检察机关参与治理社会组织腐败问题的角色定位

文◎刘祥福

检察机关参与治理社会组织腐败问题的角色定位

文◎刘祥福*

一、当前社会组织存在的腐败问题及其成因

社会组织腐败是指社会组织及其工作人员利用本组织的公共性权力或利用对公共资源的控制权谋取个人私利或局部利益，损害社会公共利益的行为。社会组织腐败不仅耗费了社会资源，给企业和群众带来负担，而且干扰了正常的社会秩序，伤害了政府机构和社会组织的公信力。

（一）社会组织腐败问题的表现形式

1.与政府公共权力部门关系密切，成为公权力腐败的转移链。当前我国社会组织的一个明显的特征，是政府通过转移其部分职权职责，由社会组织来帮助或协助政府解决公共问题、满足社会需要。因此，原有行政机关的诸多行政管理职能转移交给了下属行业协会，在管理和决策上，接受主管行政机关的领导和指导。这部分社会组织承接了公共权力的转移，“政社不分”现象比较普遍，屡遭社会诟病。因此，从项目审批、工程建设、征地拆迁评估、企业改制、产权交易到协助地方“跑项目”等等，都有特定社会组织插手，成为腐败链条的一环。

2.利用社会组织的公共性权力谋取个人私利或局部利益。主要集中于具有重大利益领域和与行政主管部门关系密切的社会组织，如行业协会以及其他官方、半官方的社会组织。这些社会组织利用其所拥有或垄断的社会资源，通过多种手段参与腐败，如利用信息费、科研费、劳务费、咨询费、佣金等形式，给予某些组织或单位特殊荣誉、待遇，提供特殊服务等。另外，大型基金会等慈善基金组织，也易成为腐败的高发区。部分承担了公共职能的公益类社会组织，甚至打着行政权力的幌子，违法违规强制入会、强行服务；或者利用依附行政权力的协会、学会等社团组织乱拉赞助、乱收费、乱摊派。例如，每年工商年检，一些地方的私营企业都要先向当地工商局交付工商(市场)管理费与私营企业协会会费，然后才能通过年检。［1］牵涉南勇、杨一民、谢亚龙等足协高层领导中国足协腐败案件，也是中国足球协会管理人员利用该组织对公共资源的控制权谋取个人私利的典型案例。

3.社会组织人员滥用职权和违反财务管理制度的贪污腐败行为。社会组织人员滥用职权主要表现在依靠代行行政管理职能或凭借垄断地位擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准、增加企业和社会负担。有的社会组织违规变相开展营利性经营活动，通过签订合同，约定收费返还比例，将服务性收费委托给营利性机构办理，以获取非法收入。社会组织人员违反财务管理制度突出表现为挥霍、挪用、贪污社会组织公款、利用公款行贿等。

4.社会组织在用人上的腐败行为。突出表现在社会组织管理人员任命上，任人唯亲，搞权钱交易等。少数社会组织成了家庭办、私人办、独家办，成为个人的名利场。部分社会组织的负责人运用自己长期经营的裙带人脉关系网，把自己所在行业协会或商会等社会组织视为私人领地，通过任人唯亲，从事所在行业协会的腐败活动。

（二）社会组织存在腐败问题的成因分析

1.腐败的实质是权力的滥用。所有的腐败，最终都要通过权力来实现。社会组织的诸种腐败行为，都与对公共权力制约不足紧密联系在一起。有的社会组织本身就是“准政府部门”，有的在人员、办公地点、职能等方面交叉重复。有的事项只有以权力为后盾的社会组织才能办成，如项目审批、征地拆迁评估、企业改制、产权交易等往往都有特定社会组织插手。

2、社会组织内部治理机制不完善。虽然社会组织均制定了章程和内部管理制度，名义上也有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等运作机制，但实际上大部分内部管理制度落实不到位，流于形式，甚至连一些以公益为目的的社会组织也缺少公开透明的运作方式，为腐败的滋生留下了空间。

3.社会组织外部治理环境不健全，相应法律法规欠缺。目前对社会组织的外部监管主要来自登记管理部门和业务主管单位。这种双重管理的监管体系存在社会监督力量薄弱,政府有关部门监管不完善、不合理，社会组织能动性受到抑制。在政府监督乏力的状况下，社会监督还处于缺位的状态,社会组织评估体系不完善,公众及新闻媒体对社会组织的监督还十分有限。此外，对社会组织进行管理的专门性法律欠缺，目前依据主要是 《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《外国商会管理暂行规定》等四部为行政法规，另外有一些政府或部门规章加以补充。社会组织法律体系尚未真正建立起来。

4.社会组织从业人员的职业道德水准参差不齐。由于社会组织自身具有的非营利性、自愿性等特点，组织结构一般比较松散，从业人员缺乏统一的资格认证，有的未经过专业训练，当前的社会风气、社会整体道德水准也对社会组织及其工作人员产生了负面影响。

二、检察机关参与治理社会组织腐败问题的角色定位

社会组织作为社会建设的主体，是社会公共服务的主要提供者和社会公共利益的重要维护者，与政府、企业共同构成现代社会的三大组织支柱。当前，我国的社会组织虽然数量不少，但自身力量还十分弱小。在社会组织的建设问题上，既要加强监督、确保其健康发展，更要着重培育，规范其发展壮大的环境。由于社会组织的民间性和现行有关法律法规的不完善，司法机关参与监督社会组织腐败问题在实践中还存在种种困难。笔者认为，检察机关作为法律监督机关，在参与治理社会组织腐败、培育社会组织健康发展的问题上不容回避责任，关键是要找准角色定位，积极作为。

（一）发挥检察机关监督制约功能，查处涉及职务犯罪的社会组织腐败案件

依法查处职务犯罪行为，促进国家工作人员依法行政、廉洁从政，是检察机关监督制约功能的重要体现。对于履行法律监督职能的检察机关来说，目前能够发挥监督制约作用的是对涉及职务犯罪的公益类社会组织，而对于一些社会团体和民办非企业类社会组织的腐败问题则囿于法律依据不足而无能为力。但是，并不代表检察机关就会无所作为。当前，部分公益类社会组织，例如红十字会、慈善机构、公益基金等，具有公共管理和服务属性，根据现行法律规定，这些社会组织管理的资产以公共财产论，任何社会组织及其管理者挪用、侵占、贪污这些公共财产的行为均属违法行为。［2］我国刑法第九十一条，第三百八十二条、第三百八十三条、第三百八十四条对国家工作人员的贪污、挪用的公共财产的行为规定了刑事处罚，这些规定根据情况都可以适用于侵占、挪用、贪污捐赠款物的行为。在现行管理体制进行改革之前，这些社会组织中许多管理人员是其业务主管单位派遣至其中任职的。不同于一般人员侵犯社会组织财产时检察机关只能充当诉讼机关，这些管理人员如果对社会组织财产实施不法侵占行为，或者存在滥用职权、玩忽职守行为，则在法律上属于国家工作人员职务犯罪范畴，应由检察机关专属侦查。作为职务犯罪的专属侦查机关，要坚决查处这类社会组织有关人员的腐败问题。

（二）发挥检察机关的教育预防功能，参与预防社会组织腐败问题

没有制约的权力不可避免地会导致腐败，社会组织这一领域也不可能独善其身。由于社会组织覆盖面广，数量庞大，因此预防社会组织的腐败行为是复杂的系统工程，需要各方面齐抓共管。对于履行法律监督职能的检察机关来说，参与防治社会组织腐败问题，关键的是要发挥检察机关在职务犯罪预防方面的优势条件。自2000年最高检设立职务犯罪预防厅之后，各级检察机关均设立了职务犯罪预防机构。曹建明检察长在全国检察机关第三次预防职务犯罪工作会议发表讲话要求检察机关要“为党委治理腐败当好参谋”。检察机关参与防治社会组织腐败，要着重在以下几个方面发挥作用。一是通过重点查处社会组织侵占、挪用、贪污捐赠款物和行贿、帮助行贿、介绍贿赂等犯罪行为，加大社会组织违法的风险与成本；在诉讼活动中，检察机关发现违法情形的，可以通过检察建议等形式督促主管部门加强监督，预防犯罪，避免损失；二是要拓宽社会组织腐败问题的发现渠道，通过检察机关现有的举报机构、举报信箱、举报电话、网络举报系统等，鼓励群众对社会组织及其人员的可疑行为进行检举，及时发现社会组织腐败问题，提出预防对策；三是对于当前一些社会团体和民办非企业类社会组织的腐败问题，囿于法律依据不足检察机关无法介入查处的，通过提出检察建议等方式，督促有权监管部门加强监管；四是参与建立惩处社会组织腐败的联动机制，在查处项目审批、工程建设、征地拆迁评估、企业改制、产权交易等职务犯罪案件中，发现有特定社会组织插手参与的，除了以共犯对责任人追究法律责任外，要及时反馈监管部门对该社会组织整顿治理，乃至注销登记或取缔。

（三）赋予检察机关作为公共利益的维护者角色，保护社会组织的公益财产

社会组织已成为推动经济和社会发展的重要力量，日益成为政府转变职能的重要承接载体，承担起许多社会管理和公共服务职能。经登记的社会组织虽然是非营利性的组织，但也有独立的运作经费，尤其是与行政主管部门关系密切的社会组织，以及规模化、专业化发展迅速的行业协会等社会组织，其经济实力显著增强。据统计，到去年为止，社会组织拥有固定资产1089亿元，年收入约1247亿元。［3］社会组织的这些资产在法律上属于公益财产，只能用于特定用途，但目前却与其他公共利益一样，可能因为维权主体缺失的问题得不到有力保障，不时受到来自行政机关、社会和个人的不当侵犯。当这些社会组织由于种种原因无法自力救济时，而检察机关应充当起社会组织公益财产的保护者角色，维持社会组织的正常运行。检察机关是天生的公共利益的代表者，作为公权机关其创设目的就是为了维护公共利益。将公益诉讼引进到检察监督体系中，赋予检察机关在公益诉讼上的起诉权，将加大检察机关的法律监督力度，提高对遭受损害的公共利益的救济程度。

（四）充分利用检察机关的司法资源，参与社会组织诚信建设

当前社会组织滋生的 “欺行霸市”、“公益腐败”等腐败问题已给社会组织的信用造成严重冲击。开展社会组织诚信建设工作是一项长期的系统工程，既需要社会组织自身加强自律管理，也要发挥民政、纪检监察、审计、税务、检察等部门的作用，加强对社会组织的外部监督。建立社会组织信誉档案，加强社会组织的诚信建设，是从源头上防治社会组织腐败的重要手段。

（五）充分利用检察机关的司法资源，参与建立完善社会组织法律体系

解决社会组织腐败问题首要的是要完善社会组织法律体系，既使社会组织的建立、运行有法可依，也使社会组织的违法腐败行为有法可究，消除制度漏洞。完善的法律制度、完备的配套政策，对于治理违规、预防腐败，至关重要。目前，我国除了几部行政法规外还没有法律层面的社会组织法，社会组织立法已严重滞后于社会组织的发展，有关法律的缺位直接导致监管的不严密，使社会组织成为权力监督的真空地带。检察机关作为法律的监督机关，要发挥自身司法资源优势，在完善社会组织法律体系方面发挥监督、指导作用，通过诉讼活动掌握涉及社会组织腐败问题的表现形式、成因等第一手资料，积极参与社会组织立法工作，从制度防腐角度提出合理可行的立法建议，为完善的社会组织法律政策体系献计献策。

［1］彭澎、吴保生:《创新社会组织管理机制研究》，载 《中共四川省委党校学报》2011年第 1期。

［2］曾起郁：《论社会中介组织预防腐败的三维路径》，载《福建农林大学学报:哲学社会科学版》，2010年第5期。

［3］中共广东省委、广东省人民政府：《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，2012年4月。

*广东省清远市人民检察院检察长［511515］