构建检察机关食品安全执法监督的思路

文◎陈天生 李长盟

构建检察机关食品安全执法监督的思路

文◎陈天生*李长盟**

目前我国食品安全监管执法机关主要有食品安全委员会、卫生部、食品药品监督局、农业部等多个机构管理，但频频出现的食品安全事故表明了这种监管模式存在弊病，针对当前和未来一段时间内，这种监管模式不可能得到大的调整的现状，强化检察机关对食品安全执法机关的执法监督已成为解决我国食品安全监管不力的应急措施。

一、我国食品安全监管方面存在的问题

（一）分段监管存在弊端

1.职能不清，相互推诿。在我国分段监管的体制下，每个监管机构的分工看似都很明确，但现实中不同机构之间的监管职责实际上并不明确。像在屠宰场监管瘦肉精问题，商务部门认为应由农业部门管理；农业部门则认为应由检疫部门和商务部门负责。

2.各管一段，存在监管盲区。分段监管表面上看是层层设卡，重重监管，实质上很难做到监管链条的无缝衔接，导致存在监管盲区。

(二)地域化监管存在弊端

目前，我国特别强调食品安全地域化管理的重要性，这容易产生下列问题：

1.导致地方保护主义盛行。由于地方食品安全监管机构都是地方财政供给，因而很可能更多关注本地区利益，往往不顾及国家的法律、法规和标准，对本地的食品安全违法行为睁一只眼、闭一只眼。

2.导致权力与责任错位。现在，一个地方销售的食品很多是来自外地，甚至是外国，在此种情形下，把监管责任全部推给地方政府是不现实的。如瘦肉精问题，按照我国目前属地化管理的规定，哪里产出的猪肉，就由哪里检测，并负责出具检测报告；销售地区却没有检测瘦肉精的规定，这就使监管出现了漏洞，给瘦肉精猪肉流入市场带来了可乘之机。

（三）食品安全检测制度不完善

从检测技术来看，我国缺乏先进的检测技术，对于一些毒害物质（特别是新的毒害物质）缺乏有效的检测手段。

检测费用得不到保障。地方政府对食品安全执法机构的经费保障力度还不够，执法机构往往得从办公经费中挤出钱来支付检验费用，这就造成执法机关申请检验的积极性不高，往往采取以罚代管的方式，影响执法效果。

（四）执法行为缺乏长效机制

目前，我国的食品安全执法活动缺乏连续性，往往是在出现了重大食品安全事件之后，由上级行政机关发布条文，进行一阵风式的检查、处理。无法从根本上解决食品安全的问题。

二、我国检察机关对食品安全执法监督的缺陷

（一）检察机关行使执法监督权的法律、法规不健全

国务院公布实施的 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中关于“行政执法机关移送涉嫌犯罪的案件，应当接受检察监督的规定”仅仅是原则性的规定，既没有规定检察机关行使监督的方式，也没有规定行政执法机关不接受监督的法律责任。在《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》中规定了：“人民检察院发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，经审查或者调查后认为情况基本属实的，可以向行政执法机关查询案件情况、要求行政执法机关提供有关案件材料或者派员查阅案卷材料，行政执法机关应当配合。”但没有规定相应的程序和执法机关不配合时的责任追究机制，使行政执法监督很难发挥作用。

（二）检察机关对食品安全执法监督的手段有限

目前，检察机关对食品安全行政执法的监督手段有限，主要有两种：一是通过查办执法人员职务犯罪案件达到监督的目的；二是大量的一般的违法违纪行为，只能根据 《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对涉嫌犯罪的案件，当行政执法机关不移送司法机关时，检察机关发现之后，可以向行政执法机关发出检察建议。但检察建议没有强制性约束力，食品安全执法机关若不采纳，检察机关也无可奈何。

（三）检察机关缺乏食品安全执法信息

一方面，目前行政执法机关查处案件的情况并不及时、充分向外界公开。检察机关只能通过行政执法机关通报和接受控告、举报等途径了解到案件，后者仅是个别情况，若前者不通报查处情况，检察机关就根本无从知晓，无法对其进行监督，谈不上“要求移送”。

另一方面，即使食品安全执法机关提供给检察机关材料，也往往较少，只提供其认为可以提供的材料，检察机关看不到材料的全部，等到检察机关收到行政机关的备案材料时，往往已经过了一段时间，很多案件已经丧失了最佳的取证时机，此时的监督显得相当无力，不利于对食品安全犯罪的有效遏制和有力打击。

三、食品安全行政执法检察监督机制的构建

（一）细化检察机关的权力

对食品安全执法机关的监督除可以利用现行的职务犯罪侦查权、检察建议权外，还要享有下列权力：一是知情权和查阅权。行政执法机关在查处食品安全案件时，将有关文书和调查材料向检察机关备案，同时检察机关有权查阅食品安全执法机关的立案文书、行政处罚文书及相应资料；二是建议行政处罚权。检察机关发现食品安全执法机关和人员违反法律、法规和有关制度，情节轻微，不构成犯罪的，有权向其主管机关予以通报，建议给予党政纪处分；三是纠正权。检察机关对食品安全执法机关通过消极处理案件等办法阻碍案件顺利移交的应予纠正；四是移送案件建议权。如果发现食品安全案件确有移送必要而执法机关没有移送，检察机关可提出移案建议，食品安全执法机关应当执行。

（二）建立检察机关提前介入制度

对于行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件，检察机关认为有必要的，可以主动及时派员提前介入，引导行政执法机关围绕案件定性收集、固定和保全证据。

（三）加强食品安全案件的立案监督力度

一是加强对于执法机关的立案监督，因为食品安全犯罪案件一般先由执法机关进行处理，然后再移交公安机关。二是应加强对于公安机关的立案监督，由于大多数案件的侦查终结权控制在公安机关，公安机关立案、撤案随意性很大。

（四）明确行政执法机关获取的证据在刑事诉讼中的效力

第一，对执法机关移送的书证、物证等实物证据，按照《刑事诉讼法》规定，直接转换为刑事诉讼证据；第二，对有关检验报告、鉴定结论等专门性证据材料，司法机关只作程序审查，即可决定是否作为刑事诉讼证据；第三，对在执法过程中制作的调查笔录、询问笔录，以及行政相对人的陈述笔录等言词性证据材料，原则上要求司法人员重新制作或收集，但确因有不可抗拒原因无法重新收集的，应将其作为间接证据，经侦查机关查证与其他证据吻合，相互印证违法事实的，可以作为刑事诉讼证据；第四，检察机关提前介入或参与联合调查的涉罪案件，按照高检院、公安部有关刑事诉讼规定制作的调查笔录等言词性证据材料，应视为刑事司法机关提取，直接作为刑事诉讼的证据使用。

（五）明确食品安全案件移送标准

行政机关在查处案件时，要将涉及犯罪案件移送公安机关。应在立法上明确移送标准，将刑事追诉标准和刑事立案标准细化。对于标准不明、难以定性的案件，执法机关必须移送处理，特别是违法行为造成严重后果、影响较大的案件，执法机关要及时邀请检察院、公安机关参与案件讨论与调查。要严格食品安全执法机构移送案件的时间限制和责任追究制度。

（六）综合利用检察权，对食品安全执法机构进行全面监督

预防部门可结合典型案例开展职务犯罪预防活动，使检察机关的事后监督变为事前预防，预防和减少食品安全职务犯罪案件的发生；控申部门利用 “心连心”网站、举报接待室、电话举报等方式加强食品安全犯罪宣传力度，使广大民众了解和举报食品安全犯罪；公诉部门应加强对食品安全案件有罪判无罪、重罪轻判的审查，及时与法院加强沟通，依法提出抗诉；民行部门应加强对食品安全犯罪的公益诉讼，对没有提起民事诉讼的，民行部门应提起公益诉讼，切实维护人民群众的切身利益。

*河南省唐河县人民检察院副检察长[473400]

**河南省唐河县人民检察院[473400]