“二五”时期公共卫生事业建设的变迁与启示

王 蕾

（中国社会科学院 当代中国研究所，北京 100009）

胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革。扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、推动建设和谐社会。”①这一民生内容具体表述中反映了城乡公共卫生问题的日益凸显，表明了中国共产党作为执政党对公共卫生事业建设的高度关注与重视，也体现了中国共产党人始终如一的不懈追求。因此，研究中国共产党执政以来公共卫生事业变迁的历史进程，无疑具有重要的理论意义与实践意义。本文选取“二五”时期为切入点，来探讨我国公共卫生事业建设的得失，从中发现规律，以史鉴今。

一、“二五”时期党对公共卫生事业建设的构想

毛泽东一向主张人民应拥有“休息权、老病保养权”等一系列公共卫生权利②。为了使人民切实享有这些权利，中华人民共和国成立后，面对旧中国遗留下来的薄弱卫生工作基础，党和政府高度重视城乡公共卫生事业，力图改善人民的健康状况。在“一五”国民经济得到恢复和发展的基础上，毛泽东在“二五”时期多次提到城乡公共卫生事业的建设远景，将之作为正在建设的共产主义的重要部分反复加以强调。如在1958年4月时，毛泽东在广州同刘少奇等人谈到未来中国农村的组织形式问题时就将医院纳入到共产主义公社中。③1958年11月6日，毛泽东看到中共中央宣传部11月4日编印的《宣教动态》第134期上，刊登了《山东范县提出一九六○年过渡到共产主义》一文，报道了山东范县（今属河南）人民公社党委第一书记10月在范县共产主义建设积极分子万人大会上，所作的关于范县三年过渡到共产主义规划报告的摘要。其中说：根据全公社工农业生产布局和有利于生产美化环境的原则，把全县993个自然村在三年内合并为25个合乎共产主义的新乐园。每个新乐园村设有妇产院、养老院、疗养院、卫生所等公共卫生设施。

毛泽东十分重视公共卫生事业建设的价值，将之构想为民族精神的一部分，他说：“除四害是一个大的清洁卫生运动，是一个破除迷信的运动。把这几样东西搞掉也是不容易的。……如果动员全体人民来搞，搞出一点成绩来，我看人们的心理状态是会变的，我们中华民族的精神就会为之一振。”④1958年1月3日，他亲自起草了《中央关于在全国开展以除四害为中心的爱国卫生运动的通知》，明确强调“今冬除四害布置，城市一定要到达每一条街道，每一个工厂、商店、机关、学校和每一户人家，乡村一定要到达每一个合作社、每一个耕作队和每一户人家。”⑤1958年1月，《人民日报》发表社论指出，中国人民决心把祖国建设成一个具有现代工业、现代农业和现代科学文化的社会主义强国。这样一个伟大的建设事业，日益要求迅速提高人民的文化和健康水平。因此，“除四害”、“消灭危害人民健康最严重的疾病”，就被提到了重要的议事日程。积极开展群众的经常性的爱国卫生运动，它的根本精神，是为了养成人人讲卫生，家家爱清洁的良好习惯，是为了消灭疾病，人人振奋，移风易俗，改造国家。这一理想实现后，我们的国家才能真正的得到改造。⑥

毛泽东等人所描绘的公共卫生事业构想无疑受到”一五”计划顺利完成后乐观情绪的感染，带有积极的革命色彩，反映了广大人民群众迫切要求改变我国公共卫生事业落后状况的普遍愿望，体现了党和政府，以及毛泽东本人改善民生、增加国民幸福的强烈渴望，在以下两个方面起到了积极作用：首先从思想上对城乡公共卫生事业工作给予了足够的重视，使全党正确地认识搞好城乡公共卫生事业的重要意义，有利于在国家管理序列中加大资金投入、人员支持，以及各部门之间的配合等。第二是党对公共卫生事业的构想激发了群众建设自身卫生环境的热情，有利于发挥人民群众的创造性。

二、建立健全流行性地方疫病防治体系

我国是流行地方疫病多发区。血吸虫病等重点地方病分布很广，危害很大，给疫区的广大人民带来了无限痛苦。据时任卫生部部长的李德全在1950年9月政务院第49次政务会议上的报告指出，这一时期“我国全国人口的发病数累计每年约一亿四千万人，死亡率在千分之三十以上，其中半数以上是死于可以预防的传染病上，如鼠疫、霍乱、麻疹、天花、伤寒、痢疾、斑疹伤寒、回归热等危害最大的疾病，而黑热病、血吸虫病、疟疾、麻风、性病等，也大大侵害着人民的健康。”⑦新中国成立以来，党高度重视流行地方疫病的防治。在“一五”期间积极防治，摸清情况，烈性传染病基本得到控制的成果基础上，卫生部门“二五”期间再接再厉的进行了更为周密的综合整治，继续实行群众和技术人员相结合的方针，集中力量防治那些流行性疾病久治不决的地区，取得了较好效果。以血吸虫病的高发地区江西省为例，1958年，省农业厅设立家畜血防组，定编6人，同时派员到省委除七害灭六病总指挥部办公室专管家畜血防工作。江西农学院受农业部委托开办了全国家畜血防训练班，为省内外培训了家畜血防干部。同时，召开多次血吸虫防治会议，如农业部在南昌市召开的全国防治血吸虫病现场会，在全国掀起了防止家畜血吸虫病的高潮。⑧政府对血吸虫防治继续投入大量经费，血防经费在卫生事业费中比重不断增加，“二五”期间实现了检查血吸虫病一律免费，治疗血吸虫病的医药费根据情况采取“收、减、免”的政策，由国家免费拨给治疗药物和灭螺药物，对于烈军属、及贫困农民、学生等患者，治病所需经费亦全免。与此同时，随着农村实行农业集体化，除国家、政府拨给补助款及治疗药品外，对于困难户，集体在公益金中给与补助。⑨

到1958年11月止，全国12个省市、自治区流行近百年的血吸虫病，已在半数以上的流行区基本消灭。解放前估计每年发病人数达3000万人左右的疟疾病，已降低到这个估计数目的2.6％。各地丝虫病治疗人数已达70万人，其中1958年的治疗数字等于过去8年治疗总数的16倍。主要流行在长江以北5省98个县市的黑热病已基本消灭。此外，上海等23个县市已基本消灭了钩虫病。⑩由上列数据可见，在党的领导下，经过各部门各地区千方百计的努力，血吸虫等疫病得到了有效的控制。1958年7月，在得知余江县消灭了血吸虫的消息后，毛泽东欣然命笔，写下《七律二首送瘟神》，歌颂“牛郎欲问瘟神事，一样悲欢逐逝波”、“借问瘟君欲何往，纸船明烛照天烧”的伟大成就。

“二五”计划是以全国工农业生产“大跃进”为大历史背景的。在热切的干劲下，一些地方领导同志忽视群众生活，一意寻求跃进，产生和加剧了一般性的地区流行疫情。1958年秋，全国伤寒等7种传染病患者100余万人，血吸虫、血丝虫、钩虫病患者约2亿人。全民大炼钢铁，大规模持续集体劳动，食宿野外，发病率增加，医药供应不足，造成了许多疾病流行。1958年春夏之间，云南省因肿病、痢疾、小儿麻疹等发生了严重的死亡情况，毛泽东指出，解决办法一是任务不要提得太重，不要超过群众精力负担的可能性，要为群众留点余地；二是生产、生活同时抓，两条腿走路，不要片面性；1958年秋天，河北省邯郸专区伤寒疫病普遍流行，痢疾、肠胃炎等疾病时有发生，波及到全区21个县市、70多个村庄。原因主要是某些干部只注意生产，忽略了对群众生活的关心。有些地方食堂工作做得不好，群众吃不到热饭，找不到暖和的地方，加上睡眠不足，使社员身体抵抗力下降，疫病蔓延很快。毛泽东高度重视这个消息，立即将此件批发给即将在武昌召开的中共中央政治局扩大会议，并就疫病流行的深刻原因作出批示：“很值得注意，是一个带全国性的问题，注意工作，忽视生活，必须立即引起全党各级负责同志，首先是省、地、县三级的负责同志的注意，方针是：工作生活同时并重。”

三、广泛建立城乡基础医疗点

建国之初，我国城乡之间的医疗条件相差甚远。中国共产党努力改变城乡医疗资源极不均衡状态，使得全体人民能够平等地享有社会经济发展的成果。“二五”期间的主要措施是基础医疗点的在市镇的制度性设置。人民公社建立后，区卫生所改为公社卫生院或中心卫生院，在“二五”时期，反映公共卫生普及水平的城乡公共卫生机构的数量、全国市、县医院、卫生院床位和卫生技术人员的数量大增，初步建立了城乡基础公共卫生网络，给人民的健康状况，尤其是农民健康提供了更多保障。1958年是“二五”计划的开局之年，这一年全国各类卫生机构数为196829个，其中医院为5001个，较1957年增加19.67％，门诊部、诊所为 132894个，较 1957年增加29.95％，专科防治院为667个，较1957年增加6.55％。1959年，广东省提出将县以上一级的卫生保健机构逐步下放给公社统一领导和管理。规模比较大的公社设立中心卫生院，生产区设卫生院，大队设卫生所及产院，中队设卫生站，小队配备保健员、保育员、接生员；规模较小的公社设卫生院，生产区设卫生所及产院，大队设卫生站，中、小队配备保健员、保育员、接生员，力图做到哪里有人，哪里有医，哪里有药。

在“二五”计划中，卫生机构人员数、卫生机构床位数等大为增加，而且敷设面较广，基本奠定了我国公共卫生事业在普及面上的基础。以较能反映医疗机构实际的全国各类卫生机构床位数量、人员数为例，对比1958～1962年与1976、1990年的数据：

表1 1958～1962年与1976年、1990年全国各类卫生机构床位、人员数量表

从表1可见，“二五”时期城乡基础医疗点的建设为改革开放后普遍的医疗网络的铺展和公共卫生事业长足发展奠定了良好基础。在当时的历史条件下，广大农村和山区医药卫生力量仍较薄弱，通过市镇的医疗点，促使医疗资源在城乡的流动。1958年11月，卫生部在呈报中央的《关于动员城市医疗力量和医药卫生院校师生支援工矿、农村卫生工作的报告》中指出，有些地区对劳动保护和饮食卫生未予应有的重视，以致在一些厂矿、农村工伤事故时有发生，甚至发生疾病流行。为此提出，统一调配现有各种医药卫生力量，支援工农业生产现场的卫生工作；组织高中级医药院校师生分期分批组成卫生工作队深入工地、田间开展卫生宣传，培训基层卫生人员，防治当地危害人民最严重的疾病。各地方政府响应中央号召，陆续展开送医院下乡活动。广东省卫生厅1959年1月底已经组织了四千多医务工作人员和医药学校的教师、学生下乡三个月，支援基层人民的医疗卫生工作。对少数民族地区也是如此，如在内蒙古公社化后建立了妇产院和医院等福利设施，牧民的健康得到了保证。西藏地区的医疗机构也由1959年初的四十所发展到一百五十七所，医务人员由四百多名发展到一千五百名左右，病床由一百多张发展到一千张，绝大部分县都建立了卫生院，部分乡有了保健员或接生员。西藏各地还陆续举办短期训练班，培养出六百多名藏族保健员和接生员。

应该指出，上述成就是在1958年以来的“大跃进”和“反右倾”运动，加之自然灾害的影响，中国国民经济十分困难，工农业产品匮乏，国内市场商品供应出现全面紧张的国情下取得的。在极端困难的情况下，国家财政为继续巩固和支持已经取得的公共卫生成就付出了巨大努力。在全国财政主要支出上，1958年文教科学卫生事业费为28.64亿元，1959年为36.47亿元，1960年为50.46亿元，1961年开始下降，为41.23亿元，1962年为36.74亿元。与这几年全国国民生产总值的增减正相关联，未有大幅削减。

四、大力整治城乡卫生环境

1957年10月召开的中共中央三中全会再次掀起了以除四害为中心的爱国卫生运动。1958年1月8日，中共中央发出关于开展以除四害为中心的冬季爱国卫生运动的通知。“二五”期间是爱国卫生运动的号召具体落到实处的关键时期。一是积极倡导各项除四害、讲卫生的爱国卫生运动，对除四害、讲卫生的爱国卫生运动在舆论上进行方向性的引导。毛泽东于 l月上旬亲自检查了杭州市小营巷的卫生情况，1月29日，中共福建省委就关于开展以除四害为中心的爱国卫生运动情况给中央、国务院进行报告。举行百万人参加收听的除四害广播动员大会等活动，总结出培养先进典型，组织观摩，推动运动前进等体会，这份报告得到毛泽东的亲自批语，认为可以发表、广播。毛泽东的批复进一步明确了整治城乡卫生环境的重要地位和作用，在客观上推进了全国范围内以整治城乡卫生环境为主要内容的爱国卫生运动的开展。此后，各地方报刊、广播等涌现出一大批宣传爱国卫生运动的稿件，为爱国卫生运动的开展提供了良好的舆论环境。许多城市和地方的党政负责人都亲自向群众作宣传，亲自动手除四害。据统计，1958年11月，安徽省在除害灭病的冬季卫生运动中消灭了老鼠130多万只，蚊子2064公斤，苍蝇近4000公斤。有效的治理了城乡居民的基本卫生环境。在人民公社建立后，通行的做法是通过人民公社开展除四害、讲卫生、消灭疾病运动，以带动各省的各项卫生事业发展。在爱国卫生运动中，许多地方制订了具体措施，如北京市规定防止痢疾发生的主要卫生环境治理措施为（1）彻底消灭苍蝇；（2）改善城郊区的水井和厕所；（3）大力宣传饭前洗手及不随便吃生的瓜、果、蔬菜；（4）对于痢疾患者的类便随即撒石灰粉消毒；（5）发动病人早诊早治，及早报告疫情，以免扩大传播；（6）严格管理饮食业工作人员中的带菌者，必要时应调动其工作。1959年之后，卫生环境的整治工作逐步向偏远的少数民族地区开展，在领导牧民发展生产定居游牧的同时，派遣大批医疗队帮助蒙古牧民进行卫生整治工作。西藏群众也自觉地建立了爱国卫生运动组织，订立了爱国卫生公约，并且开展以改善个人和环境卫生为中心的爱国卫生运动。许多农村对粪便和垃圾进行了集中管理，加强积肥造肥的工作。城市的卫生面貌也有了进一步改善。拉萨市民整修了三条全长七千米的下水道，街道即使在雨季也很少见到污水坑和垃圾堆。

二是特别重视以往忽视的铁路、工地等人员集中区域的卫生环境。1958年1月1日，为了控制传染病的发生与蔓延，消灭病媒虫兽的孳生与繁殖，铁道部颁布了《铁路药物消毒、杀虫、灭鼠暂行办法》，提出在群众性卫生清扫和经常性监督的基础上，执行药物消毒、杀虫、灭鼠工作。严格规定了站、车消毒的一系列规定，有效的营造了清洁的列车环境。1958年11月12日，周恩来在约见卫生部部长李德全、副部长徐运北谈话时指出，水利工地、钢铁工地、农业生产场地都是人员集中的地方，要组织工作组摸一摸情况，注意这些方面的卫生工作。各地在实际工作中严格遵照中央的指示，如安徽省在冬季除害灭病运动中，就特别强调了工地卫生管理工作，在全省钢铁工地层层都设有卫生医疗组织，工棚、食堂的卫生工作也有很大改善，保证了工人都能够吃好、睡好、休息好。由于工地卫生工作的改善，各工地的疾病、工伤事故大大减少。

五、大力发展医药制造业

医药制造业是公共卫生事业发展必不可少的硬件。“二五”期间在医药制造业中存在的主要问题是随着公共卫生事业的进一步发展，化工基本原料供应不足，导致药品的增长数量不能适应公共卫生事业需要。而医药不属于生产资料范围，在全民大炼钢铁，大规模集体劳动、食宿野外，发病率增加的情况下，生产西药的化工原料和生产医疗器械的金属材料、橡胶等原材料，分配时排不上队，致使一些医药和医疗器械的生产减产，供应不足。党和政府十分重视发展医药工业，召开卫生、化工、商业、机械、外贸等各部门的联席会议，统一协调各方面关系，讨论解决当时的医药生产供应问题。各部门强调，应各地加强领导，解决医药生产的原材料问题；凡国内供应不足的主要药品和原料，除已签订合同者外，暂不出口；加强中药的生产、培植和收购；发扬协作精神，作好医药货源调剂交流和节约使用或代用。中央同意对各种亟需的药品化工原料和制造医药器材需用的钢材等给予适当安排。认为群众生产情绪越高，越要关心群众生活。为了及时扑灭疫病，做到药物有必要的供应。

同时，中央在“二五”期间一再强调各地注意生产培植和收买中药材，抓紧药材收集季节，积极安排收购。重视中西医药的培植收购、生产供应。许多省份将培植药材纳入计划，组织老药农、老药工归队，举办药材农场作为技术指导的基地。每个公社设立中药材生产专业队，种植中药材，发展药材生产，并抓住季节组织群众上山采挖中药。值得一提的是，由于我国农村广大，全国除四害、讲卫生、消灭疾病运动的开展，使得中西药品的需要普遍增长，当时的报刊十分注意宣传来自民间的群众经验。如《四川农民日报》1958年3月介绍了四川农村中一种具有灭蝇蚊作用的野生植物“打破碗花花”，《人民日报》即以《让毒草为人类服务》为题介绍了这种植物，倡导它的灭蝇蚊功效。

“二五”期间全国医药工业成就显著，基础公共卫生设施和药品供给取得了长足发展，供给增加。以占全国医药工业产值 40％的上海为例，1958年1月到11月的产值就比1957年同期增长了85％，试制成500多种新产品，已有200多种投入生产。全国医药工业的品种预计可以达到800多种。“二五”时期这些大力发展医药制造业的举措有效缓解了中华人民共和国成立以来一直存在的缺医少药的矛盾。

六、重视妇女的卫生保健和劳动保护。

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第48条提出：“提倡国民体育。推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康。”“二五”计划时期秉承了这一方针的指导，对妇女的卫生保健和劳动保护，尤其是农村妇女的卫生保健和劳动保护高度重视。如前所述，“二五”时期由于各方面“大跃进”的开展，出现了许多不正常现象，如不顾妇女特殊生理期过多过重的派工等，这引起了中央的重视。1958年12月，在《关于人民公社若干问题的决议》特别指出，一定要保证妇女在产前产后的充分的休息，在月经期内也一定要让妇女得到必要的休息，不做重活、不下冷水、不熬夜、要求公共食堂对老人、小孩、病人、孕产妇和哺乳的母亲，在伙食上要给以必要和可能的照顾。为了进一步贯彻落实农村妇女的卫生保健问题，周恩来又明确指出，农村妇女劳动强度大，有的过于疲劳，要注意劳动保护。 在中央的号召下，各省分别制订了重视妇女保健的一系列政策，如1959年2月，广东省提出要在普遍建立产院、妇幼保健站的基础上，提高新法接生的质量，普遍实行产前产后检查，彻底消灭婴儿破伤风和产褥热，对经、孕、哺乳妇女注意给以适当的照顾。福建省闽侯县上街公社党支部因一向重视妇女劳力保护受到表彰，该公社专门成立了妇女保健委员会，每半月检查妇女保健工作一次。各个生产小队、作业组都有妇女队长（组长）负责随时了解妇女健康情况，妥善安排农活。该公社保健院帮助大队训练了二十多个卫生保健员，她们经常向妇女们宣传妇幼卫生常识，使女社员一般懂得常见妇女病发生原因和预防办法。她们还定期为全队妇女进行体格检查，做到有病及时治病，无病早预防。在集体生产中，妇女劳动保护大大加强，一般公社对妇女劳动普遍贯彻了“三调三不调”：经期调干不调湿，孕期调轻不调重，哺乳期调近不调远。

综上所述，民生问题的“核心是人的全面发展，包括人的生活质量不断得到提升，生命价值、健康价值、尊严价值等越来越受到重视”，由于党和政府在资金投入、人员编制等方面的统筹安排，“二五”时期与人民生命和健康直接相关的公共卫生事业在数量和质量上都取得了相当成就，全国的卫生面貌发生了很大变化，体现出了社会主义的优越性，并为以后的合作医疗等制度打下了坚实的基础，成为这一时期民生建设的亮点之一。

结论

1.从经济学的角度来看，无论是中国传统的民本观还是马克思主义的民生观，都存在国计与民生的二元观念，也即消费与积累的关系问题。在执政党民生实践的过程中，如何处理和平衡民生、效率与福利三者间的关系十分重要。通过本文对第二个五年计划时期公共卫生事业建设变迁的分析可见，民生问题的解决是以现有的生产力发展水平为依据的，民生唯有放在国计的意义框架之中方能实现。民生的建设离不开整体经济部门的决策和运行效率，社会成员福利才能达到帕累托最优。而效率的提高、福利的达成都取决于政府提供公共产品和公共服务的数量和质量，以及提供相应制度的能力。先有生存，后有发展。在社会经济财富尚未达到一定存量之时，是谈不上大规模的民生建设的。只有在国家财富增长、政治局面和谐稳定的前提下，党和政府才能提供更多的公共产品和公众服务，也才能有人民生活的价值实现，真正实现安居乐业。因此，民生与国计并非是矛盾对立体，而是矛盾同一体。积极发展生产，增加社会财富，并在此基础上兼顾效率与公平，才是解决民生问题的根本途径，民生构想才不是无源之水，无本之木。

在中华民族寻求民族复兴的道路上，民生幸福一直是仁人志士的渴望，而人民安康则是民生幸福的前提条件。本文所探讨的第二个五年计划期间中国共产党公共卫生事业的设想和实践告诉我们，中国共产党始终如一的保持着解决民生问题的责任感和崇高的使命感，是民生幸福渴望的继承者和实践者。应该指出，中华人民共和国成立以来的中国社会发生了巨大变迁，在民生建设的问题上既有切实解决的成功经验，也有因热切渴望带来的急于求成的尝试。然而，历史的发展从来都有种种曲折险阻，也从来都需要积淀和层累。在中国共产党的领导下，一个安康幸福的理想中国是可以预期的。

2.马克思主义哲学告诉我们，事物有其自身的发展规律，民生的实践和观念演进同样如此。包括公共卫生事业在内的民生建设的任务有其阶段性，在不同历史阶段有着的不同表现形式，并随着国家经济实力、外部世界的变化内涵在不断深化和扩大。改革开放前后的30年——包括本文所论述的“大跃进”伊始的“二五”计划时期，都是中国共产党民生观念和民生实践中不可割裂、逐步演进的组成部分，前后三十年在对人民幸福、民族复兴的总体目标探索上是内涵统一的。因此，应当特别警惕在对中国共产党执政时期的民生实践分析时，只看到和强调改革开放之后民生实践的系统性，而忽视包括“二五”计划在内的前29年的民生成就，割裂中国共产党民生观整体性的理论倾向。

[注释]

①《十七大报告辅导读本》编写组编：《十七大报告辅导读本》，人民出版社2007年版，第36页。

②《毛泽东文集》第2卷，人民出版社1999年版，第353页、第467页。

③ 中共中央党史研究室著：《中国共产党历史》第二卷（1949～1978）上册，中共党史出版社2011年版，第494页。

④《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第494页。

⑤《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社1992年版，第4页。

⑥《全民总动员开展爱国卫生运动》，《人民日报》1958年1月24日。

⑦中央人民政府卫生部编：《卫生法令汇编》（第1辑），1951年内部版，第38页。

⑧ 肖建文：江西师范大学硕士论文：《江西的血吸虫病和地方社会》，第95页。

⑨ 肖建文：江西师范大学硕士论文：《江西的血吸虫病和地方社会》，第98页。

⑩《全国寄生虫病学术会议提出明年基本消灭五大寄生虫病》，《人民日报》1958年11月17日。