试论南京国民政府《工厂法》女工保护政策的实施效果

马方方

女工的出现是中国近代工业发展的一个显例。工业化的直接结果是使大批女性走出家门，进入近代工厂，成为产业女工。女工构成了近代从业女性当中人数最多的职业群体，在一些主要城市，也发展到几乎与男工人数相等的比例。①据1930年工商部对9省29个城市男女工人人数的调查结果，女工总数为374117人，占全体工人总数的46.7%（男工占46.45%，童工占6.9%）。1933年《中国劳动年鉴》载，全国23省市女工总数为421805人，占全体工人总数的56%(男工约占35.8%，童工约占8.2%)。参见孙本文：《现代中国社会问题》,商务印书馆，1943年，第158—159页。然而，自女工诞生之日起，就面临着工作中的种种困境，像劳动强度大、分娩前后没有福利待遇、工作时间过长、男女同工不能同酬等等。针对这些问题，南京国民政府于1929年12月30日颁布的《工厂法》特别规定了维护和保障女工权益的政策。②（1）14岁以上，未满16岁的童工及女工不得从事重力与危险性工作；（2）女工不得在午后十时至翌日晨六时之间内工作；（3）男女作同等工作而其效力相同者应给同等之工资；（4）女工分娩前后应即停止工作共八星期，工资照给。参见陆仰渊、方庆秋：《民国社会经济史》，中国经济出版社，1991年，第349—350页。这些规定使女工的劳动权益以法律的形式得到确认。

对女工保护政策的出台体现了南京国民政府对女工这个弱势阶层的同情和关注，以及在保护她们基本权益方面所作出的努力。所列法规若能切实督促实行，女工的工作环境当可得到一定程度的改善。然而在《工厂法》颁布后，来自社会各个方面的强烈反应超出了南京国民政府的想象，特别是工商界几乎是众口一词的不满和抵触。对女工的保护不可避免地会触动资方的利益，资方的反对当然更多是基于其自身立场的考虑。一个无法回避的现实是，当时的社会环境并没有为《工厂法》提供有效实施的基础和平台。在经济贫困，工业低度发展的近代中国，特别是在女性就业机会稀少，无法获得充分就业保障的情况下，女工保护措施因与现实社会的基本情形严重脱节而踯躅难行。本文即以《工厂法》中女工相关诸项一一述之。

一、女工工作种类的分配

根据《工厂法》第七条规定，在女工不得从事的工作种类中，其中一项为“有尘埃粉末或有毒气体散布场所之工作”①女工不得从事的工作种类包括：一、处理有爆发性、引火性、有毒质之物品；二、有尘埃粉末或有毒气体散布场所之工作；三、运转中机器或动力传导装置危险部分之扫除，上油检查修理及上卸皮带绳索等事；四、高压电线之衔接；五、已溶矿物或矿渣之处理；六、锅炉之烧灰；七、其他有害风纪或有危险性之工作。，这显然与实际情况相去甚远。我国近代工业分布的一个显著特征是以轻纺工业为主体，而在轻纺工业当中，女工又占了相当的比例。②据1930年对全国九省28个城市的工业调查，纺织行业中女工人数为337546人，在全部纺织工人455626人中占74.1%。参见邢必信：《第二次中国劳动年鉴》，北平社会调查所，1932年，第9页。民国时期大量的社会调查都显示了纺织业女工的实际工作情形。

恶劣的工作环境是近代城市纺织工厂共有的特征。纺纱忌风，纱厂不管天气多么热，门窗必须紧闭，空气不流通，“故大部分女工，日日如堕五里雾中。”[1]133-136而且纺织厂里工人过多，工人日夜轮班干活，没有使厂房换空气的时间，空气极其污浊：“上海的缫丝间里，供给沸水的汽管常年保持着高温，在七八月间灼炽的热浪里，这个地方，正如一位外籍经理所说：‘是一个名副其实的地狱’”。[2]1206-1207天津的工厂环境也极差，特别是一些中小工厂，“厂屋黑暗，光线不足，空气停滞，机器的安置，随处皆有。”一推厂屋的门，就可以闻到极臭的味道，使人欲呕。纺织工厂“线的织纬的飞荡，火柴工厂硫化燐的气味，都充满了工作室。”[3]13-19一个女工曾谈及其工作情形，说：“我们在工作的时候，肚子要是饿了，只好在机器下吃一点冷饭，连开水都没有，只好用龌龊不堪的、半冷不热的糊涂水淘一淘，大着喉咙咽下去，有时机器上棉纱头断了，只好把饭碗放在机器下，把纱头接好之后再来吃。但饭和菜已经落了许多的棉絮，也只好不顾卫生的吃下去。”[4]61-62这样的情况不胜枚举。

许多女工因长期工作在潮湿闷热、灰尘飞扬、纤维障目、通风差的恶劣环境里，患肺病、呼吸道疾病、慢性腿疮、目疾等职业病的非常多。缫丝女工“有因感湿热太重，而致病带者”，“女工在剥丝间，虽不湿热，而茧臭氤氲，空气恶浊，丝头灰尘，到处飞扬，往往易生肺病及目疾。”[1]133-136据1933年6月至12月无锡第三纺织公司医院的统计资料显示，无锡申新三厂得肺痨和急、慢性支气管炎，以及扁桃体炎、纤维肿瘤几种疾病者多达73例，中暑的有78例，这与闷热且潮湿的空气不无关系。而且，高强度的劳动，甚至吃饭时间也并入生产过程，导致急性肠炎、急慢性胃炎、干性肋膜炎、痢疾、胃溃疡、消化障碍、结膜炎、沙眼等的疾病，合计高达566例。也因同样原因，造成女工生理机能的紊乱，月经困难者就有56例之多。[5]142-145由于工厂劳动条件的恶劣以及劳动保护措施的滞后，导致女工的工伤致残率为最高。[6]307

尽管患病人数比例如此之高，但事实上其统计数据并不全面，正如有的学者所指出的，因“吾国工人之生活状况颇苦，每日工资大多数仅敷全家一日之食用，毫无积蓄，除非不能支持之伤病，不愿任意休息，致绝全家食用费之来源而挨饿，故轻微之伤病，厂方亦无法闻知。”[7]2或有丝厂补贴公立或劳工医院一定经费，以方便女工随时前往就医，但实际上“因女工思想闭塞，或医院设备未周，赴院就诊之女工，盖寥寥无几。”[1]133-136很多工人有病无力医治，更多女工有病不愿医治，因此实际的患职业病人数比统计数据所显示的还要多得多。

在当时工业经济落后的情况下，工厂主不可能因一纸法令的颁布而迅速安装现代化设备以改善工人的劳动条件。郑鹤1932年对丝厂女工调查后认为，“工场温度湿度之太高，剥茧间空气之不洁”，“工人住房之拥挤，工人疾病之不供医药”[1]133-136，莫不成严重问题。也就是说，恶劣的工作和生活环境，仍是近代纺织工厂非常普遍的现象。

二、女工夜间工作限制

夜间工作对女性的健康危害极大，“有碍其身心发育”[8]，因此《工厂法》第十三条规定“女工不得夜间工作”（即女工不得在午后十时至翌晨六时之间内工作），这是对女性健康及安全的保护。但在该条例出台之后，以不合当时工厂实际的情形而招致责难最多。工厂主们普遍认为，此项规定将“有碍于实业前途”，不仅“资方难敷重负”，而且使“工人生活益艰”。[9]1377-1382

就当时工业发展的基本情形来看，此条规定确实与实际情况相去甚远。近代很多工厂，特别是棉纺织厂普遍实行早晚轮班制。在上海，各纺织工厂一般都有“日工”和“夜工”，“自午前六时至午后六时为日工，午后六时至翌日午前六时为夜工，英商和日商的工厂，每周轮流一次，华商工厂，大都十日轮流。”[10]2杭州的武林造纸厂，有女工二十多人，“昼夜分两班工作，每班工作10小时以上。”杭州鼎新纱厂有女工七百余人，昼夜分两班工作，每班工作11小时以上。[11]294正因为这种昼夜轮班制在大部分工厂的普遍存在，有学者认为此法于企业和女工均无益处，“女工不得在午后10时至翼晨6时间内工作之规定，如用女工，则有妨昼夜轮班作工之制度，改用男工，则女子将感受失业之痛苦，依法施行未免困难。”[12]4

不仅如此，“日工”也并不都是日出而作，日落而息，她们经常要因厂方的需要而不断地调整工作时间。由于近代工业发展的不完善，使“季节性开工”成为工厂主保证利润的一种途径。如，汉口就有很多这样的工厂，“平时仅雇少数工人，甚至仅有一二人，遇原料上市或生意较好时，即行开工，工人多者至五六千人（如棉花打包厂）”，这要“视市面生意之淡旺，而决定开停伸缩。”[13]3-4在上海的卷烟业也是如此：女工的工作时间，是随厂方的货色需要与否来决定。在货物需要紧急的时候，一天做十六七个钟头，即早上六时或五时进厂，做到晚上十一二点钟放工。[14]579-5801934年无锡庆丰纱厂布机车间为增进产量，将过去6时进厂、晚6时出厂的厂规改为早4时进厂、晚8时出厂，每日工作多达16.5小时。[15]278

中国近代工业还有一个普遍的现象是女工多以临时雇佣的计件工为主。1933年，上海章华、大华二厂中女工约占半数，“男工有六成为固定，四成暂时雇佣，女工除头目外，大都为临时性质。”上海骆驼绒厂，“男工平均约占六成，多数为固定工，女工则以临时雇佣者居多数。”[16]杭州光华火柴公司的女工大部分是包工性质，“按各人每日出品多少计件给资”。[11]计件工意味着临时性和不稳定性，而且工资和劳动成果直接挂钩，就使雇主并不需要监工，就能够把延长工作时间和增加劳动强度都变成了工人自觉自愿的事情。为在有限的雇佣时间内多增加些收入，一天工作十六七个小时女工们也愿意，超强度超负荷的劳动也必须忍受，否则，可能甚至连基本的生活需要也无法保障。

清华大学陈达教授在对上海200多家工厂调查后，也认为此项规定不合中国工业的实际情形，需要修正，他提出，“女工的夜间工作以每班10小时为限，3年后可取消女子的夜间工。”[17]而各工商团体明确提出要“暂缓”或者“删去”。[9]因此条争议甚大，国民政府随即明令暂缓2年施行[18]，但事实上这项规定在后来的工厂检查过程中并未实施。

三、女工分娩前后的福利待遇

对于《工厂法》第三十七条“女工分娩前后应即停止工作共八星期，工资照给”的规定，工厂主的反应也非常强烈。上海染制业代表认为，“我以为本条的规定，无异是绝女工的生路！因为在工厂做工的工女，大都是‘有妇之夫’，假使一百个工女中每年平均有二十人生产，则厂方要受多少损失！这种损失在目前的工厂决计负担不了；到那时候，厂方不得已自然只有把‘有夫之妇’的女工辞退！”[19]上海市社会局认为此条应当修正，“依入厂之久暂定发给工资之多寡”，“否则势必至厂方拒绝有娠之妇，而有娠之妇亦必将为生活计而不复顾其胎儿，有自放弃本条所赋予之权利矣。”[9]1386

根据各地的具体情形及意见反馈和要求，实业部劳工司不得不进行慎重的考虑和必要的让步，于1932年12月30日颁布了《修正工厂法》及《修正工厂法施行条例》，对女工分娩休假期间的工资发放重新作出了规定。由原来的全额发放，改为“应停止工作共8星期，其入厂工作6个月以上者，假期内工资照给，不足6个月者，减半发给。”[20]350修正是一定程度的妥协，然而政府的妥协并不意味着资方的认可，反而是通过或隐或现的方式使女工陷入更加无助的境地。

为避免已婚女工怀孕生产可能带来的麻烦，许多工厂企业基于自身利益最大化的考虑，在雇佣女工时都以未婚为基本条件。战前的无锡华新丝厂，大部分女工都是十二三岁到二十岁左右的少女，没有结过婚的，一结婚就被厂方解雇了。[21]32-36四川日藉纱厂，“女工不得结婚，否则开除厂籍”。[22]108-111对女工而言，结婚即意味着失业，更何况怀孕和生子。吴至信在1937年对49个“惠工事业”办理成绩最显著的厂矿进行了调查，其中给女工“生育假”的只有6个，占总数的12%。大多数工厂雇用女工都“以未婚为雇用条件之一，故结婚即解雇，无其他待遇可言。”[23]150

为生活所迫，许多已婚女工不得不隐瞒自己的婚姻状况，并在怀孕时想尽办法来遮掩。“可怜的女工，虽妊孕足月，为生计所逼，也顾不得生理上的妨碍，仍入厂操劳。”[24]103-104在天津，因厂方多禁止聘用已婚女性，因此入厂做工的女工多是未婚。有的已婚也尽量保密，怀孕后就勒紧腹部，以尽量能多工作一些时间。[25]57上海恒丰纱厂女工一旦怀孕要被开除，有些女工为了挣口饭吃，怀孕后就用绷带束紧肚子，忍着痛苦去做工。[26]62这对母婴健康的摧残显而易见。据上海某产科医院医生说，凡是不妊、流产、难产、产后疾病、婴儿不举等事，大半属于劳动妇女阶级，例如，一个缝纫女工在医院分娩时，因长日枯坐未尝运动的原因，经施行手术后，始将畸形的胎儿零碎取下，产妇虽暂时不死，但产后全身浮肿，不能行动，生命卒至不救。其他因流产、难产而死的，更是不胜枚举。[27]2-3

对于此中情形，高光鄂有深入的分析：“因女工之入厂工作，类多受经济压迫，故于停工之后，设能照给工资，则其生活仍能维持，可无问题；但依中国目下之状况，厂主实不堪此重任，而事实上类多不能于其休养之时期内，照给工资，故产妇于其停工之后，将立感生计上之困难，故往往女工于其分娩之后未照相当时期，仍入厂做工，欺骗雇主，隐匿其分娩之日期，或另去他厂工作，冀能求其生活之维持。故工人即知有立法之保护，亦不愿受此之限制，此实为经济之关系也。”[28]35-43

四、男女同工同酬

男女“同工同酬”是指报酬率的制定不得有性别上的歧视，这是衡量性别平等和妇女经济地位的重要标志。《工厂法》第二十四条明确规定：“男女作同等工作而其效力相同者，应给同等之工资”，试图以法律的形式来强制改变工业界久已存在的工资上的性别歧视，以表现出公平与公正。这在理论上无可厚非，也并未引起过多的争论和辩驳。然而，从女工诞生之日起就存在的工资上的性别差异，却仍然普遍存在于各个城市的各种行业中。

近代工厂企业大量雇用女工成为轻纺工业分工计划的基点。从资本家方面来看，正因雇用女工“更有利于厂主们的剥削统治，所以在劳工界中，她们占到了并不弱于男工的地位。”[29]32-36据1930年工商部对全国29个城市的调查显示，共有工人1204317人，其中男工472626人，占46.4%，女工474117人，占46.6%。[30]7-8女工的人数比例甚至超过了男工，但这29个城市男工每月平均工资为16.43元，女工每月平均一般只有12.73元。[30]20-30上海是女工最为集中的城市，据调查，1929年上海170522名纺织工人当中，男工41828人，女工则达113540人。而男工每月平均工资为17.52元，女工却只有10.56元。[31]122事实上，上海各个行业各类工种的性别工资差异都是非常普遍存在的现象（见表1）。

表1 1929年上海社会局工人日工资调查

如前所示，在上海女工比较集中的棉纺、烟草、印刷、火柴等各行业中，男工的工资都高于女工。有些行业的工资差异更大，如在造纸业，男工日工资几近女工的2倍，火柴业更是如此，男女工资差异竟达3倍之多。

《工厂法》颁布实施后，男女同工不同酬的状况并未改善。1935年，杭州棉纺织业男工工资为24.2元，而女工工资只有9.63元；丝织业男工工资为34.52元，女工工资却只有8元，男工工资是女工的4倍之多。[32]在开封的同和裕制蛋厂，工人普通工资为每日二毛到四毛五分，普通为三毛，且食宿由厂供给，“惟对临时雇佣之女工，则待遇至为苛刻，工作时间与男工同，而每人每日所有报酬，至多不过二毛，且不供膳宿。以开封生活程度而论，仅能维持吃饭而已。”[33]66与男工相比，女工不仅工资低廉，而且在面临经济萧条或工业发展不景气时，女工所受影响较男工更甚。据上海社会局调查，30年代的经济恐慌时期，“受减资影响最大者，女工似甚于男工，时工尤烈于件工……然上海工厂中，固以女工及时工为最众多也。”[34]8

男女工资差异在各工厂企业中普遍存在，此为不争之事实。工资与劳动生产率直接相关，而劳动生产率与工种分类、工作年限和出勤率等多种因素相关。首先，因生理原因使女性不易从事重体力和高危险的职业，且在技术分工上存在着性别差异，因此多集中于劳动密集型的低技术产业，从而造成其工资水平的整体低下。其次，家庭的束缚使女性工作常常带有不稳定性，她们背负着生育抚养后代和家庭劳动的重担，因结婚生子而中断工作的情况甚为普遍。此外，更重要的是，性别歧视所引起的工资差异。资本家雇佣女工的初衷本为获取更多的利润，“厂主用女工的目的，只在于增加收入。”[35]4而女工多无知识和经验，亦无反抗意识。在经济极度贫困、谋职又甚为不易的现实下，“因感生活之困难，故即有极低之工资，亦可忍受。”[28]44-46因此，在《工厂法》颁布数年后，“同工不能同酬”，仍“为一般工厂与营业场所的普遍现象。”[36]4

五、原因探析

《工厂法》颁布不久后，即有学者指出，该法实施的困难，包括了几个方面的制约，如，“政治机关的不健全”，“一般的怀疑和反对”，“治外法权的束缚”等。[37]167-182这些固然是阻碍该法实施的重要原因，但归于女工，则更纠合了性别的因素。社会政治经济环境的不配合，法规本身的缺陷，加上女性进入职场所面对的性别歧视，共同造成了女工保护措施颁而不行的困境。

1.工业经济环境的制约。社会经济的贫弱和工业发展的滞后是阻碍法律法规有效实施的根本原因。民国成立以后，近代工业得以快速的发展，然而，由于内忧外患不断，无法在短期内带动城市经济景气，不可能为日益增长的劳动力提供足够的就业机会，因此造成了失业问题严重，在工厂当中对女性可容纳的职位更是有限。据中央民运会1932年8月调查，“无锡丝厂业工会联合会共有会员30600人，就业者13000人，失业者17600人，内以女工为最多”。在广东顺德，原有丝厂三百间，1932年开业者仅十余间，失业女工达20万人。[38]169-170在30年代中叶的上海，一些蚕丝厂仅开车不到一个月便停顿了，而厂中的工人大部分都是妇女，失业女工达万人之多。[39]33-34天津恒源纱厂1935年10月准备招1000名女工，整个城市的贫穷妇女一听到消息就“纷往应募”。[40]日益增多的贫困女性并不能被城市工业所容纳，这种僧多粥少的局面只能使她们流于无业或失业的边缘。在这样的困境面前，这些为生存而挣扎的女工还何谈待遇和环境？她们还怎样去响应所谓“保护”的呼声？

2.政治保障的严重缺失。二三十年代的中国尚未建立起真正的法治政府。如美国学者罗兹曼曾指出，在近现代中国，“法律只是国家的工具而已，而且法律和其他的强制性工具一起是由缺乏法律知识的官员去执行的”。[41]120在人治社会浓重的阴影下，管理混乱、责任不明所导致的监察不力、违法不究的情况屡见不鲜，再加上检查人员自身素质的低下以及经费的短缺，使其检查往往时断时续，检查结果的真实性也颇受质疑。而且，在近代中国，军阀的割据与纷争、治外法权的束缚、日本侵略的步步升级，无不是法律实施的现实障碍。国无宁日，执法不力，又缺乏实质的救济与保护，从而使《工厂法》应有的社会保障效果大打折扣，丧失了其权威性和强制性。

3.法规本身的缺陷。与欧美各国的工厂立法相比，南京国民政府《工厂法》对女工的保护政策在某些方面表现出了一定的超前性，比如，关于产后休息的规定，英国、西班牙等国规定产后休息4星期，瑞士、瑞典为6星期，意大利为1个月，日本为5星期。[42]1106这些比中国工业化程度高得多的国家尚且如此，中国的产后休息8个星期的规定显然太过脱离实际。在政府的福利制度贯彻乏力的情况下，这项保护政策的附加支出基本上需要由工厂主自行承担，一些中小企业确实不堪重负。各工商团体的普遍反对和质疑，也尚在情理之中。

另一方面，南京国民政府此举虽为“善应世界之潮流”，但“徒法不足以自行，且原则虽立，而细则未备，亦惜其捉襟见肘，距离完善之时期尚远。”其中对于女工保护的诸项措施也存在着严重缺陷，如“关于夜工之禁止，只规定不得工作之起迄时间，而未将‘继续’之意义规定在内”，此处之“继续”，乃是“继续十一小时之意”。另外，“关于女工保产问题，修改后，虽有设备哺乳室之明文，但仍无给与哺乳时间之规定。”而且，“女工保产范围至广，保护产母，亦绝非仅规定妊期休息，即为完备”。其实，关于自育婴孩之产母，各国且有法律规定，厂主须为女工：（1）设置哺乳室；（2）给予哺乳时间。如，西班牙、瑞士、意大利等国都有这样的规定，但《工厂法》对此并无详细规定。[43]188-191

4.性别歧视的根深蒂固。在社会化过程中，个人吸收并内化着文化传统，同时也继承了偏见。对于女工入厂时工资就比男工低，厂方的说辞是：“她们是女子，自然比不上男人。”[44]11-19可见，“男尊女卑”以一种人们似乎可以普遍接受的价值观念成为女工经济地位低下的深层缘由。如30年代初上海的一家外资纺织工厂，原来雇用的都是男工，后来江北水灾，人们流离失所来到上海，一些妇女也纷纷到工厂谋职，靠出卖廉价劳动力以维持一线生机。厂主于是把“工钱大而不服调动的男工，渐渐换上女工”。这对厂方有诸多的好处，“一，工钱低，比如，扫地通管，用男工要五角的工资，用女工只要三角五分，而且事情还要多做；二，女工易于欺骗；三，女工反抗力小，容易驾驭。”[45]2952为增加收入，一些以前由男工做的体力性工作就改由女工来做。因此，30年代的上海，总体上表现为女工绝对人数的下降，以及相对人数的上升。[46]54-56社会的畸形发展引起了女工的畸形繁荣，而这“繁荣”背后，是女性被视为“劣于”男性、且更易于控驭的事实。

法规本身的缺陷、社会政治经济的混乱无序，使政府不得不在现实面前一再退让，女工权益的保障标准也一再被降低。当法律的权威受到现实环境的严峻挑战，当政府的权威又不足以敦促法律强制性地实施，因此，如《工厂法》这些法规大多就只能停留于法律文本上，成为各地奉而不行的虚文。

六、结语

《工厂法》的女工保护政策体现了政府对女工这一弱势阶层的同情和关注，以及在保护其基本权益方面所作出的努力，并为女工利用合法手段维护自己的权益以及改善地位和待遇方面提供了法律上的保障，其积极作用和进步意义自不待言。然而，尽管我们的确需要一部积极的劳工立法来引导社会进步，同时更要从社会现实出发，考虑到其实施的可行性。陈达教授在《工厂法》颁布不久即指出，工厂立法首要的原则是“立法精神必须与工业状况、经济生活、社会环境相符。”[47]南京国民政府的《工厂法》是参酌西方国家立法先进经验的基础上制定出来的，十分接近国际标准，而西方国家的劳动立法是在其发达的工业及雄厚的物质基础之上得以确立并有效实施，作为后发现代化国家的中国，根本无法为法律法规的实施提供坚实的物质保障。法律法规的实施需要政府机构的完善、督促的得力，更需社会环境的配合，这些在经济落后、政治混乱、灾难频发的中国实为太过遥远的梦想。

本文以女工为例的探讨，所反映出的问题其实就是在当时中国的实际社会环境下，国家的法律是如何不得不在很大的程度上迁就相对落后的社会存在。当社会为女性提供的可选择机会少之又少时，大多数的女性只有被动地等待，却不可能真正主动地去改变自己的困境。《工厂法》颁布数年后，女工所面临的问题仍然未能有效解决，她们所遭遇的困难一再被各种资料所证明。可以说，在“社会生产组织”问题没有解决的时候，妇女劳动条件的改善必然极其有限，而且不能持久。只有在社会的根本问题得到解决之后，才有解决其他问题的希望。

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