栗 欣,孟 琪,
(1.北京大学地球与空间科学学院,北京 100871;2.中国矿业联合会,北京 100013;3.辽宁省地质矿产勘查局,辽宁 沈阳 110032)
矿产资源产权理论是矿产资源产业政策及法律法规的理论基础。然而,一个时期以来,诸如探矿权、采矿权等与矿产资源产权体系相关的权种,仅仅定位于或解释为矿产资源国家所有权派生的用益物权,不但在理论上难以自圆其说,更是远远落后于经济社会发展的现实需要。因此,深刻认识矿产资源产权体系的本质特征及内在规律,对制定矿产资源产业政策意义重大,影响深远。
产权是财产权利的简称,是以财产所有权为基础形成的,反映不同经济主体对同一财产的不同方面、不同程度的权利以及相应义务的法律形式。在人类历史长河中,产权的演变留有鲜明而深刻的时代烙印。奴隶社会之前,产权的表现形式是所有权。封建社会以后,产权进入双要素时代,权能分化为所有权与经营权。资本主义发展进入成熟阶段后,产权制度由两权制演变为多权制。尤其是现代企业制度形成以后,经营权的外壳被彻底突破,取而代之的是占有权、使用权、收益权、处置权,并与所有权一起,构成现代企业制度中的“五权并存”的基本格局,从根本上确立了法人财产权的外延与内涵。
不过,伴随商品经济和科学技术的发展,产权结构的演变在不断深化,新的产权种仍在继续创新和诞生。例如,第二代派生权作为载体为第一代产权主体履行权能的同时,也可作为母体派生出第三代权利束。与之相伴的是,一些旧的权种及权能被削弱、缩小、转移甚至消失。在此过程中,一旦新的权种从原始产权中派生出来,就应当也必须受到一系列政策、法规、制度的合理保护。
一般说来,原始产权与派生产权的关联主要有二个方面:①具有同等的法律地位,产权之中权、权平等,彼此是一种合约关系,各自有各自的选择与被选择的权利和义务;②处于同一产权体系中,同时对某项财产的不同方面和不同程度拥有一定的权利或义务,按照市场法则及合约的规定,互不干扰地行使各自的法定权责。
原始产权与派生产权的区别如下:①先后顺序不同。毫无疑义的是,先有原始产权,后有派生产权,两种权利可通俗地用“父子权”来加以形象的概括和描述。②产权权限不同。原始产权一般可让权至只保留所有权,而派生产权一般可扩权至所有权之外的其它任何权种及权能。③分配方式不同。原始产权的主体一般以按资分配为主,而派生产权的主体一般是以按劳分配为主。
上述原始产权与派生产权的关联与区别如果不能准确地界定,势必会给现实经济社会带来一定的负面影响。
此外,客观存在有与原始产权和派生产权形影不离的其它一系列权种。①共生权。即是与原始产权同时产生,并可以同时参与派生权权能行使的权利,是隶属于第一代产权的“夫妻权”。②伴生权。即是依附或寄生于原始产权,与原始产权同代成长,但权利主体地位不突出,一般不参与对派生权权能行使的权利。③相邻权。即与原始产权或派生产权相关的,若即若离但没有从属关系的产权类别。
值得重视的是,各种类型、各种层级的权种及权能,可以横向、纵向进行多种形态的组合。在一些特定领域,派生权的组合权不但色彩斑斓,更是与时俱进。并且在不同视野下,这些权种及权能的组合呈现多元化的属性。此外,还应意识到,任何一种解释都是一定时空下,从某一个角度对某种权种属性的透视,在具备一定合理性的同时,也必然具有一定的局限性。因此,在确定某种属性的同时,应充分重视至少不要忽略甚至否定其它一些属性。并且还要详尽界定各个权种的主体和客体,以及权种、权能演变的时空顺序。只有如此,才能更近一步地接近产权体系的客观实际。
在矿产资源产权体系中,不但从原始产权中孕育出了一系列专业色彩极其浓厚的派生权利束,而且还纠缠着一系列与财产权利权相关但并不属于财产权利的其它权利。当前,不同专业从各自的观点角度出发,对各种权利进行了分类。例如,字面表达完全相同的一个产权概念,经济学思维的理解便与政治学、行政学、法律学等学科的理解迥然不同。因此,如若不从各个角度“多管齐下”,便无法平衡各种主观认识并充分把握其中的内在规律。
矿产资源所有权的概念是亟待破解的首要问题。首先,政治学中的矿产资源所有权神圣不可侵犯,矿产资源既不能让度,也不能量化;其次,伴随矿产资源进入产业链条,其所有权的属性便在不断地发生变化,从完整到瓦解直至化为乌有。现行的矿产资源管理体制,一方面始终抱守僵死的概念对积极的产业活动设置重重障碍,另一方面又对本应认真履行的所有权职责丧失作为。
自探矿权这一概念在中国萌芽之日,其矿产资源所有权之派生权的认识即占据着主流地位。与此同时,也形成了无可回避与解决的内在矛盾。例如,探矿权形成伊始,矿产资源的主体地位不确定,派生权及用益物权还未出现,更何况派生的基本前提是时间顺序,探矿权与所有权如同“鸡”与“蛋”,很难说清楚。如果将探矿权定位于第一代产权,作为矿产资源所有权的共生权,其中的主要矛盾便可以迎刃而解。
当前,采矿权比照探矿权被当作矿产资源所有权的第二代派生权,却从中忽略了与第二代派生权中的处置权的基本关系。不能否认,交易权属性是采矿权的第一特征,是具有“期货”特征的,既可以升值也可以贬值的“入场券”。本质上说,是以矿产资源处置权为母体的第三代派生权。其不参与矿产资源所有权的任何分配形式,只是在一定的契约期内以一定的价格完成与矿产资源所有权主体的交易,从而使矿产资源彻底结束了国家所有权,并以流通商品的形式进入下游产业。其升值或贬值在契约期内不应受到所有权权能的左右,而是完全伴随矿产品价格的走势波动。
矿业环境日趋紧张是矿产资源产权理论滞后的必然反映。现实表现是探采作业单位与地方政府部门、行业管理部门以及所在地自然人之间的复杂关系。现代西方产权理论在研究一方对另一方或诸方利益造成损害或提供便利时,如果难以用市场价格进行补偿和支付,对其产权进行界定是最好的途径。然而在矿业领域,与矿产资源相关的土地、生态产权始终不清晰,以致从事矿产勘查与开发的企事业单位不得不在作业过程中付出较高的交易成本与时间成本。如果以相邻权为基本依据,对矿产资源的环境权予以清晰的界定,必将能大幅度地降低矿产资源探采过程中的交易成本。
所谓发现权,是源于对自然界及其客观规律的新认识而依法取得的人身权和财产权。从理论上说,发现权隶属于知识产权,其法律依据为《中华人民共和国自然科学奖励条例》、《中华人民共和国民法通则》中关于人身奖励和财产奖励的有关规定。该权与专利权的区别十分明显。发现权以荣誉奖励为主,财产奖励为辅;荣誉为终身性,财产为一次性。此外,发明权是不受从业影响的人身权利,不能因为凭借了国家或团体的科研经费而否定个人的发现权。从产权理论的角度看,矿产资源发现权是原始产权之一,即探矿权的伴生权,虽然隶属于第一代产权,但不可能像探矿权那样派生出占有、使用、收益、处置的权利。
对探矿权、采矿权的审批权隶属于行政权,不属于矿产资源财产权利范畴。通俗地讲,审批权如同“婚姻登记处”,履行的是公共服务职能,与申请人的财产权利 “风、马、牛”不相及。但在现实经济社会中,矿产资源行政管理部门的行政管理权、资源所有权、产业投资权混淆不清,以致本应趋于“零”价格的审批权,以资本的形态进入矿产资源产权体系。审批权的升值或者变相升值,不但从根本上侵蚀了矿产资源所有权及其相关权利,而且极大地扭曲了矿产资源产权体系构架,甚至破坏了矿产资源产业最基本的市场经济秩序。
无论矿产资源产权的派生权如何变化,现代企业制度下的产权结构理论,是作为矿产资源产权理论的基本框架。只有如此,与矿业投资相关的所有资本才能纳入矿产资源财产权利的范畴之内,并充分发挥资本理论与制度所赋予的应有活力。
一是探索以矿产资源产权管理为核心的矿产资源产业管理模式。将矿产资源的数量、质量及生态量化为资产,纳入国民经济核算体系及矿产资源产业投资体系。二是明确探矿权在成果阶段的所有权属性。要依据各级政府的“矿产资源规划”,确定不同地区、不同矿种探矿权参与矿产资源所有权权益分配比例或额度,并以年度为周期,由政府部门从征缴到的矿产资源权利金中,划拨给提交矿产地的企事业单位。三是淡化探矿权的流通属性,强化探矿权的资本属性。限制探矿权的半成品进入矿业权市场进行一次性交易,鼓励探矿权持有者将探矿权成果作价为股权,参与勘查开发一体化的资本运作。四是明确矿产资源所有权代表部门的责任,周期性调整矿产资源的权利金征收比例,既要避免矿山企业在市场价格持续走高的背景下成为“天价”爆发户,也要允许采矿权持有者享有一定的升值空间。
占有权的突出特征是该权主体在权能履行方面具有较强的排他性。相关政策、法规虽对探矿权和采矿权的排他性给予了明确与保护,但探矿权和采矿权均对矿产资源的占有权能并不彻底。为此建议:一是要明确探矿权对矿产资源的占有不但在成果阶段是“永恒”的,在探矿阶段也应当是相对“永恒”的。即原则上允许探矿权人对勘查区块进行“无限期”的占有。为了防止探矿权人“跑马占地”或“圈而不探”,可对探矿权人逐年高额递增探矿权使用费,而不是采取规定终结期限或规定投资额度的方法。即用经济手段促使放弃,而不是用行政手段强行剥夺探矿权的法人财产权。二是国家应对探矿权人取得的“呆矿”成果进行有偿赎买,而不是令其无偿放弃,以充分保证探矿权人对探矿成果占有的相对“永恒”。三是采取适度的激励政策,允许并引导企事业单位对未开采的地下矿产资源进行储备,并以资产的形式纳入企事业单位的资本核算体系。
首先要对“矿产资源有偿使用”的说法进行全新的解释。在探矿阶段,矿产资源仅仅是虚无缥缈;在采矿阶段,矿产资源只不过易地搬迁及所有权变更。“有偿使用”一说实在有点牵强。尤其是在矿产资源成为矿产品之前,还仅仅是企事业单位的加工或服务对象,与使用对象有着本质的区别。相对客观的解释是,以矿产资源的派生权为客体的矿产资源使用权:一是将探矿权、采矿权为客体,以其进行的融资、抵押等活动视为一种“使用”。二是将矿产资源所依附的环境作为客体,与此相关的探、采活动可视为对环境的一种“使用”。上述两种“使用”活动,均应以现代产权制度为基准不断加以规范。
产权制度决定分配制度,分配制度又反作用于产权制度。为此,要以产权制度为基础设计矿产资源分配的制度。一是明确分配格局。本着效率与公平兼顾的原则,平衡国家、企业、个人等相关利益主体的权益。伴随市场经济的不断发育,所有权权能范围的缩小和作用的弱化,以及一系列派生权的萌芽与强化,是不可逆转的潮流。当前,要进一步明确矿产资源勘查领域中的“知识、技术、管理参与矿产资源勘查成果分配”的科学性和合法性。二是遵循分配顺序。地方政府参与矿产资源权益分配只能局限在开发阶段。“谁投资谁受益”的原则不能突破,未参与矿产资源勘查投资的地方政府,不应当参与探矿权价款的分配。三是创新分配方式。在对矿山企业占有资源进行评估的基础上,依据开采设计及周期,可对应上缴的相关“费、金”一次性“打包”。
处置权是所有权人,包括其法定的财产代理人,对财产在事实上和法律上决定其最终归属的权利。在矿产资源领域,对相关利益主体的处置权限,要进一步合理界定,依法授予。一是探矿权持有企业与矿产资源国家所有权代表者并行,以所有权人的身份,对矿产资源的部分所有权即探矿权成果履行静态处置权,即所有权的变更。二是采矿权持有企业可以非所有权人身份,按照与所有权人签订的委托代理合约,对矿产资源履行动态或静态处置权,即对埋藏地下的矿产资源进行开采或对采矿权进行转让。行业管理部门对动态处置要进行严格的技术监督;对静态处置则应适当放宽,只要遵循现代企业制度下资本运作的一般规则,就可以对其放行。
[1] 潘义勇.产权经济学[M].广州:暨南大学出版社,2008.
[2] 付英.论矿产资源、资产、资本一体化管理新机制[J].中国国土资源经济,2011(4):4-8,54.
[3] 孟琪.构建矿产资源产权体系要敢于突破“禁区”[N].中国矿业报,2010-10-13.