中国稀土出口措施争端背后的利益博弈

□文/钟志华

中国稀土出口措施争端背后的利益博弈

Interests of the Game Behind the Chinese Rare Earth Export Dispute

□文/钟志华

7月10日，世界贸易组织(WTO)争端解决机构召开会议，讨论美国、欧盟和日本要求设立专家组、对中国限制稀土等原材料出口进行调查的请求。根据WTO争端解决机制的相关规则，中国拒绝了美国、欧盟和日本提出的要求世贸组织争端解决机构设立专家组、调查中国稀土等原材料出口限制措施的请求。

中国代表在发言时表示，自美欧日就中国稀土出口问题诉诸世贸组织之后，中国同有关各方进行了坦诚的磋商，对相关问题做了积极回应。中国一贯遵守世贸组织的相关规则、积极履行入世承诺，中国有关加强稀土等原材料管理的政策，完全是为了保护自然资源、实现经济的可持续发展。中国无意籍此来保护本国工业，更无意影响国际市场。中国对美欧日提出成立世贸专家组的请求表示遗憾。美欧日代表在发言中指责中国限制稀土出口旨在保护本国相关产业，影响了国际市场上的稀土供应量及价格，违反了世贸组织相关规则及中国入世议定书。

根据WTO争端解决机制相关规则，美欧日在两周之后有权再次提出成立专家组的请求，被诉方则无权再次反对。据WTO秘书说，专家组预计将在7月23号召开的贸易争端解决机构会议上设立。

对此，有专家表示：在稀土贸易纠纷磋商未果成立专家组，调查的关键很有可能围绕外方指责国内稀土未进行相应限产。这标志着该案将正式进入法律诉讼阶段，中国贸易官司的风险依然存在。中国拒绝美欧日的请求，再次表明了中国政府推进治理稀土行业改革的态度和决心，但这场围绕中国稀土出口措施争端的背后，将是多方利益的博弈。

美日欧联手岂止简单施压

此前，美欧日于今年3月联合向W TO提出诉讼，指责中国限制稀土出口违反了世贸规则。有关各方随后举行正式磋商但未能就相关问题达成一致。6月27日美欧日再次就诉中国稀土、钨、钼三种原材料出口限制争端案正式向W TO争端解决机构提出成立专家组进行调查的请求。

针对美欧日联合向中国施压的举动，6月29日，商务部新闻发言人沈丹阳强调：中方稀土政策目标是为了保护资源和环境，实现可持续发展，无意通过扭曲贸易的方式保护国内产业，这一措施符合WTO相关规定。

早前的6月20日，国务院新闻办公室就对外发布了《中国的稀土状况与政策》白皮书，全面介绍了我国稀土的现状、发展原则、保护和利用等情况。中国稀土行业在快速发展的同时也存在不少问题，稀土作为一种不可再生的自然资源，必须采取措施有效保护、合理利用。中国对稀土资源实施更为严格的生态环境保护标准和保护性开采政策并加快实施大企业集团战略、促进稀土产业结构调整的同时，不忘兼顾国内和国际两个市场等。

白皮书的数字显示：当今，中国以23%的储量承担着世界90%以上的市场供应；2011年，中国稀土出口配额为2.4万吨稀土氧化物，折合实物量大约3万吨，去年实际出口1.86万吨实物量，稀土配额40%没有使用。

稀土究竟是什么？为何中国向世界提供了大量的稀土产品，却频频遭到某些从中国大量进口稀国家的诉讼？为何指责中国垄断稀土资源，却又出现中国稀土出口配额大量剩余的情况？日美欧紧紧咬住中方稀土政策不放意图何在？中国的稀土出口限制政策真的如美国所说的那样“不公平”吗？稀土问题真的仅仅是贸易争端这么简单吗？在此次发布会上，工业和信息化部副部长苏波和稀土办公室主任贾银松对稀土储量、价格、出口政策等多个热点话题进行回应和解析。

“战略性金属”不可再生

稀土，有工业“维生素”之称，由于其具有优良的光电磁等物理特性，能与其他材料组成性能各异、品种繁多的新型材料。其最显著的功能就是大幅度提高其他产品的质量和性能，如大幅度提高用于制造坦克、飞机、导弹的钢材、铝合金、镁合金、钛合金的战术性能。稀土还是电子、激光、核工业、超导等诸多高科技的润滑剂。稀土科技一旦用于军事，必然使高技术兵器更方便、更灵敏、更准确、更容易操纵。美军在冷战后几次局部战争中压倒性控制，以及能够对敌人肆无忌惮地公开杀戮，正缘于稀土具有的特殊功能在军事领域的科技应用。

可以说，稀土是不可再生的重要自然资源，在经济社会发展用途日益广泛的今天，“稀土”属于关系到世界和平与国家安全的“战略性金属”。

为何提供大量稀土却遭诉讼

中国一直是稀土资源较为丰富的国家之一，据白皮书显示，目前中国的稀土储量约占世界总储量的23%。2011年，中国稀土冶炼产品产量为9.69万吨，占世界总产量的90%以上，实际出口1.86万吨；计划出口稀土产品实物量3.02万吨，实际出口1.86万吨，仅完成计划的61%。可以说，中国以23%的储量承担着世界90%以上的市场供应。

同时，我国的稀土材料、器件以及节能灯、微特电机、镍氢电池等终端产品，不同程度地满足了世界各国特别是发达国家高技术产业发展的需求。中国已成为世界上最大的稀土生产、应用和出口国。

为何中国向世界提供了大量的稀土产品，却频频遭到某些从中国大量进口稀土国家的诉讼呢？

自2007年起，中国开始对稀土生产实行指令性规划并开始减少稀土出口，这引起了欧盟、美国、日本等发达国家和地区的强烈反对，因为长期以来，他们在低价时大量购进我国稀土产品，价格上涨时则停止采购、使用库存，待再次降价时再行购进。当中国开始限制稀土出口时，这些长期以“泥土价格”买进中国稀土的国家，因其利益空间被压缩、低价掠夺稀土的图谋将要破灭，故不肯就此善罢甘休，纷纷以中国拥有世界绝大部分稀土储量为由，通过多种渠道向中国表达抗议，要求中国取消稀土出口限制。

指责中国操纵稀土价格意图何在

近年来，我国不断推进稀土行业改革，推动形成投资主体多元、企业自主决策、价格供求决定的稀土市场体系。但是，随着国外稀土价格远高于中国国内稀土价格，质疑“中国操纵稀土价格”的声音不断。

有稀土专家指出：我国稀土产品价格长期以来一直受国外有实力的商家控制。美国最近推出的一份报告也表明，有关中国控制全球稀土的指责纯属子虚乌有。事实上美欧同样储藏有大量稀土，却将它们雪藏起来。日也从中国进口足够使用20年的稀土并将它储存在海底。

其实，中国稀土从1990年到2010年出口量一直在增长，为世界提供优质的稀土。但在世界高科技电子、激光、通讯、超导等材料呈几何级需求的情况下，中国的稀土价格并没有水涨船高。多年来，稀土价格严重背离价值，资源的稀缺性没有得到合理体现。美国一家公司曾测算，2002年—2005年，美国生产一公斤稀土大概需要2.8美元的环境成本，我国则需要5.6美元，而当时中国的稀土售价仅仅是每公斤5.5美元。

苏波表示，中国政府从来没有干预过稀土的市场价格。对于去年稀土价格开始上涨的原因，工信部副部长苏波回应：“首先是品质上的差距形成了价格上的差距。”，“另外一个因素可能跟海关的进出口规则有关，因为海关征收关税时，要在双方合同的基础上，考虑运输和保险的一些费用，来确定征税额。”但苏波强调，海关的做法“有国际规则可循”。

白皮书指出，稀土产品价格涨幅远低于黄金、铜、铁矿石等原材料产品。2000年～2010年，稀土价格上涨2.5倍，而黄金、铜、铁矿石价格同期分别上涨4.4、4.1、4.8倍。“目前稀土价格的上涨符合全球原材料市场价格上涨的整体趋势”，苏波表示，“稀土价格开始上涨，完全是一种理性回归，是市场机制的作用。”

因此，他国想从稀土以“白菜价”进口中国稀土幻想的历史将一去不复返。

中国绝无借环保之名提高稀土价格

虽然我国的稀土市场已经“形成了完整的工业体系”、“科技水平进一步提高”、“行业快速发展”，但在以23%的储量供应全球绝大多数稀土需求的同时，中国稀土行业却也为此付出了巨大的代价:稀土资源保有储量及保障年限不断下降；生态环境破坏严重。

白皮书指出，每生产1吨稀土氧化物要产生约2000吨尾砂，且不可避免地产生大量的氨氮、重金属等污染物，破坏植被，严重污染地表水、地下水和农田。苏波介绍，像赣州的中重稀土开采，硫酸铵排到地下，没有更好的解决办法，没有更新的技术开采离子型稀土。赣州地区稀土整体治污花费的代价是380亿元，但2011年，江西全省稀土行业全年利润仅为65亿元。

对于“中国借保护资源环境之名提高稀土价格”的质疑，苏波态度坚决地表示：中国绝不以牺牲环境为代价换取稀土行业的发展。全球稀土的储量国之所以关闭了许多工厂，不完全是因为价格，很重要的一个原因是稀土开采、生产严重污染环境。他说：“从中国政府的内心和最重要的任务来说，关心老百姓的生命安全和健康是政府最主要的职责。没有一个国家的政府在环境遭到重大污染、资源遭到重大破坏的情况下，仍然不计后果，不断地开发一种产品。”

中国近年来对稀土行业实行严格管理，以保护资源环境。同时，还大力支持发展循环经济，积极开展稀土二次资源回收再利用。鼓励开发稀土废旧物收集、处理、分离、提纯等方面的专用工艺、技术和设备，支持建立专业化稀土材料综合回收基地。今后，环境治理“更严格”，这个原则坚持不动摇。

中国稀土出口管制“不公平”属无稽之谈

白皮书指出：2011年，中国稀土出口配额为2.4万吨稀土氧化物，折合实物量大约3万吨，去年实际出口1.86万吨实物量，稀土配额40%没有使用。而以美为代表的日欧却来质疑中国稀土出口管制违反贸易自由“不公平”。 对此多位专家强调，美日欧指责完全是无稽之谈，如果中国垄断稀土资源，为何出现中国稀土出口配额大量剩余的情况呢。

根据日本公布的有关数据显示，日本从2011年下半年开始急剧减少从中国进口稀土，今年前4个月同比减少了69%。据悉，日本稀土产业界也正在积极研究稀土替代技术，利用供应多样化的战略来摆脱对我国的稀土依赖。

稀土本不是中国独有的资源，美国、加拿大、澳大利亚等国家均有大量的储存。因为他们非常清楚稀土开采会严重破坏环境，加上由于的中国稀土出口价格一直低廉，美澳加发达国家纷纷限制或停止开发本国稀土矿，转而从中国进口，以满足其国内需求。

日美欧紧紧咬住中方稀土政策不放意图何在？业内人士分析：中国以23%的稀土资源承担了世界90%以上的市场供应，这本身已经不能单拿贸易来说事。主要还是他们担心中国增强稀土市场控制力，改变他们利益分配的格局，以及不能再像以往那样肆意廉价获取中国资源满足他们战略储量的胃口。

中国的稀土行业存在资源过度开发、生态环境破坏严重、产业结构不合理、价格严重背离价值、出口走私严重等五大问题， 2006年～2008年，国外海关统计的从中国进口稀土量，比中国海关统计的出口量分别高35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。近年来中国政府进一步加大对稀土行业的监管力度是完全符合形势的要求。

苏波称：全球稀土的储量国之所以关闭了许多工厂，不完全是因为价格，很重要的一个原因是稀土开采、生产严重污染环境。他说：“从中国政府的内心和最重要的任务来说，关心老百姓的生命安全和健康是政府最主要的职责。没有一个国家的政府在环境遭到重大污染、资源遭到重大破坏的情况下，仍然不计后果，不断地开发一种产品。”他还态度坚决地表示：中国绝不以牺牲环境为代价换取稀土行业的发展。

高云虎强调：中国对国内外的企业一视同仁，稀土的价格由市场调节；中国在稀土的开采、生产和出口各个环节的管理、措施是同步进行的，这也是符合世界贸易组织规则的。他表示，中国将继续向国际市场供应稀土，反对将稀土问题政治化。希望通过加强与其他稀土生产国和消费国的对话、合作，共同来研究解决稀土行业发展当中的资源和环境问题，推进世界稀土科技和产业的持续发展。

我国稀土收储机制开始启动

“中国对稀土的控制不但受到来自国外的压力，就是在国内也遇到了巨大的阻力”。

很多地区的地方经济已经形成了对稀土生产、特别是对稀土出口的依赖。国家对稀土产量和出口量的控制，将直接影响地方经济利益。地方政府监控因此会大打折扣，监管不力就成为一种正常现象；还有来自稀土企业的阻力，这些企业的命运大都集中在稀土原料型产品的生产和出口上，国家的稀土控制政策，必然引发企业的抵触，而且政策的一刀切，会增大企业的不公平感，有些企业的抵触情绪会很强烈。

江西理工大学的吴一丁、毛克贞两位教授去年年底写了一篇《“稀土问题”及稀土产业的政策取向》的论文。他们说“如果没有来自地方和企业的配合，国家对稀土很难形成长期有效控制。不是稀土全面禁采那么简单，如果不顾地方和企业的利益，强行出台控制方案，出现的稀土问题会越来越难以解决，稀土目前的状况还会延续。”

为此，继今年4月成立稀土行业协会、发布指令性计划管理办法之后，稀土行业实施的新政还在深化。日前，国家稀土战略收储工作正式开始启动，国家财政资金将通过企业进行收储，这是我国首次启动国家稀土战略收储工作。

稀土战略收储将按照去年5月国务院发布的《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》建立稀土战略储备体系。收储的原则为：按照国家储备与企业(商业)储备、实物储备和资源(地)储备相结合的方式建立稀土战略储备，收储原则为选择未来有重要应用但现在比较稀缺的产品，以及在市场价格低的时候进行一些战略性产品储备。

稀土收储机制建立后，有望抑制稀土价格的大幅波动，从控制供求角度引领市场价格趋于稳定，从而保护稀土资源和生态环境，实现经济和社会的可持续发展。