公安法治文化建设的实践性探索——以确立现代警察执法理念为视角*

□张 强

（杭州市警察协会，浙江 杭州 310002）

○杭州公安法治文化研究专版

公安法治文化建设的实践性探索
——以确立现代警察执法理念为视角*

□张 强

（杭州市警察协会，浙江 杭州 310002）

公安法治文化建设是公安机关贯彻落实党的十七届六中全会精神、推动公安文化大发展大繁荣的重要举措，是深入推进公安执法规范化建设、提升公安机关执法公信力和软实力的必然选择。警察执法理念是公安法治文化的核心内容之一。契合公安法治文化建设的客观要求，反思公安执法实践存在的种种突出问题及执法理念中存在的缺失和偏差，公安机关迫切需要对传统的执法理念进行变革，牢固树立人权保障理念、法律至上理念、程序正义理念、权力谦抑理念和人性化执法理念等现代执法理念。

公安文化；公安法治文化；警察执法理念；杭州公安

主持人：王顺金，郑杭民，庄 稼

一、公安法治文化视阈中的警察执法理念

概念的厘清和内涵的界定把握，是本文论述的逻辑起点。在展开本文前，首先必须弄清楚何谓“公安法治文化”及“警察执法理念”。

法治，即“依法治理”或“法律的统治”。法治“同现代社会的制度文明密不可分，在任何现代性的法律中都意味着，对政府权力的限制，对权力滥用的保护措施，对公民自由与权利的平等保护，等等。”从不同的理解角度，法治至少具有以下多重含义：第一，法治是一种宏观的治国方略，即现今大力提倡的“依法治国”；第二，法治是一种理性的办事原则，其基本含义是在法律制定之后，任何人和组织的社会性活动均受既定法律规则的约束；第三，法治是一种文明的法律精神，如“法治理念”等；第四，法治是一种和谐的社会状态，是“法律规束住了国家权力和政府后而使权利在人与人之间得到合理配置的社会状态。”

文化，有广义和狭义的两种理解。广义的文化概念，指的是人类在改造自然和社会的长期实践活动中所创造的一切物质和非物质的成果的总和；狭义的文化是指以社会意识形态 （包括政治思想、哲学、道德、宗教、艺术等）为主要内容的观念体系及人类精神生活方式。在本文中，我们采用广义的理解。

法治文化，“主要是区别于‘人治文化’的一种现代政治文明体系，它意味着法治精神得以普遍化地实践和实现，社会活动是按法治精神实践的方式、过程和实现的结果。”公安法治文化，是社会主义先进文化的重要组成部分，是法治文化在公安工作中的具体展现，它主要包含了公安法治精神理念、公安法治规范制度、公安法治行为方式和公安法治物质载体等方面。大力加强公安法治文化建设，是公安机关贯彻落实党的十七届六中全会精神、推动公安文化大发展大繁荣的重要举措，是新形势下深入推进公安执法规范化建设、提升公安机关公信力和软实力的必然选择。

所谓警察执法理念，是指公安机关和人民警察对法律的价值、地位、功能、作用等所持有的思想、意识或观念、态度的总称。简言之，警察执法理念即警察执法的指导思想。警察执法理念属于观念形态的公安法治文化，是公安法治文化的核心内容之一。

二、确立现代警察执法理念的必要性

思想观念支配行为指向，执法理念影响、规范、引导、制约着执法行为。“在现代法治社会中，任何执法行为都是在一定的执法理念指导下所进行的理性的、规范的有序活动，旨在保证执法行为不偏离执法的目的和方向，以实现执法行为的正当性与合法性、公正性与权威性。”

“先进的执法理念可以产生优良的执法运行机制，并促进执法工作的顺利开展，而滞后的执法理念则不仅无法产生良性的执法运行机制，还会影响执法的进程和效果。”有什么样的执法理念，就会有什么样的执法行为，进一步延伸还可以这样认为，执法理念先进与否，直接关系并标志着公安法治文化建设水平的高低。

当前，随着执法规范化建设的强力推进和纵深发展，执法制度体系进一步健全完善，执法行为方式更加规范，理性、平和、文明、规范的执法理念得到大力提倡，警察执法工作总体呈向好的态势，执法水平和执法公信力不断提高。但毋庸讳言，在执法实践活动中，少数公安机关和民警执法不严格、不公正、不廉洁的执法错位、缺位、越位现象仍比较突出，无论是前些年发生的“夫妻看黄碟案”、“成都火车站警贼勾结案”、“郑州警察曝光小姐不雅照”等重大案（事）件，还是局部范围内存在的对报警求助人冷硬横推、对违法犯罪嫌疑人滥施强制措施，以及不按规定程序办事的执法不文明、不规范的现象，都无不体现了其对于权从何来、为谁掌权、为谁执法、如何执法的问题存在的认识偏差，无不暴露出部分单位和民警执法理念的不合时宜，甚至错谬乖张。从一定意义上讲，这些都是公安法治文化建设滞后的必然结果。因此，大力加强公安法治文化建设，加快转变警察执法理念，牢固树立现代警察执法理念，势所必然。

三、现代警察执法理念的主要内容

契合公安机关法治文化建设的客观要求，针对警察执法实践中存在的种种问题，反思警察执法理念存在的缺失和偏差，公安机关和民警亟需树立起人权保障理念、法律至上理念、程序正义理念、权力谦抑理念和人性化执法理念等现代警察执法理念。

（一）坚持以人为本，树立人权保障理念。何为人权？人权是人之作为人、作为平等的价值主体所应当享有的权利。在一国之主权范围内，人权的基本涵义和公民权利大抵相当。在专制皇权和等级社会中，由于“人的依赖关系”的普遍性存在，“独立而平等的个人”事实上并不存在，因此，人权的概念也就无从谈起。只是到了近代西方资产阶级革命的兴起，人权始大昌其道。人权对我国来说仍属舶来品，但其具有普适性特征。从马克思主义创始人提出实现每个人的全面而自由的发展，到中国共产党提出实现共产主义的建党纲领，人权观念可以说是不言自明。2004年，我国人权入宪，无疑是我国人权史上的里程碑，极大地推动了人权事业的发展，也为公安机关保障人权工作指明了方向。但人权从法律上的应然权利变为实然权利，显然还有很长的路要走。由于各种主客观因素的制约，如封建等级思想残余影响仍然深刻，民主政治发展不平衡不发达，警务工作体制机制不健全，以及部分执法者执法素质低下、人权保障意识淡薄、自以为高人一等、动辄以管人者自居等原因，公安机关人权保障工作仍然显得差强人意，故而出现如郑州警察曝光“小姐”不雅照之类的粗暴执法、侵犯人权的事件也就不足为奇了，并且此种情形绝非个例，带有一定的普遍性。

公安机关树立人权保障理念，就是要全面贯彻以人为本，尊重人的主体地位，把尊重和保障人权作为执法活动的首要目标和根本任务，围绕更好地保障和维护人权，认真履行职责，展开各项执法活动。人权强调普遍而平等的尊严和自由。所谓普遍，是指任何人的价值都应当得到承认和尊重；所谓平等，是指每个人的基本尊严和自由都应当得到无差别的承认和尊重。因此，在执法活动中，对一切执法对象，无论职业、地位、身份，都要对其权利予以平等的尊重和保障。同时，通过健全完善并严格执行执法监督制度和执法责任追究制度，加强对执法全过程的监督制约，杜绝滥用强制措施、人格歧视、超期羁押、刑讯逼供等侵犯人权现象的发生。

（二）摒弃法律工具主义思维，树立法律至上理念。法律是什么，如何对待法律？这本该是不言自明的，但在相当一部分执法者思想中，法律却蜕变成了一种实用的工具，当需要时就随心所欲地操纵使用，当感到对自己不利、碍手碍脚时，就弃置一旁、视若无睹，法律俨然成为执法者任意把玩的一种不择手段的工具。受传统“工具说”、“手段说”等的影响，法律工具主义思维在当下警察执法领域仍颇有市场。在这种思维的支配下，无视法律权威、执法不依法、只愿按政策办事、按上级意图办事、唯领导意志是从，甚至将执法异化成为搞创收的手段等现象屡见不鲜，严重削弱了法律的权威和警察机关执法公信力。法律工具主义已然是一种过时的人治思维的法律观念，是和现代法治文明建设格格不入的。因此，必须摒弃法律工具主义思维，树立法律至上理念。法律至上指法律具有高于伦理道德、政策政令等其他社会规范的最高权威性，它是法治国家的基本特征和内涵，更是衡量一国法治建设水平的重要标志。

坚持法律至上，首先要培育民警对法律的神圣信仰，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。公安民警必须具有对法律发自内心的尊重、服从和敬仰，真正做到坚信不疑、坚定不移。其次，坚持法律至上，必须排除权力干涉、人情干扰和个人偏好等因素制约，以法律为行动准则，认真履行自身职责，积极开展执法活动，严格实施法律，一切执法唯以法律为依据和准绳。再次，坚持法律至上，必须秉持公平正义之崇高准则，不拘泥于过时的、显失偏颇的甚至悖谬的法律条文的刻板解释，突破对法规制度的僵化理解运用，从而最终有利于实现实质的公平正义。此外，坚持法律至上，也要注意防止走上另一极端，即堕入法律万能主义的泥沼。法律尽管非常重要，但也绝非万能，不能将对法律的信仰混同于迷信法律，法律自有其适用范围和运作空间，法律和道德、文化等一起，都是社会调控机制之一，它们互为补充、殊途同归，共同起着维系、调节社会秩序良好运行的重要作用。

（三）纠正重实体轻程序思想，树立程序正义理念。长期以来，在我国警察执法实践中，一直存在着重实体轻程序、重结果轻过程的程序虚无主义的不良倾向和做法，轻视执法程序的重要作用，甚至将程序视为繁文缛节的负担和包袱。对此，公安部虽三令五申，但仍存在严重执法程序缺陷的冤假错案如“佘祥林案”、“聂树斌案”、“赵作海案”等的频频发生、禁而不绝。这其中的原由，固然和“命案必破”、“限期破案”等客观工作压力及少数执法人员漠视人权、执法枉法乃至草菅人命的恶劣主观因素有莫大关联，但程序意识淡薄、法律程序缺位、程序制度形同虚设，无疑是其中的重要原因。因此，必须着力纠正根深蒂固的漠视程序的错误观念和做法，牢固树立程序正义理念。

法律程序是一种规范化了的法律实施过程，是一系列法律原则、规则和手续的复合体。程序正义即法律程序本身具有的符合公正、秩序、安全等价值要求的内在优秀质量。程序正义不仅具有自身独立于实体公正之外的特殊存在价值，而且对于实质正义的实现具有重要保障作用。遵循程序公正是现代法治的基本原则，“正是程序决定了法治与随心所欲或反复无常的人治之间的主要差异，坚定地遵守严格的法律程序，是我们赖以实现法律面前人人平等的主要保证”。只有充分尊重程序上的正义如罪行法定原则等，杜绝有罪推定等“非正义程序”，个人的权利方能免受国家公权力的侵犯和不当干预，才可以获得最大限度的维护和保障。“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。而这“看得见的方式”，则主要通过程序来体现。程序正义不仅可以制约执法权力的不当行使，而且还可以通过构建响应型执法模式，吸纳当事人参与执法过程，充分接受社会各界的监督，最大限度地保证执法目的顺利实现。因此，当前必须着力破除程序虚无主义观念，纠正重实体轻程序的错误做法，自觉接受法定的正当程序规范约束，努力做到实体与程序并重，并最终以程序的正义促使公平正义执法目标的实现。

（四）规范约束警察权力，树立权力谦抑理念。

“权力是必要的恶”。权力容易膨胀并导致腐败，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们行使权力一直遇到有界限的地方才休止”。鉴于权力的扩张性，因此必须驯服、约束权力并把权力“关进笼子里”。

在我国警察执法具体实践中，虽然通过近些年的执法规范化建设，警察执法质量有了显著的改善和提升，但是执法不作为、执法乱作为、执法枉法等滥用权力的痼疾仍然相当突出，不容忽视。究其实质，是少数单位和民警的权力观念严重扭曲错位，不能正确认知权从何来、权为何物及为谁掌权、为谁执法的问题，殊不愿承认权力乃是来自人民、必须坚持执法为民、做到权为民所用，往往以管人者自居，特权意识滋生膨胀，少了些清醒和正气，多了些霸气和邪气，因而，摆不正自身的位置，不能正确对待和妥善行使权力，因此而出现跨省追捕发帖批评者这样的荒唐闹剧也就不足为奇了。针对权力被滥用的可能和现状，有识之士提出诸多主张，大意集中于通过建立健全内外监督机制来限制和规范警察权力的行使。通过设立这种“有形的笼子”来约束警察权力，这固然很重要，但就警察执法主体而言，在执法理念上进行改弦易辙，树立权力谦抑理念，实现对权力的主动约束限制，从思想上筑牢防止滥用权力的防线，显得尤为重要。

树立权力谦抑理念，首先要着力破除权力本位观念，正确认识权力“姓公为民”的本质，将对权力的敬畏之情内化于心、外践于行，妥善对待并谨慎行使权力，主动接受对权力行使的监督，做到不滥权、不弄权，切实管好权、用好权，真心实意地执法为民。其次要准确把握权力的边界，妥善处理权力和权利的关系。权力和权利是一组矛盾的对立统一体，两者既相互依存又相互制约，甚至此消彼长。在两者关系上，权利是第一性的，权力是从属的、派生的、第二性的。传统的管治型治理模式，其特征表现为：以权力为中心，以权利为客体，而相对忽视公民的独立人格、自由、尊严和利益，乃至造成公权力的膨胀滥用和对私权的侵害。在人权入宪、崇尚法治的现代社会，必须秉持对权力的谦抑精神和态度，找准权力与权利的平衡点，加快实现由权力本位向权利本位的转变。具体到公安执法工作中，就是必须以权利为界限，正确行使执法权，妥善处理公安执法与公民权利的关系，加大公权力对私权利的保护力度，尤其需要避免权力的不当行使对公民合法权利造成损害。

（五）坚持法、理、情相统一，树立人性化执法理念。人性化执法是指公安机关在执法过程中，严格遵循法律的规定，依照法定职权和程序，在尊重当事人合法权利的前提下，以人道的方式进行非歧视的、理性化的执法活动。那种片面地把人性化执法等同于不讲是非原则甚至破坏法律严肃性的庸俗的人情化执法，非但不会产生良好的法律效果，反而会对法律统一和权威起到破坏作用。人性化执法的前提是必须严格遵循法律规定。执法工作具有权威性、严肃性、强制性等特征，是一种刚性的社会活动，即所谓“执法如山”。警察执法首先必须做到严格公正、不偏不倚、不枉不纵，不能无视法律规定任意曲解、误读和泛化人性化执法，把人性化执法错误地理解为人情化、关系化，在法律之外另搞一套，法外执法，随意执法，造成情大于法的局面，更需要防止把人性化执法异化为包庇、放纵违法犯罪的执法不作为、乱作为的借口。

人性化执法的核心是体现人文关怀。人性化执法坚持法、理、情相统一，坚持因人、因地、因时、因情制宜，坚持尊重人、关心人、保护人，充分体现人文关怀，是一种柔性的执法方式和艺术，即所谓“执法如水”。人性化执法寓情于法，既讲原则、又讲灵活，既讲规范、更讲人情，既尊重相对人的人格、顾及其感受，又体恤其要求、维护其权利，以柔性的执法方式达到刚性执法、守法之目的，使无情的法律原则条文得以实现有情操作，使单向度的执法行为增强了说服力、感染力和亲和力，易唤醒人性向善的一面，起到良好的警示教育作用。同时，通过刚柔相济的执法活动，有助于树立起警察机关的良好执法形象，增进并密切警民和谐关系。总之，人性化执法强调克服粗暴执法的野蛮暴戾和机械执法的冰冷无情的缺陷，着重突出爱民、敬民、为民的价值取向，从而绽放出人性人情的光芒。

四、结语

现代警察执法理念的确立是一个艰巨的系统工程，必将是一个长期的渐进过程，非一朝一夕能迅速突变达成，其中既需要执法主体积极投身于公安机关法治文化建设实践，须臾不断地进行主观世界的改造，如加强社会主义法治理念教育，培育形成自觉的现代法治观念，善于通过日常执法实践发现执法理念的不适应之处并进行归纳总结、改进提升，勤于学习他人先进执法经验、理念并及时进行吸收融合、调适创新，等等。此外，从组织的角度而言，相应的警务工作制度、机制层面的改革再造也不可或缺，如完善执法权力的监督制约机制、规范细化执法标准流程、调整警务考核制度等等。唯此，现代警察执法理念方能内化为公安民警的价值追求，并成为其执法实践之自觉行动。

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1674-3040（2012）03-0025-04

2012-05-12

张强，浙江省杭州市警察协会主席。

*该文荣获2012年杭州市公安机关法治文化论坛特别奖。

（责任编辑：庄 稼）