行政检察监督的善政追求日照市岚山区行政检察促进社会管理创新的实践与思考

文◎高月清孙长春

行政检察监督的善政追求日照市岚山区行政检察促进社会管理创新的实践与思考

文◎高月清*孙长春**

导言

《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》提出：“发挥政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力”。中共中央党校省部级领导干部培训班《社会主义民主政治建设研究》课题组指出：中国政府本质上是“善治政府”。“德惟善政，政在养民”［1］，“善治”要求下必有“善政”之行政、之政府。但是面对风云变幻的国际国内形势、迅速发展的社会主义市场经济、错综复杂的经济社会矛盾、突如其来的各种困难和风险，政府必须具备“善政”之能力，而“善政”本身就有监督和制约行政权力的题中之意，是法治政府的目标追求。

检察机关是保障宪法和法律正确统一实施的法律监督机关，在加强和探索社会管理创新的大背景下，积极参与加强和创新社会管理，既是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能的重要领域，也是检察机关必须承担的重要社会责任。曹建明检察长指出检察机关要“大力推进检察工作创新、理论创新和制度创新”，“积极参与和推动社会管理创新”。行政检察监督就是充分发挥中国特色社会主义检察制度优势，理性、有序、依法参与和促进社会管理创新，在深入推进三项重点工作中能够起到更直接、更典型、更及时的作用。

一、行政检察监督参与和促进社会管理创新的主要做法

（一）深入调查研究，找准行政检察监督的切入点

全国第二次民行检察工作会议上明确提出，要深入推进三项重点工作的决策部署，深入研究在民行检察工作中化解社会矛盾、推动社会管理创新、促进公正廉洁执法的有效途径，着力转变执法理念、完善执法机制、改进执法方式，更加注重发挥民行检察工作在促进经济社会又好又快发展、维护社会和谐稳定中的职能作用。随着经济社会的发展，新情况、新问题不断涌现，原有的社会管理机制和模式已不适应新的形势和任务的需求，如何充分发挥法律监督职能，加强和促进社会管理创新，需要检察机关认真思考和研究。岚山区检察院通过发放调查问卷、召开座谈会、分析查办的职务犯罪和有关控申举报材料等形式，发现基层行政执法机关行政效能有待进一步提高，个别行政机关和工作人员存在“有法不依、执法不严、违法不究、粗暴执法、渎职失职和执法腐败等行为”。开展行政检察监督，实时介入行政执法过程，能够有效地督促行政机关和工作人员依法履行职责，进而提高行政效能、促进公正廉洁执法。行政检察监督接触面大，涉及范围广，与社会管理部门关系密切，在国家利益、社会公共利益遭受侵害而又无有效和及时地救济途径情况下，能动地发挥检察职能，督促行政执法管理部门依法履行法定职责。

（二）加强制度机制建设，找准行政检察监督的基础点

“凡事预则立，不预则废”，任何一项工作试点特别是法律监督工作的创新，必须加强制度建设，以保证试点工作的预见性、科学性和可操作性。一是建立对外沟通协调制度。作为一项新的试点和创新工作，特别是检察机关的法律创新工作，必须提高社会知晓度。岚山区检察院与社会各界特别是区政府和有关行政机关多次进行有效地沟通、交流，征求意见和建议。向区委、区人大报送《关于开展行政执法检察监督工作的报告》，提请区委转发《关于行政执法检察监督工作的若干规定》，减少创新试点工作的风险，增加创新试点工作的权威，增强创新试点工作的可操作性。二是建立试点工作定期汇报、通报制度。定期向区委、区人大汇报行政检察试点工作的部署和案件办理情况、取得的实效和存在的实际问题。三是确立检察一体化工作机制。好的思路必须配有好的制度和措施才能变为现实行动。岚山区检察院把工作机制创新作为行政检察促进社会管理创新的制度依靠，制定《关于行政执法检察监督工作的若干规定》，成立行政检察办公室暨理论研究课题组，明确检察机关内部行政检察监督的职责分工和流程，整合检察资源，加强协作配合，形成以行政检察办公室为主体，反贪、反渎部门为后盾，其他内设机构配合的办案机制。

（三）督促行政机关履职，找准行政检察监督的出发点

从社会实践看，行政机关和工作人员的不作为、乱作为已成为影响经济社会发展和社会和谐稳定的因素。岚山区检察院把以督促行政机关履职、提高行政效能为出发点，成功办理多起有影响的案件。2011年春，村民向检察机关反映有关行政机关未能有效履行职责、致使耕地遭受破坏，岚山区院调查发现：2008年以来，多家采矿企业未办理任何用地手续，擅自以土地整理的名义，与巨峰镇大王家沟村等村委以及村民签订协议，以每亩8000元的价格租用耕地开矿。开采过程中，采矿企业深层开挖，未按照土地整理规定保留熟土层，耕地被挖成十几米的深坑，1000余亩耕地遭到破坏。岚山区检察院启动行政检察监督程序，向国土资源部门发出“依法行政，严厉打击和遏制采矿企业破坏耕地的违法行为”的检察建议，国土资源部门迅速出台四条整改措施，下达停止开采通知，依法扣押非法采矿设备，责令非法采矿企业限期复垦被破坏的耕地，现场监控耕地回填和复垦情况。岚山区检察院联合公安、国土等部门组成的联合工作组，对全区采矿情况进行执法检查，杜绝非法采矿破坏耕地现象再次发生。针对国有土地出让金欠缴、国有资产存在流失风险的问题，向区委、区政府提交《关于开展防止国有土地资产收益流失工作的报告》，与区国土资源分局会签《关于共同防止国有土地资产收益流失的若干意见》，以检察建议书或督促起诉意见书等方式，督促国土资源部门依法收回国有土地出让金6880万元。

（四）突出重点领域，找准行政检察工作的着力点

行政检察工作要在改革发展稳定的大局中有更大作为，就必须着力解决重点、热点领域中的矛盾和问题。针对当前社会关注度高的食品安全问题，岚山区检察院安排走访了6个有食品监管职能的部门和部分超市、农贸市场、餐饮店，对食品安全情况进行专题调研，向职能部门发出“打击危害食品安全违法犯罪、完善食品监管机制”的检察建议，得到积极回应，有关执法部门联合开展食品安全执法活动，维护人民群众的生命健康权不受侵害。环境污染一直是党委政府和社会关注的焦点，自然也就成为行政检察的重点。鲁苏交界的绣针河是岚山区饮用水源一级保护区，河边建有一钢渣处理厂，非法生产、向河里排污，直接威胁群众饮水安全。岚山区检察院向环保、水利、卫生等6个部门发出检察建议，督促行政执法机关采取切实有效的措施查处污染企业，恢复水源地原貌，保证饮水安全。目前，该企业厂房和生产设备已经被拆除。

（五）有效化解社会矛盾，找准行政检察工作的落脚点

岚山区检察院始终坚持以人为本、司法为民的理念，把有效化解社会矛盾作为工作的落脚点，注意解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。2011年9月，岚山区检察院民生检察服务热线接到群众举报，反映计生和保险公司不予兑付到期的独生子女“两全”保险费，岚山区检察院院派员到乡镇街道、农村、社区和计生、保险等部门调查了解情况，调查发现全区10225户独生子女家庭（约3.1万人口）投保的独生子女“两全”保险，因多种原因，到期后不能退付，群众反映强烈。市、区两级检察机关联动办案，启动行政检察监督程序，向计生部门和保险公司发出检察建议，牵头成立联合工作组，全面整理档案资料，核实参保人员、金额，促使保险公司退付拖欠多年的独生子女“两全”保险本金及收益460万元。在巨峰被破坏耕地复垦案中，岚山区检察院与国土、巨峰镇政府和有关村委密切配合，多次协调，跟踪落实，被破坏耕地在短时间内得到复垦，深达十几米的深坑被改造成蓄水池，解决了农业用水难题。复垦后的土地重新分配，334户1145位农民受益。

二、行政检察监督参与和促进社会管理创新的职能定位

适度扩张法律监督功能，规范行政权正确行使，是行政检察工作的出发点和着力点。但促进社会管理创新不是检察机关的争权、揽权、越权，更不是替代行政机关行使社会管理职能，而是对行政机关的监督和支持。

定位一：行政检察是特殊形式的社会管理创新。强化法律监督是贯穿全部检察工作的主线，基于法律监督的职能定位，检察机关不可能超然于其他组织之外，是社会管理体系中的特殊环节，对社会管理活动负有不可替代的监督职责。检察机关是行使检察权的司法机关，理应是参与和促进社会管理创新的当然主体。“法律监督的内容主要是行为的合法性，即主体行为是否符合法律的要求”［2］，行政检察是检察机关针对行政机关执法活动的合法性实施的法律监督，是一种特殊的而又不比可少的司法活动。紧紧围绕三项重点工作，探索促进社会管理创新的新路径，是检察机关践行宪法使命而必须担当的政治责任和社会责任，是法律框架内保证行政权依法行使的刚性法律屏障。

定位二：行政检察是检察权对行政公权力的监督。推进依法行政、建设法治政府，是治国理政从理念到方式的革命性变化。温家宝总理指出“以权谋私和渎职侵权问题长期没有得到有效解决，在一些地方和部门越来越突出。……产生这些问题的重要根源是权力过于集中而又得不到有效制约和监督。各种腐败现象背后都有权力的支撑。”事实上，行政机关滥用职权以及国家工作人员失职、渎职等行为已发展为导致和激化诸多社会矛盾的主要诱因。在社会管理的体制内刚性监督普遍缺乏、薄弱甚至是不作为的情况下，开展行政检察，依法监督纠正行政违法行为、提高行政效能，是检察权监督公权力的创新举措，核心是发挥司法能动性，前移法律监督关口，主动作为，更全面地履行职能，更好地维护社会主义法制统一、尊严和权威。

定位三：执法办案是行政检察的主要途径。任何检察试点创新工作必须围绕党和国家的中心工作开展，必须服从服务于经济社会发展大局。“检察权是一种国家权力，需要具体的实现形式加以体现和落实。如果没有具体的实现形式和手段，检察权就无从体现，也难以发挥其应有的社会功能”［3］。执法办案是法律监督的基本手段、是检察机关的中心任务，自然也就成为行政检察促进社会管理创新的主要路径。检察机关的执法办案是直接的社会管理活动，执法办案的过程就是解决纠纷、化解矛盾的过程，是行政权背后的“法律之眼”，发挥着预防、警示、教育、保护和纠偏等作用。

三、行政检察监督参与和促进社会管理创新存在的主要问题

总体来看，行政检察监督工作还处于一个探索阶段，有些方面才刚刚开始破题，行政检察监督的范围、方式和方法有待进一步完善。

问题一：职能定位不清晰。检察权监督行政权的法律依据散见于宪法、人民检察院组织法、民事诉讼法和行政诉讼法等法律，表述笼统，整体性、系统性和操作性差。国务院和高检院也未就行政检察监督工作做出统一、具体的规定或者解释。山东省人大常委会通过的《关于加强人民检察院法律监督工作的意见》，仅笼统表述为“全面加强对刑事诉讼、民事审判、行政诉讼、民事执行和监管活动，以及行政执法机关、国家工作人员职权行为的监督，确保法律的统一正确实施”，没有明确的行政检察监督地方权力机关的立法授权。可以说，检察机关对行政执法行为的法律监督仅是停留在宪法层面，法律层面依据不足，特别是对行政执法行为过程的监督几近空白。要在充分履行法律赋予的监督职责、用足用好用活现有行法律监督手段上，推动立法机关加大相关行政检察立法力度，上级检察院要适时出台实施意见特别是高检院要尽快出台指导方案，厘清法律监督定位和监督程序，在行政执法领域积极发挥法律监督应有的作用。

问题二：思想认识有分歧。我国的三大诉讼法对检察机关的法律监督都有明确的规定，检察机关有权对刑事诉讼活动、民事审判活动和行政诉讼活动进行监督，但对行政机关特别是行政执法活动的检察监督没有明确规定。而行政权长期以来的强势运行，使之难以接受行政检察的外部监督形式，一些行政机关和个别执法人员以消极态度对待行政检察，懈怠甚至是规避监督，而检察机关一定程度上也存在着“重刑轻行”的思想。在法律规定不明确的情况下，行政检察工作对外有阻力、有压力，对内没有扎实的理论支撑，有的地方甚至是得不到足够的重视和支持。就算在理论意义上的检察权对行政权的监督与两权实际运行状态也是严重脱节，行政检察监督没有现实的发展土壤。

问题三：专业人才匮乏。目前我国85％的检察工作是在基层，基层检察院人员少、工作量大，传统业务以刑事为主，对行政检察业务并不很熟悉，检察人员从事行政检察的时间普遍较短，几乎没有精通行政法、民事诉讼法和行政诉讼法等法律领域的专业人才。行政执法具有范围广、数量大、任务重、执法主体多等特点，行政检察工作涉及的法律层面广、政策性要求强、社会敏感度高，尤其需要既懂行政机关运行规律又精通司法实践的专门人才。从岚山区检察院现状看，配备的人员还不能完全适应新形式下行政检察监督工作要求，需进一步提高检察人员执法办案和化解社会矛盾的能力和水平。

四、行政检察监督参与和促进社会管理创新的几点启示

启示一：坚持大局观念，避免机械办案。行政权作为管理国家和社会事务的公权力，范围广、领域宽，如果对行政权缺乏规范约束和有效监督，行政许可、行政审批、行政处罚、行政监管等就有可能发生权力滥用、不作为或超越职权现象，损害政府形象和公信力。行政检察是在现行法律框架内，依法启动相应法律程序、提出检察建议或检察意见，督促行政机关和执法人员依法行政、提高工作水平，性质上是对行政权的监督，监督的对象是行政机关和国家工作人员，是检察机关履行法律监督职责的新探索。要牢固树立推动科学发展、促进社会和谐的大局观，始终做到执法想到稳定、办案考虑发展、监督促进效能。

启示二：坚持法律思维，避免“法律监督家长主义”。不同的思维方式得出的结论和采取的措施可能不同。但任何探索和改革措施特别是法律监督机关的探索必须要依法、规范、稳妥、谨慎。检察机关对行政执法活动监督不是代行或超越执法管理权，而是立足检察监督的法律定位，监督纠正行政违法行为，是建设现代法治政府的法律支持。要坚持司法谦抑原则，严格依法行使检察权，规范促进社会管理创新的路径，逐步完善检察监督的范围、手段、机制、方式等。恪守社会主义法治原则和司法规律，促进社会管理创新不能成为司法越界的借口，工作中做到认识到位不越位、监督到位不缺位，切实防止检察权可能的滥用。

启示三：坚持程序法治原则，增强司法公信力。要明确监督者与被监督者的权力与义务，在客观事实和法律根据之上，综合运用检察建议、检察意见、违法行为纠正通知书、督促起诉、支持起诉以及检察报告等多种措施，注意工作的后续跟进。坚持理性、平和、文明、规范的执法观，加强与纪检、监察等机关的沟通，提高行政机关和执法人员接受监督的自觉性。开展试点工作，须紧紧依靠党委的领导和人大的监督，争取有关部门的支持，着力解决工作中遇到的实际问题和困难。监督与支持并重，保持与行政机关的良性互动，与行政执法部门建立预防机制，促进行政检察监督与行政机关内部纠错机制的结合，从源头上降低行政违法的可能性。

启示四：关注保障民生民利，注重监督效果。行政机关参与社会管理的事务性问题多、涉及到社会的方方面面，检察机关的人力、物力、时间有限，不可能面面俱到。行政检察工作必须重点突出，把有限的时间、有限的人力、物力投入到党委政府和人民群众重点关注的范围和领域。结合当地经济社会发展实际，关注和保障民生民利，从党委政府关注的问题入手，有重点选择的如规划建设、矿产资源、生态环境、教育医疗、食品药品等两到三个群众关注度高、社会影响大的领域扎实开展行政检察工作，避免因涉及面广而无法深入甚至走过场。

注释：

［1］《尚书·大禹谟》。

［2］张文显著：《法哲学通论》，辽宁人民出版社2009年版，第354页。

［3］朱孝清，张智辉主编：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第443页。

*山东省日照市岚山区人民检察院［276807］

**华东理工大学社会学博士后流动站科研人员［276807］