破解违法发放林木许可证案办理难题

文◎操光明 张贤钊

破解违法发放林木许可证案办理难题

文◎操光明*张贤钊**

［基本案情］被告人倪某某，于2007年元月被某县林业局聘用为公益林护林员，同时被乡林业站聘用为该站工作人员。2008年7月至12月，被告人倪某某接受乡林业站站长安排和指派发放林木采伐许可证。2008年9月至10月，被告人倪某某使用县林业局下达的松树雪压材采伐计划，在没有任何农户提出采伐申请的情况下自行填报《林木采伐申请书》，同时在没有经过林业站工作人员到被采伐山场实地勘察核实的情况下，由被告人在办公室随意选择、编凑、编造、估计“农户、小地名、采伐面积、采伐量出材率”等内容、数字，填写虚假的《林木采伐作业简易设计表》5张。而后将随意选择简易设计表中5位农户户名发放松树采伐证5张共计240立方米、提供给倪德某使用。倪德某持这5张采伐证采伐松树原木材积共计212.565立方米，折立木材积为354.275立方米。

2011年7月，检察机关立案侦查被告人倪某某违法发放林木采伐许可证案。立案前，就被告人倪某某案是否属于检察机关管辖存在重大分歧，甚至于否定声一片。否定者认为违法发放林木许可证罪属于渎职犯罪，而渎职犯罪是指国家机关工作人员利用职务上的便利或者徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，妨害国家机关的正常活动，损害公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖，致使国家与人民利益遭受重大损失的行为。倪某某在犯罪主体上并非国家机关工作人员，犯罪客观方面也不具有渎职犯罪的典型特征。

针对上述争议，检察机关从立案侦查到提起公诉，再到最后法院作出有罪判决的整个诉讼过程中，想方设法破解本案犯罪主体认定、犯罪客观方面认定、“处理难”等难题，成功办结此案，并取得了良好的法律效果和社会效果。

一、违法发放林木许可证罪的特征及构罪标准

违法发放林木许可证罪是指林业主管部门的工作人员违反森林法的规定，超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者违反规定滥发林木采伐许可证，情节严重的行为。

本罪侵犯的是国家林业管理制度。具体是指国家的林木采伐证制度，即国家审核发放林木采伐许可证的部门对林业采伐许可证的正常管理制度。根据森林法的规定，本罪的犯罪对象是指林木采伐许可证。所谓林木采伐许可证是指采伐林木的单位或个人依照法律的规定办理的准许采伐林木证明，它主要载明采伐的时间、地点、面积、数量、树种、方式以及完成更新造林的期限等内容。它是区分森林合法采伐与非法采伐的重要凭证。

本罪在客观方面必须具有违反森林法规定的行为，同时实施了滥用职权，超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者违反规定滥发林木采伐许可证的行为，致使森林遭受严重破坏的后果。

根据最高人民检察院 《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（以下简称《立案标准》），违法发放林木许可证涉嫌下列情形之一的，应予立案：（1）发放林木采伐许可证允许采伐数量累计超过批准的年采伐限额，导致林木被超限额采伐10立方米以上的；（2）滥发林木采伐许可证，导致林木被滥伐20立方米以上，或者导致幼树被滥伐1000株以上的；（3）滥发林木采伐许可证，导致防护林、特种用途林被滥伐5立方米以上，或者幼树被滥伐200株以上的；（4）滥发林木采伐许可证，导致珍贵树木或者国家重点保护的其他树木被滥伐的；（5）滥发林木采伐许可证，导致国家禁止采伐的林木被采伐的；（6）其他情节严重，致使森林遭受严重破坏的情形。

倪某某案中，倪某某的行为具有违法发放林木许可证罪的特征，客观方面因其滥发林木采伐许可证，导致倪德某持5张采伐证采伐松树原木材积共计212.565立方米，远远超过了最高人民检察院关于违法发放林木许可证罪立案标准之二规定的20立方米，故检察机关应当予以立案。

二、违法发放林木许可证罪的犯罪主体问题

本案被告人倪某某既是县林业局聘用的公益林护林员又是乡林业站聘用的工作人员。尽管其受聘时间长达5年，但始终没有正式编制、不是林业局的正式在编人员。因此有一种意见认为被告人倪某某不是国家机关工作人员，不符合渎职罪主体；也不是“林业主管部门的工作人员”、不符合违法发放林木采伐许可证罪的犯罪主体要件。为破解犯罪主体认定难题，我们进行了认真研究论证。

（一）认定本案犯罪主体的理论依据

1.全国人大常委会关于《刑法》第九章渎职罪主体适用问题的解释规定：“全国人大常委会根据司法实践中遇到的情况，讨论了刑法第九章渎职罪主体适用问题，解释如下：……虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”

2.最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》附则：“（三）……虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，视为国家机关工作人员。”

3.最高人民检察院《反渎职侵权工作指导与参考》一书中，题为《〈最高人民检察院关于渎职侵权犯罪立案标准的规定〉的理解和适用》一文中，作者就“关于国家机关工作人员的范围问题”作出这样的论述：“全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》传达了这样一种信息：国家立法机关已经明确采纳了渎职犯罪中的‘职能说’，摒弃了‘身份说’。《立案标准》援引该立法解释，……对‘国家机关工作人员’的概念作了较为明确的界定。这与最高人民法院 《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》的精神是一致的。即，虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，视为国家机关工作人员。这主要是指那些虽不属于国家机关正式在编人员，但由于临时借调、聘用关系而在国家机关中行使行政管理职权的人员。如在监管场所行使监管、看守职责的狱医、依法从事公务的合同制民警、协勤人员，工商部门聘用的的市场稽查人员，工人编制的乡镇财政所所长等，其本人虽不具有国家机关工作人员的身份，但在代表国家机关行使职权时，应视为国家机关工作人员。”

上述立法解释、司法解释、学理解释共同为我们认定本案犯罪主体提供了非常确切恰当的法律理论依据。

（二）被告人完全符合违法发放林木采伐许可证罪的犯罪主体

被告人倪某某被县林业局和乡林业站聘用分别担任公益林护林员和工作人员。乡林业站是县林业局的组成部分,是刑法意义上的“林业主管部门”。被告人在这样的“林业主管部门”虽然没有正式编制、不是县林业局的正式在编人员，但其已经实际代表“林业主管部门”从事林业行政管理工作长达5年之久。尤其是发放林木采伐许可证是执行森林法实施行政许可的执法活动，履行的是公务管理活动，行使的是国家行政管理权力。

根据森林法律、法规及相关规定，县林业局是发放林木采伐许可证的法定主体机关。乡林业站是受县林业局委托为县林业局发放林木采伐许可证。乡林业站从县林业局领取空白的林木采伐许可证上的 “发证机关”加盖的公章是“县林业局林木采伐专用章”。本案被告人接受乡林业站站长安排和指派发放林木采伐许可证、取得从事公务的职责权力，其在发放林木采伐许可证时既不是代表其个人从事劳务活动、也不是简单地为林业站站长从事民事代理活动，而是代表“林业主管部门”（县林业局和乡林业站）执行森林法、行使林政管理权和行政许可权，是从事公务管理活动。其属于“虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，视为国家机关工作人员”，是刑法意义上的 “林业主管部门的工作人员”，完全符合渎职罪主体和违法发放林木采伐许可证罪的犯罪主体要件。

三、违法发放林木许可证罪客观方面的认定难题

本案查办过程中，有一种意见认为被告人倪某某在客观方面只是违规发放采伐证并有采伐计划且未造成破坏森林资源的严重后果，属于工作失误而不是刑事犯罪。为破解犯罪客观方面认定难题，我们进行了认真研究论证。根据最高人民检察院《立案标准》的规定：“违法发放林木采伐许可证罪是指林业主管部门的工作人员……违反规定滥发林木采伐许可证，情节严重，致使森林资源遭受严重破坏的行为。”条文中包含着“违反规定滥发林木采伐许可证”和“情节严重，致使森林资源遭受严重破坏”这二个方面。前者是行为、后者是后果，二者必须同时具备、缺一不可。本案被告人行为完全符合这两个方面。

（一）被告人具有“违反规定滥发林木采伐许可证”的行为

上述最高人民检察院《立案标准》条文中“违反规定滥发林木采伐许可证”的关键词是“规定”和“滥发”。对于“规定”应当理解为包含着关于森林和林业方面的法律、法规、规章、规范性、政策性文件等。对于“滥发”应当理解为违反前述“规定”当中有关发放林木采伐许可证的相关规定而随意、任意发放采伐证。“滥发”的情形多种多样，其中违反规定程序发放采伐证是“滥发”的表现形式之一。结合本案需要使用和适用的“规定”有：

——《森林法》第34条、《森林法实施条例》第30条规定：“……申请林木采伐许可证，除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外，……个人还应当提交包括采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新时间等内容的文件。”

——《国家林业局关于加强林木采伐许可证核发管理工作的通知》规定：“三，发证机关（含被委托发证单位）要依法严格审核申请林木采伐许可证的单位和个人提交的有关证明文件。对证明文件不齐全……一律不得核发林木采伐许可证。”“五，核发林木采伐许可证，实行一小班（地块）一证制。……个人林木的采伐，采伐地点必须落实到山头地块，注名四至，不允许多地一证或一证多户。”“八，……对违反《森林法》和《森林法实施条例》的规定核发林木采伐许可证，或发证不规范致使森林资源遭受破坏或其他损失的，……构成犯罪的要依法追究刑事责任。”

——《县人民政府关于印发 〈森林采伐管理办法〉的通知》第10条规定：“……下达的计划指标，由林业站提出分配方案，全部分解落实到村、组，分配到户。”第21条规定:“采伐林木必须按有关林业技术规程进行伐区调查设计。”第24条规定：“……可由所在地林业站现场勘察核实，进行简易伐区调查设计，编制简易伐区采伐作业设计报告。”第28条规定：“采伐林木由林权单位或个人提出申请并提交下列材料：（一）林木采伐申请书；（二）山林权属证……；（三）采伐作业设计书或简易伐区采伐作业设计报告；……。”第32条规定：“审核发放采伐证必须遵守下列规定：（一）严格审核有关申请材料，对提交的材料不符合要求的不得核发采伐证；（二）采伐证上填写的采伐内容必须与林木采伐申请书、伐区调查设计书上的有关内容一致……；（四）……采伐地点必须落实到山头地块，并注明四至范围，实行一小班或一户一证制。”第34条规定：“有下列情况之一的，不得核发林木采伐许可证：……（六）未按规定提交有关证明材料或提交的证明材料不符合实际情况的。”

——县林业局 《关于预下达雪灾木竹清理计划及管理工作的通知》规定：“二、……禁止采伐非受损木竹，禁止采伐能继续生长的受损木竹，……防止无证采伐，防止超限额、超计划采伐，防止借机乱砍滥伐，……；三，……核发采伐证：由受灾的林农提出申请，经林业站现场调查核实后核发林木采伐许可证……”。

本案被告人在发放采伐证时没有严格按照上述“规定”执行“下达的计划指标，由林业站提出分配方案，全部分解落实到村、组，分配到户。”对于发采伐证的五位农户来说没有分得采伐计划是无计划发证；没有由农户提出申请并提交林木采伐申请书、山林权属证；没有到被采伐山场现场勘察核实、进行简易伐区采伐作业设计；没有“实行一小班或一户一证制”而是“多地一证或一证多户”；没有执行“采伐证上填写的采伐内容必须与林木采伐申请书、伐区调查设计书上的有关内容一致”；没有执行“……由受灾的林农提出申请，经林业站现场调查核实后核发林木采伐许可证……”等等。本案被告人在办公室随意选择、编凑、编造、估计“农户、小地名、采伐面积、采伐量出材率”等内容、数字，填写虚假的《林木采伐作业简易设计表》五张。随意选择五位农户户名发放松树采伐证五张共计240立方米、已经严重违反上述“规定”。这种严重违反规定程

*安徽省祁门县人民检察院［245600］

**河南省巩义市人民检察院［451200］