检察建议的法律规制

文◎李 菡 李鹏翼

检察建议的法律规制

文◎李 菡*李鹏翼*

检察建议作为检察机关履行法律监督职能的重要方式，长期以来，在拓宽监督渠道、创新监督方法、增强监督效果方面取得了较好的法律效果和社会效果。但同时也存在着缺少法律定位、效力无保障、操作不规范等问题。结合嵩县检察建议制发的司法实践，笔者认为：应对检察建议进行法律规制，明确功能，规制操作，大力推动该项工作的创新发展。

一、检察建议的司法实践

据不完全统计，2009年1月至2012年6月，嵩县检察院共制发检察建议103份。其中公诉部门41份，反贪部门22份，预防部门14份，监所、民行部门各7份，控申部门5份，侦监部门4份，反渎部门3份。通过对有关数据的分析，可以发现我院检察建议的司法实践呈现以下几个特点。

(一)数量逐年上升，总量相对偏低

2009年以来，我院制发检察建议的数量呈现出逐年上升趋势。2009年全院共制发检察建议35份，2010年为4l份，同比增长14.6%，而2011年仅上半年就制发27份，占到2009年全年制发总数的77．1%。表明对检察建议的重视程度在整体上有所提高。仅公诉部门，每年制发检察建议数占到全年受案数的5．8%、5．9%、11%，而其他部门全年制发数廖廖。

(二)类型相对集中，功能不尽相同

从我院制发的检察建议内容看。主要分为两大类型：一类是综合治理类，即通过办案参与社会治安综合治理。该类建议书的主要内容表现为预防犯罪、帮助相关单位堵漏建制、加强安全监管等，共有55份，占到制发总数的53%；一类是诉讼监督类，即通过办案向相关单位发出有关执法监督或案件审查的建议，共有47份，占到制发总数的47%。在该类建议书中，公诉部门占居数量最多，共制发41份，全部为诉讼监督类。

(三)业务性质不同，部门差异较大

由于检察机关内设部门执法办案活动各不相同，在制发检察建议中也表现出较大的差异性。业务部门因其自身业务特点和条线考核要求，对检察建议的制发情况也各不相同。其主要表现为：首先，制发数量不均衡。从统计可见，公诉部门制发检察建议数量为4l份，占全院制发总数的39．8%，而其他业务部门制发数量均偏低；其次，文书用途不一致。反贪、反渎、预防等部门所制发的检察建议全部属于参与社会治安综合治理：侦监部门所制发的检察建议部分用于综合治理，部分用于诉讼监督，如针对立案监督向有关行政执法单位发出移送案件的建议；公诉、民行部门则全部是针对诉讼监督向公安、法院发出有关案件处理或纠错的建议。由此可见，检察建议的用途在不同部门呈现出泾渭分明的状况，有的单纯用于社会治安综合治理，有的仅用于诉讼监督，在检察建议的功能发挥上存在较大差异。

二、检察建议制发过程中存在的问题

(一)法律依据缺失，效力得不到保障

检察建议是检察机关在实践中探索的新型法律监督方式．但关于检察建议的适用范围、实施方法、程序保障等问题，缺乏法律的明确规定，更没有在法律上赋予检察建议执行的效力。实践中的操作依据多为检察系统内部的工作规定，缺乏法律的普遍执行力。由于检察建议在制发过程中缺乏法定性、程序性、约束性等，法律地位不明确，导致检察建议的权威性不足。检察建议能否得到实施和落实，过于依赖被建议单位的主观意愿，缺乏具有法律约束力的执行程序和法律后果作为保障．在一定程度上也影响了检察建议作用的充分发挥。对于相关单位来讲，检察建议只是一个参考，其效力还远远不及审计、工商等部门发出的整改意见之类的文书更能引起重视，由于缺乏强制力，检察建议在制发过程中就难免流于形式。如部分综合治理类的建议，在发出后，被建议单位尽管有回复，但多数无实质意义，有的仅仅是应办案单位要求而出具回复．并无实际的整改措施或效果。因此，检察建议在预防犯罪、堵漏建制方面的作用难以真正发挥。

(二)定位不准，影响功能发挥

从当前的检察工作实践来看。检察建议在类型上主要分为两大类，即参与综合治理类和实行诉讼监督类，两者在性质上并无实质的区别，只是侧重点不同而已。如果仅认为，检察建议只是检察机关参与社会治安综合治理才发出，而忽视了检察建议的诉讼监督功能，那样势必会影响检察建议作用的充分发挥。

(三)缺乏统一管理，制发程序混乱

实践中，检察机关各业务部门由于各业务条线部署和要求不同，各业务部门在检察建议制发过程中的做法也不相同，制发过程普遍存在缺乏统一管理，操作较为混乱。一是文书制作不统一。各业务部门对制发的检察建议，缺乏院统一管理。基本是以业务口为体系，自成一体，各自制发，各自编号。如反贪部门的检察建议使用立案案件的编号，其他部门的检察建议均由部门独自编号。二是内容表述多种多样。主要表现在援引依据、同复时间、落款等的表述，缺乏统一的规范，如有的提出整改回复期限为一周，有的为一个月，还有的使用“尽快”、“抓紧”等模糊词语。三是制发的名义不同。有的检察建议以院的名义制发，有的则以科室的名义制发。四是审批、报送要求不同。有的部门制发检察建议实行三级审批，需经承办人拟制、科长把关、主管检察长最后签发，有的部门则是二级审批，只要部门负责人签发即可，有的需报送上级院备案，有的没有此项要求。

三、检察建议的法律规制

(一)完善立去，明确定位

长期以来．检察建议书与检察意见书．一直是检察工作中相互并存，各自发挥作用，旨在结合办案向相关单位发出各种监督建议或意见的检察文书。但在适用依据方面．只有检察意见书独有“名分”。如《刑事诉讼法》第169条规定．对法院审理存在违反诉讼程序的及第222条规定，对法院减刑、假释不当的，检察机关均可采取“提出纠正意见”、“提出书面纠正意见”；但同样在实践中发挥着巨大作用的检察建议，其适用依据却一直缺少法律的明文规定，可以搜寻的只是检察机关制定的各种规范性文件。

笔者认为，有必要在立法上．将检察建议分别规定在 《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中，以确立检察建议的法律地位。《人民检察院组织法》综合规定人民检察院的检察建议权，三大诉讼法分别规定检察建议在诉讼行为中的具体运用。

(二)立足监督，务求实效

笔者据多年司法实践观察，检察建议除了通常意义上的参与社会治安综合治理功能外，其在司法办案中的诉讼监督功能也愈加突出。实践证明，此类建议发出后的效果也最为明显。如民行部门检察建议，对象是法院，建议的内容多属于对错误生效裁判或裁定的纠正，而且在制发前都做了充分的沟通，且在提出的强度上较为缓和，较刚性的抗诉书而言，更易于法院接受，也更易于提高司法效率，因而全部被采纳整改。此外，据实践中了解，侦监部门在办案中同样存在不少宜适用诉讼监督类检察建议的情形。如公安未正式提请逮捕前的案件沟通，侦监部门经审查，对未构成犯罪或证据欠缺的案件，通常建议撤回或建议继续侦查。只是由于缺少检察建议的法律明文规定，而根据工作需要，创新出一种审查意见书的方式向办案单位发出。实践证明，此类建议发出后，也受到公安机关的大力重视与认可，采纳效果明显。所以，检察建议一旦经法律明确定位后，其在发挥法律监督方面的作用还大有空间。

相比而言，参与社会治安综合治理的检察建议，因其内容过于原则或整改建议不够到位，实际发出后的效果倒不很理想。所以，在明确了检察建议的功能定位后，有必要立足监督，着力提高此类检察建议的质量。唯有给被建议单位带来实际效用的建议，才能受到被建议单位的重视与认可，才能确保检察建议的权威和效果。

(三)规范程序，统一格式

目前，当务之急是检察机关对检察建议的运用要引起足够的重视，对制发检察建议的条件、内答、形式、格式等进行统一，规范检察建议的提起、审批、备案、督促等程序。即明确规定检察建议的制发应遵循统一的格式，并报请检察长审批或提请检委会讨论决定后，以检察院的名义送达有关单位，同时应报送上一级人民检察院备案。同时对检察建议的归口管理，由院办公室统一负责检察建议书的文稿审核、编号等工作，各承办部门负责检察建议的跟踪回访及督促落实等工作。使检察建议工作进一步制度化、规范化。尤其在今后的工作中，要注意区分诉讼监督类建议与综合治理类建议适用的不同格式，即检察意见书与检察建议书两种范式。

*河南省洛阳市嵩县人民检察院［471400］