举报线索不立案审查机制研究

文◎陈天敏* 王 仲**

举报线索不立案审查机制研究

文◎陈天敏* 王 仲**

检察工作中的举报线索不立案审查，是指人民检察院举报中心对本院自侦部门职务犯罪举报线索不立案的查办结果进行审查的内部工作制度。举报线索不立案审查的主要制度依据是2009年的《人民检察院举报工作规定》，该文件第36条规定：“举报中心收到（侦查部门的）回复文书后应当及时审查，认为处理不当的，提出处理意见报检察长审批”。据此，举报中心（审查主体）有责任对本院自侦部门（审查对象）的查办结果（审查内容）进行审查，并提出处理意见。有点遗憾的是，《举报工作规定》对于审查机制只是做了框架性、原则性的规定，未对自侦部门的查办结果做进一步的区分，对举报中心的审查方法以及后续处理也缺少细致化、操作性的规定，但却为各地检察机关开展审查工作留下了不小的探索空间。

根据《举报工作规定》，虽然举报中心可以对自侦部门所有查办结果提出不同意见，但实践中最有可能产生分歧的显然是初查不立案这类查办结果。就笔者所在检察院而言，多年来举报中心移送自侦部门的举报线索绝大部分不能立案，并且类似情况在全国也比较普遍。本文正是基于这类普遍现象，分析梳理发生的原因，阐释举报线索不立案审查的必要性，并尝试在《举报工作规定》的制度框架内提出举报线索不立案审查的机制构想。

一、自侦部门处置举报线索的现状及线索低成案率的原因

我们党和国家向来重视群众举报，最高人民检察院也明文将举报工作定位于 “检察机关直接依靠群众同贪污、贿赂、渎职、侵权等职务犯罪作斗争的一项业务工作，是实行专门工作与群众路线相结合的有效形式”。然而在很多地方，通过群众举报查处职务犯罪的成案率却一直处于低位。笔者所在的检察院，2008、2009、2010三年，举报中心移送自侦部门职务犯罪线索分别为 26、27、28 件，立案 7 件、8 件、7 件，成案率均不足30%。在这些数字背后的工作层面，我们发现很多检察院的自侦部门对匿名举报线索处置随意，不将查处结果反馈举报中心，犹如石沉大海；甚至对实名举报线索也只单纯反馈结果，不提供或者根本不制作回复文书，举报中心对查办过程一无所知。

实际上这样的状况已经持续了相当长的时间。这种现状与高检院对举报工作的定位极其不符，如果放在近年来不断加强举报宣传工作的背景下则更有讽刺意味。是什么原因造成了举报线索的不被重视和不立案率的居高不下？客观分析，我们认为原因可以归纳为“三个相对”。

一是举报线索在查处难度上的相对劣势。举报线索质量往往参差不齐，举报线索的质量差异带来真假分辨和查处难度显著增大，较之案中带出的线索和其他机关（主要是纪委）移交的线索，查办举报线索的成本收益比存在明显的相对劣势。自侦部门自然更加乐于查办纪委移送的线索或者从行贿人、嫌疑人的口中“挖”出的线索（这样做也更能体现出自侦部门的工作成绩），只要其他来源的线索能够满足当前办案需求，举报中心移送的举报线索只能往后排。笔者所在的检察院去年职务犯罪查处数在全市排名靠前，但基本都是纪委移送或者自行发现，本院举报中心移送的十余件线索无一成案，如此可见一斑。

二是控申部门在工作质量上的相对不足。同为移送线索，为何纪委等其他机关移送线索成案率高而本院举报中心移送的难以成案？原因不在于线索本身的质量差异，而是线索移送前的处理质量存在差异，也即举报中心处理线索的工作质量较之纪委等机关存在明显不足。纪委本身就是专业的案件查处部门，很多腐败案件都是纪委先查、检察院跟进，所以经过纪律审查并移送检察机关查处的线索在多数情况下已经是半成品（甚至成品）。检察机关举报中心的线索审查力度完全不可同日而语，举报中心甚至连检察机关一个内设机构都算不上，基层检察院控申部门更是在只有屈指可数的几名工作人员的情况下，接待、申诉、举报、赔偿、救助以及各类维稳工作一样不少，很难指望举报中心对举报线索能有高质量的前期加工。因此，控申部门在线索审查方面的工作质量不足也是举报线索不被重视、成案率低的重要原因。

三是举报中心在监督职能上的相对缺位。自侦部门动力不足、怠于查办举报线索的行为倾向，有违高检院举报工作导向和要求，不利于检察工作的长远发展，应当受到监督和及时纠正。然而，举报中心的监督职能却长期处于相对缺位状态，信息知晓权得不到保障，事中督促和事后监督乏力现象普遍存在。《举报工作规定》第35条、第36条、第37条明确赋予举报中心进度掌握、情况知晓、跟踪督促和结果审查的职权，但控申部门与自侦部门之间信息不对称、地位不相当的状况以及举报中心监督手段的缺乏严重限制了监督的力度和效果，控申部门往往最终只能牵就自侦部门。自侦部门在没有内部监督或者只有弱监督的状况下，愈发怠于查办本院举报中心移送的线索，于是就出现了前文所述的对匿名举报线索处置随意、轻率作出不立案结论、不按期反馈查办进度和查办结果、不制作回复文书等种种违反制度规定的情形。

二、举报线索不立案审查机制的制度价值

开展举报线索不立案审查工作，在可行性方面，有《举报工作规定》等制度依据，有控申部门和自侦部门相互差异的职责范围和职能定位。而在必要性方面，举报线索不立案审查机制还有以下三个主要方面的制度价值。

（一）开展举报线索不立案审查工作是检察机关强化内部监督的需要

犯罪的查与不查是国家刑事追诉权中最为核心的部分，因此举报线索的查办是检察机关一项非常要害的权力，行使的正确与否关系重大，此权应当受到严格监督。近几年来，面对理论界与实务界提出的“检察机关谁来监督”的质问，最高人民检察院不断推出加强内外部监督的举措，近期出台的《关于加强检察机关内部监督工作的意见》更是将加强内部监督作为确保检察权依法正确行使、防止检察权滥用的有效措施。基于职务犯罪线索管理和查办工作的高度保密性以及该项权力本身的要害性，举报线索查办工作毫无疑问应当成为检察机关内部监督的重要环节和重点内容。举报线索不立案审查，实质上就是专门针对举报线索查办权实施的内部监督措施。开展好举报线索不立案审查工作，在促进自侦部门重视查办举报线索的同时，更对落实从严治检、有效防止检察人员徇私枉法和办 “关系案”、“人情案”发挥着不可替代的内部监督作用。

（二）开展举报线索不立案审查工作是检察机关维护社会和谐稳定的需要

随着近年来全社会整体维稳势态的变化，检察机关举报工作与维稳工作的相关性越来越强。一方面实名来访举报逐年上升，如笔者所在的检察院，举报信访量在2007年为 10件，2008年是 20件，2009年是 27件，2010年是26件；另一方面与举报有关的矛盾风险也在不断加大，集体举报、多头举报、重复举报、越级上访等高风险信访情况明显增多，处理不慎容易引发涉检矛盾和稳定事件，检察机关控申窗口压力巨大。面对这样的态势，检察机关更加需要对举报线索进行规范的、不偏不倚的、负责任的查办，依法、公正地回应群众的举报诉求。开展举报线索不立案审查工作，正可促使控申部门和自侦部门配合做好线索受理、查办和答复工作，提升执法规范化程度，有效防止由于选择性受理、草率查处、含糊答复引发涉检矛盾，合力维护社会和谐稳定。

三、举报线索不立案审查工作的初步实践与机制构想

（一）举报线索不立案审查工作的初步实践

笔者所在的检察院，近些年来在举报线索不立案审查方面做过一些有益的尝试。

早期主要是对实名举报人对自侦部门查处结果不服且反应强烈的案件，尝试性开展初查结果的审查工作。2006年，一件实名举报线索举报驻区某大型国企上海分公司经理，控申科转反贪局初查后未立案。以此意见答复举报人后，举报人强烈不满，随后控申科对反贪局初查报告以及初查材料进行书面审查后，认为不能排除被举报人的犯罪嫌疑，经领导批准后控申科重新启动初核程序，经过半年时间的外围调查，最终与反贪局合作成功查办了被举报人挪用公款3000余万元、贪污受贿各100余万元的特大案件。

2011年，在上级院的支持下，所在检察院控申科开始较全面地开展不立案审查工作。一年来共对11件自侦部门经初查不立案的查办结果进行审查，其中5件与自侦部门存在分歧，基本都是发现自侦部门初查流于形式，导致初查不成案的结论不具有说服力，不能排除被举报人职务犯罪嫌疑。后经与自侦部门沟通、向检察长报告等方式，督促自侦部门对其中3件举报线索重新启动初查，对其中1件举报线索与自侦部门联手开展初查，还有1起举报线索由于举报人对自侦部门不信任经检察长批办控申科重新初核。最终这5件案件虽未能成案，但由于初查工作彻底、全面，举报人均未有不满。

（二）举报线索不立案审查机制的初步构想

根据《举报工作规定》，举报线索不立案审查的主体是举报中心，审查的对象是本院自侦部门，审查内容是不立案（包括存查、缓查）的查办结果以及回复文书中对查办过程和事实依据、法律依据的表述，审查结果是“举报中心认为处理不当的，提出处理意见报检察长审批”。在此框架下，基于前述原因分析和制度价值分析，结合前期实践经验，笔者提出完善举报线索不立案审查制度的一些初步构想，以期该项机制更宜操作，更见效果。

1.举报线索不立案审查工作的流程。流程应当自初核线索起，包含初核、移送、集体评估、反馈催办、回复结果、书面审查、复核、提出意见、检察长批示、办理等环节。

2.举报中心须把好线索过滤关。为有效降低移送线索的查处难度，举报中心应当加强线索移送前的审查和初核，改变以往“二传手”式的简单移送方法，对举报线索进行有效过滤和加工，保证移送的线索少而精；对经初核认为质量不高、成案机率不大的线索，宁可存查也不简单移送。如此，可以弥补举报线索在查处难度上的相对劣势。

3.建立移送线索集体评估制度。对拟移送的线索，由举报中心、自侦部门主要负责人以及各自分管领导组成线索评估小组进行集体评估，集体地、面对面地讨论确定是否需要存查、缓查，还是交自侦部门初查。这样做的好处是防止个人或者部门的随意性，减少后续协调的难度，此外集体作出的初查决定也更容易被重视和有效执行。

4.实行通报催办制度。考虑到线索查办周期比较长，情况反馈容易被自侦部门忽略的客观情况，可以实行通报催办制度。举报中心可将移送线索逐一编号，并交案件管理部门备案（只备案编号和对应时间，不涉及线索内容），由案件管理部门根据案件管理规定和举报线索查办时限要求，通过案管平台与其他案件到期提醒一样定期通报提醒自侦部门按要求及时反馈工作进度、查办结果以及相关文书材料，如此既不违反保密规定又能起到更好、更规范的催办效果，还形成了控申、案管对举报线索查办的双重监督局面。

5.以复核审查辅助书面审查。举报中心对自侦部门不立案查办结果的回复应当不限于书面审查，对回复文书中记载的查办过程、事实依据和法律依据有异议的，或者回复文书过于简单无法判别的，特别是举报人多次举报态度激烈的，可以要求自侦部门提供进一步的情况和相关材料，并可以在通报自侦部门后，采用复核相关事实、证据以及补充调取新的证据等方法作为书面审查的补充，以此保证举报中心不立案审查的质量和向检察长提出处理意见的针对性、合理性。

6.举报中心向检察长提出的意见应当具有针对性和操作性。举报中心经过慎重审查不同意自侦部门的不立案结论的，应当将审查情况作出详细的书面报告报检察长，并提出针对性和操作性强的处理意见，如更换承办人重新初查，提请院办公室督办，提请侦监部门介入并与控申、自侦部门三方共同讨论应否立案，提请监察部门调查有无徇私枉法行为等等，并在检察长批示后负责落实执行，以此保证举报线索不立案审查的严肃性。

*江苏省南京市六合区人民检察院副检察长［211500］

**江苏省南京市六合区人民检察院控申科科长［211500］