关于继续羁押必要性审查的解读与实施

文◎张振忠*

关于继续羁押必要性审查的解读与实施

文◎张振忠*

新修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十三条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”该规定是新刑诉法修改时新增加的内容，是对继续羁押必要性审查的规定。缘于法条概括性等原因，对人民检察院如何对已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查，还要进行进一步的理解与解读，以便实践中具体执行该规定。

一、对继续羁押必要性审查有关问题的解读

对继续羁押必要性审查，应当从以下几个方面来理解和把握。

（一）关于继续羁押必要性审查的对象

在刑事诉讼中，是否有必要对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施，是否有必要实行刑事拘留、逮捕等羁押措施，或者取保候审、监视居住等非羁押措施，是一个不容回避，且需要高度重视的问题。一是因为对犯罪嫌疑人、被告人采取羁押措施，是刑事案件侦查等诉讼活动顺利进行的重要保障，特别是侦查机关在查获犯罪嫌疑人、被告人后，首先要考虑的往往是如何有效控制犯罪嫌疑人、被告人，保障侦查工作的顺利有效进行。二是对犯罪嫌疑人、被告人实行取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕等强制措施，会直接限制或者剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由，这与尊重和保障人权形成一对矛盾。如何有效解决保障侦查和刑事诉讼需要与尊重和保障人权之间的矛盾，如何在保障刑事诉讼活动顺利进行的情况下，又能有效尊重和保障犯罪嫌疑人、被告人的人身权利和其他合法权利，是被称作“小宪法”的刑事诉讼法需要重点解决的问题之一。为了有效保障被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人的人身权利和人身自由，最大限度地减少羁押，规定了继续羁押必要性审查制度。

继续羁押必要性审查的对象，并非所有的犯罪嫌疑人、被告人，而是已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人。对取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人是否具有羁押必要性进行审查，同样属于人民检察院法律监督的内容，但并非本条规定继续羁押必要性审查所指的的审查内容。如在取保候审期间的犯罪嫌疑人，因违反刑事诉讼法第六十九条的规定，对违反取保候审，情节严重，应当依法撤销取保候审，收监羁押，需要逮捕的则不属于本条规定的监督内容。

（二）审查主体

人民检察院作为对犯罪嫌疑人、被告人批准逮捕的机关，对犯罪嫌疑人、被告人批准（决定）逮捕，是履行对刑事诉讼活动实施法律监督的重要途径。然而，根据人民检察院内设机构职责分工，对侦查机关提请人民检察院批准逮捕的犯罪嫌疑人、被告人是否符合逮捕条件的审查，属于侦查监督部门的职责。另外，检察机关对直接受理立案侦查案件的犯罪嫌疑人决定逮捕，也是由侦查监督部门审查。

对已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人进行继续羁押必要性审查应当由人民检察院的哪个部门进行，条文没有作出明确规定，需要制定实施细则时予以明确。

笔者认为，由于容易受先入为主认识规律的影响，以及对案件信息、证据变化缺乏直接了解渠道的限制，对犯罪嫌疑人、被告人继续羁押必要性审查，不宜再由侦查监督部门负责，而应当根据案件的诉讼环节，分别由驻看守所检察部门和公诉部门负责。对于尚处于侦查环节，没有移送审查起诉的犯罪嫌疑人，由人民检察院监所检察部门进行审查，对于处于审查起诉和审判环节的犯罪嫌疑人、被告人由公诉部门负责审查，驻看守所检察部门予以配合。

（三）审查内容

对犯罪嫌疑人、被告人进行继续羁押必要性审查，继续羁押必要性无疑就是审查的核心内容。对已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查，一是要严格参照刑事诉讼法第七十九条关于逮捕条件的规定，对各个情节进行审查。二是要结合对犯罪嫌疑人、被告人逮捕后，案件事实、证据、情节的变化进行审查。

对已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，具有积极检举他人重大犯罪等重大立功、主动交代司法机关尚未掌握的犯罪事实，积极与被害人或者其亲属达成刑事和解，已经取得被害人及其亲属谅解的，采取取保候审、监视居住不至于发生社会危险性的，或者已经怀孕、正在哺乳自己婴儿的妇女、患有严重疾病不适合羁押等情形的，作出变更逮捕措施的建议，通知有关机关执行。

（四）审查的目的和意义

首先，对犯罪嫌疑人、被告人实行逮捕、采取羁押措施，直接剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身权利和自由，进而导致劳动权、教育权等多项权利受到限制。人民检察院依法对逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人是否具有羁押必要性进行审查，对不再具有社会危害性，不需要继续羁押的犯罪嫌疑人、被告人予以释放，采取取保候审等相对轻缓的强制措施，最大限度地恢复其人身自由，恢复其劳动、教育等多项权利，是落实尊重和保障人权原则的重要措施之一。其次，减少羁押也可以使犯罪较轻的犯罪嫌疑人、被告人早日回归和融入社会，减少社会对立因素，促进社会和谐稳定。第三，可以节约司法资源和羁押成本，缓解看守所人满为患的局面，减少和预防羁押场所的安全风险。

二、羁押必要性审查的规程

（一）启动

对犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查，包括由人民检察院主动启动和当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人申请启动两种方式。

1.主动启动审查。对已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查，是人民检察院对刑事诉讼活动实施法律监督的义务，人民检察院对已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人仍应当进行继续羁押必要性审查。在人民检察院对犯罪嫌疑人作出批准逮捕的决定后，案件处于继续侦查（预审）阶段。根据刑事诉讼法第一百五十四条规定，对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长一个月。因法定情形需要延长办案期限的，需要按照程序审批。在逮捕后的侦查期间，驻看守所检察部门，应当及时收集犯罪嫌疑人相关信息，对犯罪嫌疑人是否具有羁押必要性进行审查，并开展相应的调查核实工作，确保相关信息的准确性。对于延长办案期限、重新计算办案期限的案件，要对延长的审批机关、审批事由、执行情况进行审查监督。公诉部门在审查起诉期间，应当把对犯罪嫌疑人是否具有继续羁押必要性作为一项审查内容，根据案件证据情况，对犯罪嫌疑人继续羁押必要性进行全面审查。

侦查机关申请延长办案期限时，需要通过人民检察院审查批准，负责审批的机关要严格把关，对不符合延长办案期限条件的，不予批准，也是减少羁押时间的措施之一。

2.犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人申请审查。根据刑事诉讼法第九十五条规定，被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有权申请取保候审、监视居住。对司法机关违法采取强制措施的行为有权提出控告和申诉。对受理的申请、控告、申诉要及时启动审查工作。对符合变更条件的及时作出决定或者发出检察建议。对不符合条件的答复申请人，说明理由。

（二）审查评估的范围和标准

对逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查，要对犯罪嫌疑人、被告人涉嫌的犯罪事实、影响定罪量刑的法定情节和酌定情节进行全面审查，并对每一项审查内容按照统一标准进行量化，计算出具体的分值，根据综合评价分值确定是否具有继续羁押必要性。审查的内容包括：拘留和逮捕阶段分值标准。涉案的犯罪行为可能对应的法定刑分值、逮捕必要性分值，包括七项内容，具体包括：（1）犯罪结果分值（涉财产犯罪填写估算案值或数额，共同犯罪填写总案值和个人分得案值）；（2）主观认定分值；（3）犯罪主体认定分值；（4）特殊主体分值；（5）加重情节认定分值；（6）其他有关社会危险性情节分值；（7）与刑事诉讼活动顺利进行相关的情节认定分值。

根据刑事诉讼法对九十六条规定，犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在本法规定的侦查羁押、审查起诉、一审、二审期限内办结的，对犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放；需要继续查证、审理的，对犯罪嫌疑人、被告人可以取保候审或者监视居住。因此，人民检察院进行羁押必要性审查时，应当对羁押期限是否届满作为审查的重要内容之一，对办案期限届满的犯罪嫌疑人、被告人变更逮捕措施，是羁押必要性审查的重点之一。

对以下六种重大刑事犯罪不列入评估：（1）有组织犯罪或黑社会性质组织犯罪；（2）危害国家安全罪；（3）危害公共安全罪；（4）严重侵犯公民人身权利、民主权利罪；（5）重大经济犯罪；（6）毒品犯罪。

具体量化标准参见在押必要性评估表（略）。

对已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查，除对犯罪数额、社会危害后果等主要犯罪事实进行评价外，还应当对犯罪嫌疑人、被告人是否具有检举他人犯罪等立功行为，是否具有主动交代司法机关尚未掌握的犯罪事实等自首行为、是否与被害人或者其亲属达成和解，取得被害人方的谅解，犯罪嫌疑人、被告人在押期间的表现、是否真诚悔罪，是否属于流窜作案、身份不明、此前是否有故意犯罪记录，现已查明的犯罪事实是否是应当处十年有期徒刑以上刑罚，是否是怀孕、正在哺乳自己婴儿的妇女，是否患有不适合羁押的疾病等情况。

（三）审查程序

1.驻看守所或者公诉部门的承办人，按照审查评价标准，对犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性进行审查，重点审查影响变更逮捕措施的证据和情节，由犯罪嫌疑人、被告人提出变更逮捕措施申请的，要对申请理由和提供的证据重点进行审查。填写在押人员羁押必要性审查评估表，计算出评价分值，提出是否继续羁押的意见，部门主要负责人审核，报检察长审批。

2.对驻看守所检察部门审查的，认为无继续羁押必要，同意变更逮捕措施的，制作检察建议书，以人民检察院的名义送达公安机关等办案部门。公诉部门审查的案件，经检察长批准，直接作出变更逮捕措施的决定，交由公安机关（原办案部门）执行。

对于人民法院决定逮捕的案件，由公诉部门与监所部门共同对被告人的羁押必要性进行审查，认为羁押不当的，以人民检察院的名义，向人民法院发出变更羁押措施的意见，并监督执行。

驻看守所检察部门、侦查监督部门、公诉部门要加强信息沟通，研究协商，确保羁押必要性审查的客观性和公正性。

3.执行。对变更逮捕措施的犯罪嫌疑人、被告人必须立即释放，发给释放证明，根据具体案情和刑事诉讼需要，采取取保候审、监视居住措施，取保候审、监视居住由公安机关执行。

4.备案与监督。公安机关应当将变更逮捕措施后执行取保候审或者监视居住的情况通知作出决定的人民检察院。作出决定的人民检察院要对变更逮捕措施以后，犯罪嫌疑人、被告人执行取保候审、监视居住规定的情况进行考察监督，对违反取保候审或者监视居住规定，情节严重，需要收监羁押的及时收监。

（四）分歧意见的处理

人民检察院向公安机关发出变更逮捕措施的意见后，公安机关不同意变更逮捕措施的，要在收到检察建议书后的三日内书面向人民检察院说明理由。人民检察院经审查认为理由不能成立的，向公安机关发出纠正违法通知书，并督促执行变更逮捕措施。

（五）案卷规范

驻看守所检察部门，对犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查过程中收集、复制、调取的法律文书、工作文书、证据资料，以及填写的工作文书、审批文书，要按照工作流程顺序，建立卷宗，以备检查。公诉部门进行羁押必要性审查的相关工作文书，与公诉内卷合并，作为一个独立单元保存归档。

（六）法律责任

对犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查，是刑事诉讼法赋予人民检察院一项新的职责，也是一项法律性、政策性非常强的工作，需要驻看守所检察部门、公诉部门严肃对待，坚持客观、公正、规范的原则贯彻实施。部门之间要加强联系与配合，保证审查工作及时准确。

对审查中弄虚作假，致使不应当变更逮捕措施的犯罪嫌疑人、被告人错误变更羁押措施的，要依法依纪追究直接责任人员的责任；致使犯罪嫌疑人、被告人变更逮捕措施后脱逃，实施新的犯罪，严重影响刑事诉讼的，依法追究刑事责任。

1、应健全检察长列席同级人民法院审判委员会会议制度，强化检察机关对重大疑难刑事案件量刑的法律监督。检察长列席同级人民法院审判委员会会议制度，已于2010年4月被《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》作为制度确定下来，然而提交会议讨论的多是被告人可能被判处无罪或死刑等案件的定性问题，以及检察院提起抗诉的案件，而量刑问题尤其是重大疑难案件的量刑问题却没有列入审委会的讨论范围。将重大疑难案件的量刑问题纳入审委会的讨论范围，可以改变检察机关对法院量刑监督过多依靠抗诉这种事后监督方式的传统做法，更多采用量刑建议这种高效合理的事前监督方式。

2、应建立法官不采纳检察机关量刑建议的说理制度，为发挥量刑建议对法院判决的监督作用提供制度的约束。实践中，法官多会在判决书中对辩护人发表的量刑意见进行归纳，并明确是否采纳，而对检察机关提出的具体的量刑建议，由于没有说理制度的约束，法官不将其写入判决书，更不会在判决书中发表采纳与否的处理意见，而是直接写明法院的审判结果，这就使检察机关对法院判决的监督无法从判决书中得到直接的体现，明显削弱了量刑建议对法官自由裁量权的限制与约束，使其处于一种可有可无的不明确状态，因此有必要建立法官不采纳量刑建议的说理制度。此制度要求法官在不采纳量刑建议时必须以书面形式给予合理的说明，使检察机关的量刑建议具有了软性约束力，合理限制法官自由裁量权。

（四）建立健全量刑建议的综合协调机制

首先，要加强与侦查机关的协调配合。积极督促侦查机关重视量刑证据的收集工作，全面收集能够证明犯罪嫌疑人犯罪情节轻重以及其他与量刑有关的各种证据。在介入重大案件侦查引导取证时，要积极引导侦查机关全面收集量刑证据。辩护律师提出量刑意见的，公诉人应当进行答辩。

其次，要加强与法院的协调配合。检察机关决定以量刑建议书的形式提出量刑建议的，量刑建议书应当与起诉书一并移送法院。在法庭审理中，公诉人要积极参与法庭调查和法庭辩论。在量刑辩论过程中，为查明与量刑有关的重要事实和情节，公诉人可以依法申请恢复法庭调查。如果庭审中出现新的事实、证据，需要补充侦查或补充提供量刑证据的，可以依法建议法庭延期审理，待查清事实、证据后根据情况决定提出量刑建议。

再次，要处理好量刑建议权与审判权的关系。量刑建议权制度改革实际上涉及检法两机关"量刑权"再分配的问题，检察机关量刑建议权的制度设计需要考虑审判机关的立场，其运作也需要审判机关的配合，法官的消极态度会直接影响该制度的推行。因此，必须在今后立法和司法上采取相应的配套措施，引导公诉改革从司法公正角度，着眼于诉讼分流、着眼于定罪量刑的准确性，在建议的同时注意要在合法的范围内准确的进行建议，而不是引发诉权和审判权之争。这就需要合理处理好建议权与审判权之间的关系，将建议权作为一种程序性的权力，并不具有终局性，不能因为法院的判决与建议的量刑不相符合就提出抗诉；法院的审判也不能完全根据检察机关的量刑建议进行判决，而应当看量刑建议是否有充分的事实与法律根据，有事实与法律根据的，就采纳；相反，没有事实与法律根据的就不采纳。

法院作为裁判机关对诉讼双方的诉讼请求要作出裁断，特别是检察机关作为国家的法定公诉机关，其提出的量刑建议乃是代表国家的意志，法院更有义务作出回应。然而，由于实践中没有相关的法律和制度的约束，法官对量刑建议不够重视，甚至熟视无睹。笔者建议，让法院在判决书中对量刑建议作出回应，有助于量刑建议制度的落实。第一，判决书应当列明检察机关量刑建议的刑种、刑期和理由，以向社会公开检察机关的量刑建议意见。第二，对案件的各种量刑情节作出认定，尤其要对控辩双方有争议的量刑情节作出裁断，明确表明采用哪方意见并说明理由。第三，如同对检察机关指控的犯罪事实和罪名明确表示是否认定一样，判决书应当对检察机关的量刑建议意见明确表示采纳与否。第四，如果判决的刑罚与量刑建议意见相距甚远的，应当说明理由，判决书未说明理由的，检察机关可以以书面形式请求答复。判决的刑罚过分高于或者过分低于量刑建议意见，又不能说明理由或者理由明显不当的，检察机关可以此作为提出抗诉建议的依据，如果又难以符合抗诉要求的，则可以由同级人大法工委进行个案监督。

*山东省临沂市人民检察院检察长［273400］