虑到《工作程序》明确规定这一机构为法规审查建议的接收单位，18而法规审查由全国人大各专门委员会负责，另外鉴于该机构目前的编制仅为20余人，从规模上来看无力承担繁重的法规审查工作，故笔者建议该机构在法规被动审查中承担以下职能。

首先，受理申请。根据上述《工作程序》，对于法规审查的书面申请，根据提出主体的不同其受理机关亦有所不同。有权的国家机关提出的审查申请由办公厅秘书一局受理，而非有权的国家机关提出的审查申请则由法规审查备案室受理。现建议将二者合二为一，即不论法规申请的提出主体是谁，统一由法规审查备案室受理。只是对于前者的申请，法规审查备案室仅需接收、登记，而对于后者提出的申请则还需审查其是否符合启动要件，并在规定期限内做出是否受理的决定，书面告知申请人。

其次，对法规进行初步审查，并向相应的专门委员会或法工委提出建议。无论是有权主体提出的审查申请，还是非有权主体提出的审查申请，均由法规审查备案室进行初步的审查，提出相应的处理意见的建议，连同审查的书面申请一起转送相应的专门委员会和法工委，由各专门委员会会同法工委进行审查并提出正式的审查意见。

（二）备案但不审查：完善辅助审查制度

若要实现法规的统一性、符合法律性，全国人大常委会的被动审查制度作为主体制度当然是最为重要也是最为关键的，但是如果能加强相应的辅助制度，则更有助于达到事半功倍的效果。结合我国立法实践中取得的经验，笔者现就建立和完善辅助审查制度提出以下建议。

首先，明确国务院的规章审查角色，废除法规需向国务院备案的做法。根据《立法法》第89条之规定，地方法规以及自治州、自治县制定的自治条例和单行条例除需报全国人大常委会备案外，还需报国务院备案。结合该法第90条第1款之规定，这一规定的用意是在于使国务院承担起法规初审的任务来：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例向国务院备案后，先由国务院对其进行初步审查，对于发现存在问题的法规、条例则依据《立法法》第90条第1款向全国人大常委会提出审查的要求。虽然这一设计初看似有助于减轻全国人大常委会的工作强度，但国务院法制办的人手也比较有限，同时它还承担着繁重的规章备案和审查的任务，因此寄希望于国务院（法制办）来完成法规初审工作有点不切实际。事实上，从《立法法》生效至今，国务院从未向全国人大常委会提起过法规审查的申请。既然如此，还不如将国务院的角色明确定位在规章审查上，这样一方面可以提高国务院法制办的工作效率，另一方面也避免了浪费人力物力。

其次，厘清法规清理制度，充分发挥其辅助作用。从实践中诞生的法规清理制度从一定程度上来讲，能够在法规审查上起到很好的辅助作用。就行政法规而言，从1955年进行第一次全面清理开始，国务院至今已对行政法规进行了5次全面清理、10次专项清理；19其中在自2007年开始、于2010年底结束的第5次全面清理中共废止7件行政法规、修改107件行政法规。20而各地方人大常委会进行地方性法规清理的经验也同样非常丰富，例如广东省人大常委会在1979年至2010年间就共进行了2次全面清理和5次专项清理，21江西省人大常委会则进行了3次全面清理和4次专项清理，其中在2010年的第三次全面清理中共废止8件地方性法规、修改64件地方性法规。22然而，这一制度在实践中暴露出来的问题也是比较多的，针对这些问题，笔者认为至少应从以下两点出发对法规清理制度予以完善。

第一，明确法规清理主体。如上所述，要对法规进行审查就必须对其享有改变、撤销的权力，这是法规审查的一个基本原则。法规清理实际上就是法规主动审查的一种形式，因此也必须遵循上述原则。然而在实践中却存在着许多与这一原则相抵触的做法。（1）国务院对地方性法规进行清理。23即使是从《立法法》的规定来看，也仅仅是规定国务院为地方性法规的备案机关，而并没有授权国务院对地方性法规进行审查。事实上，由于国务院对于地方性法规并没有撤销、改变的权力，国务院显然无权对其进行审查。（2）国务院下令、部署启动地方性法规的清理工作。24实践中甚至出现过国务院下属部委下令启动地方性法规清理工作的事件。25从立法权限以及地方人大与国务院的关系出发，只有上级人大及其常委会才能够下令、部署地方人大常委会开展法规清理工作，国务院及其部委显然是没有这一权力的。（3）省级人大常委会清理省级人大制定的地方性法规。有意见认为，法规清理可以由有权机关授权其他机关进行。26笔者认为，正如同人不能够授权他人杀死自己一样，有权机关也不能授权其他机关进行法规清理。因此，省级人大制定的地方性法规只能由省级人大自己以及全国人大常委会进行审查。鉴于人大会期短、会议日程繁多，寄希望于省级人大进行法规清理工作是不现实的。因此，省级人大制定的地方性法规只能由全国人大常委会进行审查，省级人大常委会的法规清理工作不得将其纳入清理范围。简而言之，在这一点上必须严格遵循“谁制定、谁清理”的原则。

第二，将法规清理工作制度化。正如有文章指出的，目前法规清理工作中存在的最大问题就是这一工作主要还是即时性、被动性和运动式的，缺乏统一的规划。27如果要使法规清理成为法规审查的有效辅助手段，就必须实现法规清理的制度化、常态化、规范化。笔者建议通过立法建立省级人大常委会的定期法规清理制度，并对法规清理的启动程序、清理中的审查标准、清理的结果（法规的处理）以及结果的公布等内容予以明确规定，同时规定得因相关法律之施行或其他事件启动专项法规清理。

另外需要说明的是，尽管法规清理工作亟需改进，但其积极意义还是应予以肯定的，特别是它还可以为全国人大常委会提供“试错”的空间，即某些目前放在全国人大常委会层面上来运作还稍显不成熟的做法可以先在法规清理中试行、积累经验，待时机成熟以后再运用到全国人大常委会这一层面上来。例如《立法法》中规定的普通公民的“法规审查建议权”就可以采取这一模式。此外，对公众参与的全程重视也是法规清理中取得的宝贵经验，28必要时也可为全国人大常委会参考和借鉴。

再次，完善立法后评估机制。立法评估机制是国外最近二三十年发展起来的一种制度，在我国则是出现于本世纪初，二者之间存在的最大不同就是：国外侧重于立法前评估，我国则侧重于立法后评估。29早在2000年，山东省人大常委会就在法制委员会的牵头组织下，对本省的《私营企业和个体工商户权益保护条例》、《产品质量法实施办法》、《法律援助条例》和《就业促进条例》进行了立法回头看。30当然，立法后评估真正作为一种制度在全国推广，还是始自于2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》。随着立法后评估机制的推广，目前其在地方层面上已经取得了一定的成绩，如福建省人大常委会在2010年的法规清理工作中就明确要求将立法后评估与法规清理结合起来进行。31然而，由于目前我国的立法后评估机制尚处于起步阶段，还有许多地方需要加以改进和完善，特别是评估的启动、评估主体的确定、评估标准的设定、评估结果的效力等。只有建立起科学、长效、规范的立法后评估机制，并将之与法规清理有机结合起来，才能达到与被动审查制度相辅相成的效果。

注：

2王锴：《我国备案审查制度的若干缺陷及其完善——兼与法国的事先审查制相比较》，《政法论丛》2006年第2期。

3、5、8、14蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第311页，第309-310页，第310-311页，第310-311页。

4需要说明的是，我国的备案审查制度的内容是非常丰富的，本文囿于篇幅及作者的研究兴趣，主要集中讨论全国人大常委会对法规进行的备案审查。

6王书成：《宪法审查“忧虑”及方法论寻求——合宪性推定之运用》，《浙江学刊》2011年第1期。

7同样需要注意的是，该法并未排除主动审查，这就为全国人大常委会日后回归主动审查埋下了伏笔。

9卓泽渊：《全国人大法规备案审查制度刍议》，http://www.worldpublaw.sdu.edu.cn/zhuanti/index.php? modules=show&id=5803，2011年10月16日访问。需要指出的是，虽然从表面上看常委会是实行被动审查与主动审查相结合的做法，然而由于被动审查几乎从未被启动，这一做法实际上就是重回以前主动审查的老路。

10《违宪审查还在远处》，《新闻周刊》2004年6月29日，http://www.cupl.edu.cn/html/news/col178/2011-07/ 14/20110714144013159133405_1.html，2011年11月13日访问。

11第十一届全国人民代表大会第三次会议《全国人大常委会工作报告》。

12梁思明：《从全国人大常委会成立法规审查备案室看我国违宪审查制度》，http://xfx.jpkc.gdcc.edu. cn/show.aspx?id=374&cid=33，2011年10月16日访问。

13有关这一问题的详细分析和论述，可参见刘一纯：《改进地方政府规范性文件备案审查制度的思考》，《江汉论坛》2009年第5期。

15宋锐：《关于全国人大常委会法规备案审查工作的几个问题》，《中国人大》2004年第2期。

16胡建淼、金承东：《论法规违宪审查建议权》，《法学家》2005年第2期。

17或许有意见认为这样做会使法规审查机关工作繁重，在这点上笔者赞同王书成提出的“宽进严出”的观点。

18参见2005年修改后的《工作程序》第7条第2款。该条款中虽然规定接收单位为法工委，但是从法工委下设各机构的工作分工来看，这一任务无疑是由法规审查备案室具体承担的。

19《历年来按国务院有关部署十次集中清理法规规章》，《人民网－江南时报》2007年3月29日，http://news. sohu.com/20070329/n249046162.shtml，2011年11月22日访问。

20李立：《国务院第五次行政法规清理结果公布》，《政府法制》2011年第4期。

21、24、27雷斌：《地方性法规清理制度初探》，《人大研究》2009年第5期。

22万祥裕、谢章泸：《试论地方性法规清理机制的构建》，《时代主人》2011年第1期。

23李立：《国务院严格审查地方和部门立法6年间拦住328部问题法规规章》，《法制日报》2010年3月22日，http://www.chinacourt.org/html/article/201003/22/400550.shtml，2011年11月22日访问。

25《建设部关于清理城市房屋拆迁有关地方性法规、规章中有关问题的通知》（建法[2004]154号文件）。

26万祥裕、谢章泸：《试论地方性法规清理机制的构建》，《时代主人》2011年第1期。

28、31闵法：《地方性法规清理机制的创新与完善》，《人民政坛》2010年第12期。

29王保民：《立法评估：一种提高立法质量的有效途径》，《中共青岛市委党校青岛行政学院学报》2007年第6期；俞荣根：《立法后评估：法律体系形成后的一项重要工作》，《西南政法大学学报》2011年第1期。

30我国各地方对立法后评估的称谓多有不同，包括立法回头看、地方立法质量评估、地方立法跟踪问效等，但大多数地方称为“地方立法后评估”。参见地方立法框架下的立法评估研究课题组：《地方立法评估的特点与原则探析》，《沈阳干部学刊》2010年第3期。

（责任编辑：姚 魏）

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1005-9512（2012）07-0108-08

陈道英，东南大学法学院讲师，法学博士。

*本文系2011年度江苏省教育厅高校哲学社会科学研究指导项目（编号：2011SJD820001）和2011年度东南大学基本科研业务费创新基金项目（编号：SKCX20110014）的阶段性成果。

1除特别标明之处外，本文中的“审查制度”均指的是主动审查制度。