检察机关开展人大代表联络工作若干问题研究

文◎夏鹏曾滨付蕾

检察机关开展人大代表联络工作若干问题研究

文◎夏鹏*曾滨*付蕾*

人大代表联络工作是一项近年来逐步被认识并越来越受到重视的工作。尽管它不是检察机关的主要业务，但对于检察机关更好地接受人大监督、提升执法水平来讲，却是重要的基础，具有重要意义。人大代表联络工作在各地检察机关开展的情况并不平衡，对它的认识也不完全一致，相应的研究也较少。本文通过对检察机关开展人大代表联络工作的含义、定位和现状的分析、梳理，总结、提炼人大代表联络工作的规律和完善途径，希望为检察机关更好地开展此项工作提供参考。

一、检察机关开展人大代表联络工作的含义和依据

“联络”一词，现代汉语规范词典中的定义是：“联系、沟通”，“互相接上关系，使彼此相通”。按此不难理解，检察机关的人大代表联络工作，就是为检察机关和人大代表密切关系、相互了解而开展的一系列具体工作。

检察机关开展代表联络工作可以从宪法和法律中找到依据。《中华人民共和国宪法》第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都是由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二条第三款规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。第三十八条规定：县级以上的各级人民代表大会常务委员会，各级人民政府和人民法院、人民检察院，应当及时向本级人民代表大会代表通报工作情况，提供信息资料，保障代表的知情权。第四十四条第一款规定：一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。

由此可以看出，开展代表联络工作是检察机关基于接受人大监督的宪法和法律定位而衍生出来的。了解是监督的前提和基础，检察机关的工作专业性强，公众知晓率不高，为了更好地接受监督，检察机关就必须要加强与人大代表的联络和沟通，促进人大代表对检察机关和检察职能的了解，这样才能更好地接受监督，履行好宪法和法律赋予的职能。

二、检察机关开展人大代表联络工作的性质和定位

应该说，检察机关开展代表联络工作，不只是为接受人大监督，也是检察机关向全社会宣传检察职能、法律知识并进行检务公开的重要方式，是检察机关了解社情民意和群众需求的重要渠道，是提高检察机关社会认可度、社会公信力的重要途径。因此，人大代表联络工作不是检察机关内部的一般性、事务性工作，而是一项政治性、政策性很强的综合性、业务性工作，是事关全局、影响深远、其他工作所不能替代的一项工作，是检察工作的重要组成部分。

由于检察机关的人大代表联络工作相对于其他检察业务工作起步较晚，对它的定位也存在一定争议，有人认为它是检察宣传工作的一部分，也有人认为它是公关活动或是接待工作的一种延伸。

笔者认为，检察机关的人大代表联络工作不应仅仅被看作是处理人和人关系的“公关”活动，（“公关”是指处理社会组织或个人在社会活动中相互关系的各项工作），也不同于面向一般公从的检察宣传活动。检察机关的人大代表联络活动应该定位于检务公开活动的一种，是检务公开活动中面向特殊对象的一种专门活动。（注：“检务公开”，是指检察机关依法向社会和诉讼参与人公开与检察职权相关的不涉及国家秘密和个人隐私等有关活动和事项。为落实党的十五大精神，努力实践依法治国的基本方略，自觉接受人民群众和社会各界的监督，保证检察机关公正司法，1998年10月，最高人民检察院决定在全国检察机关普遍实行“检务公开”，发布《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》。2006年6月，为贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，按照《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》的要求，进一步推进司法体制改革，努力实践依法治国的基本方略，自觉接受人民群众和社会各界的监督，保证检察机关公正执法，贯彻中央关于司法体制和工作机制改革的部署，最高人民检察院在全面总结地方各级检察机关“检务公开”实施情况的基础上，结合检察工作实际，发布《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》）

一般来说，检务公开活动包括面向一般公众的公开和面向特殊群众的公开。象诉讼参与人、人大代表、政协委员等都可以看作是区别于一般公众的检务公开针对的特殊对象。笔者认为，在检务公开活动中，针对特殊群体的检务公开应优先于针对一般公众的检务公开活动。因为诉讼参与人这种与检察工作直接有关联的人，检务公开活动对他们有更实质的影响，他们有实际的需要，对检务公开内容的了解更加迫切，也会更多地关注。而作为人大代表这一人民群众代言人的特殊群体，一般来讲，也会更加留意和关注检务公开的内容，他们会把了解到的检务公开内容辐射到广大选民，也会监督检验并放大检务公开的其他效果（包括好的方面和不好的方面）。所以，检察机关的人大代表联络工作可以理解为是一种特殊的辐射广泛、影响深远的检务公开活动，这种针对人大代表的检务公开活动和联络工作，必须要引起我们的高度重视。

检察机关的检务公开活动是一项涉及各业务部门的综合性业务活动，目前一般由检察机关办公室牵头负责。基于检察机关人大代表联络工作的检务公开定位，检察机关的人大代表联系工作一般也属于各级检察院办公厅（室）的工作职能。目前，各级检察机关根据机构设置的不同，工作职责和分工也略有不同，大致有以下几种模式：

一是在办公厅（室）下设立专门机构。如最高人民检察院从2003年9月开始，在部分省市试行人民监督员制度，为更好地开展工作，同年，在办公厅下设人民监督办公室，负责全国人大代表联络和人民监督员等工作。

二是设立专门的代表联络机构。如吉林省、市两级检察院均设立了常设机构——“服务人大代表办公室”，将人大代表联络工作从办公室分立出来单独设置。

三是在办公室内设专人负责。

四是由办公室人员兼职负责。

三、检察机关人大代表联络工作的发展和现状

（一）检察机关代表联络工作的发展历程

伴随着人民群众法治意识的逐步提升，依法治国的方略不断推进，检察机关的宪法意识、人大意识不断提升，人大代表联络工作在这样的背景下不断发展和完善。

1990年，七届全国人大三次会议第一次使用电子表决器，电子表决（又称键决）由此发端，改变了以往采用鼓掌或举手表决的方式。相应地，“一府两院”工作报告的反对票、弃权票明显增加，人大报告的支持率更加客观地反映出人大代表的满意度和真实意图，这给“一府两院”工作带来了新的挑战（2001年2月14日，沈阳市中级人民法院工作报告惨遭否决。被看作是“中国民主政治和宪政建设的标志性事件”），这种投票方式的变革让“一府两院”对代表的主体身份地位的认识进行了深化，也推动了各级机关的代表联络工作不断向纵深发展。

1995年3月，在对各地检察机关人大代表联络工作进行了深入调研后，最高人民检察院发布了《关于进一步加强与各级人民代表大会代表联系的通知》，要求各级检察机关主动加强与本地各级人大代表的联系、热情接待人大代表的视察、调查或评议，认真妥善办理代表提出建议、批评和意见等。1998年8月，最高人民检察院发布《最高人民检察院与全国人民代表大会代表联系工作管理办法》，2000年6月，最高人民检察院又发布了《关于加强同全国人民代表大会代表联系的若干意见》，对人大代表联络工作的原则要求、工作内容、代表联络工作部门、工作方式等事项作出了明确规定。2003年最高人民检察院下发了《关于检察机关加强同全国人大代表联络工作的意见》和《关于检察机关办理全国人大代表转交案件的规定》，使人大代表联络工作进一步规范化。2004年，时逢全国人大制度建立50周年，《检察日报》创办人大代表联络工作专版《声音周刊》，每周一版，介绍全国人大代表联络工作和各地开展人大代表联络工作的情况和经验。

近年来，最高人民检察院更是每年召开全国性会议，专题部署加强和改进接受人大监督和人大代表联络工作。各地检察机关积极落实最高人民检察院的工作部署，通过制定规范化意见、加大工作力度等方式，推动人大代表联络工作逐步向日常化、制度化、规范化发展。

（二）目前检察机关开展代表联络工作的方式和途径

1．联络方式。一是为接受监督而开展联络。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第42条规定：有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，并自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月内答复。有关机关、组织在研究办理代表建议、批评和意见的过程中，应当与代表联系沟通，充分听取意见。第8条第1款规定：各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。为完成代表建议办理和专项工作报告的任务等“规定项目”，有的检察机关按《代表法》的要求与代表开展联系，听取意见建议，并反馈工作进展情况等。二是主动积极地开展联络。在日常工作中积极邀请人大代表座谈、视察、参观，参与检察机关的各项活动和专项工作。另外，还包括一些不见面的联络方式。如为人大代表订阅《检察日报》等介绍检察工作的报刊杂志；编辑面向人大代表的专门刊物并定期发送。以手机彩信的形式，向人大代表介绍检察机关职能和工作动态，等等。

2．联络途径。一是代表联络部门确定专人直接与人大代表联系沟通。这是多数单位开展人大代表联络工作的模式。二是在代表联络部门的组织协调下，建立全院多部门对口联系人大代表的制度体系。这种模式的好处是让各部门提高人大意识和接受人大监督的意识，增加了人大联系的广度和深度，同时，也各部门参与到人大代表联络活动中，也能让人大代表联络活动内容更加丰富，更加深入地了解检察机关的工作。三是通过区人大代表联络室和各街乡镇人大代表联络机构帮助联系沟通代表。在本院各部门联络人大代表的同时，积极与区人大和各街乡镇的人大代表联络部门沟通联系，通过他们专职开展人大代表联络活动的平台，与人大代表进行沟通，可以达到事半功倍的效果。如检察机关派员参加街乡镇组织的人大代表分团联组活动等。

三、检察机关加强人大代表联络工作的建议和展望

笔者认为，为进一步提升工作水平，检察机关的人大代表联络工作应实现以下几个转变：

首先是由突击式向日常化转变。要加强与人大代表的日常联系。注重与人大代表的情感沟通和交流，体现检察机关接受监督的诚意。通过节日祝福、邀请代表共同举行交流活动等方式，进一步密切与代表的联系。每年组织院领导和部门负责人______走访人大代表活动，直接听取人大代表对检察工作的意见和建议。

其次是由一个部门向全院多部门开展联络转变。形成做好代表联络工作的合力。如江苏省高级人民法院建立了“院长——办公室负责人——专职联络员”和“院长——各部门主要负责人——承办人”的“一个中心两条线”的双重责任机制，对于推进代表联络工作发挥了积极作用。

第三是由不固定联络向定向、对口方式转变。建立内设处室与人大代表对口联系制度。如广东省汕头市检察院建立的中层以上领导干部与三级人大代表“分级、分团、分组联络”的工作制度；深圳市龙岗区检察院实行的定时、定点、定人的“三定”联系制度，每个科室负责联系一镇和一个企业的人大代表，实践中取得了不错的效果。

第四是由泛泛交流向专题深入交流转变。可根据工作重点和实际情况，结合代表的职业特点和专业背景，定期组织专题检务公开活动并邀请人大代表参加，帮助人大代表更加深入地了解检察工作，更好地发挥人大代表对专项工作的推动作用。

此外，检察机关应建立院领导专题研究人大代表联络工作制度，院党组每年要听取代表联络工作开展情况汇报，研究解决代表联络工作中遇到的问题和困难。应加大代表联络考核工作力度。将代表联络工作纳入全院目标量化管理体系，每年进行总结考核，通过激励和约束机制规范和引导工作开展。应加大代表联络经费及相关保障工作力度。将代表联络工作经费纳入专项业务经费预算，确保为代表订阅报刊、购买法律书籍、寄送宣传资料、与代表沟通交流信息和各项代表联络活动的顺利开展。应为人大代表开展监督工作提供阅卷和查看资料的工作场所和条件，配备参考书籍和法律文件等。为人大代表活动的顺利开展提供必要的车辆保障和技术支持等。

*北京市海淀区人民检察院［100043］