以提高水生产力促进最严格水资源管理制度实行

郑 航 ，Yongping Wei

（1.清华大学水沙科学与水利水电工程国家重点实验室，100084，北京；2.墨尔本大学中澳水资源合作研究中心，3010，墨尔本）

2011年中央1号文件提出我国将实施最严格的水资源管理制度，其核心内容是建立三条控制红线，即确立水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线及水功能区限制纳污红线。“三条红线”的提出为我国实行严格的水资源管理提供了制度框架。如何落实最严格的水资源管理制度，相关单位开展了一系列研究，如：陈进、黄薇根据我国河流水资源特点，分析了三条红线管理的区域差异性和不同地区的控制重点，提出了实施最严格水资源管理的途径建议；甘升伟等根据太湖流域管理局制订的新安江取水许可总量控制指标，从水量管理、水质管理以及水生态管理3个方面提出了符合流域水资源特点的水资源管理“三条红线”保障措施；孙宇飞等提出将用水总量、万元工业增加值用水量、农业灌溉水有效利用系数和水功能区达标率四项指标作为水资源管理“三条红线”的考核指标。与此同时，各大流域机构初步提出了2015年各省（自治区、直辖市）用水总量、水源类别、行业用水控制指标和2020年、2030年流域用水总量控制指标。

当前“三条红线”的研究主要集中于指标形式与数量的确定，关于落实最严格水资源管理制度各项指标的实施机制研究较少，技术支撑不足。本文从哲学理论的角度，采用制度变迁研究的方法，通过中外对比，分析最严格水资源管理制度在人水关系变迁中的地位与所处阶段，提出落实“三条红线”的核心问题和关键需求，为我国落实最严格水资源管理制度提供理论支撑。

一、马克思主义哲学社会变迁理论下的人水关系发展阶段划分

生产力与生产关系的辩证关系是马克思主义哲学的基本观点，也是马克思政治经济学关于社会经济发展阶段划分的理论依据，是认识人类社会及其制度变迁的重要工具。在马克思主义哲学背景下研究最严格水资源管理制度及其实施机制，有利于更加清晰地认识最严格水资源管理制度在我国社会主义制度以及社会经济发展中的历史地位，有助于从哲学角度提出落实最严格水资源管理制度的核心需求。

生产力指具有一定生产经验和劳动技能的劳动者和他们所使用的生产资料结合起来，从而在物质资料生产过程中所发生的力量，也就是人类在生产过程中征服和改造自然界，并获得适合自己需要的物质资料的能力。生产力包括3个要素：劳动者、劳动资料、劳动对象。劳动资料中的生产工具部分是生产力发展水平和性质的主要标志，是划分经济发展时期的主要标志。科学技术被应用于生产过程，可产生出巨大的物质力量，科学技术是第一生产力。生产关系指人们在物质资料生产过程中结成的相互关系。生产力决定生产关系。同时，生产关系对生产力发展具有能动的反作用。

根据马克思的观点，生产资料所有制是划分人类社会发展阶段的根本标志。随着生产力的提高，人类社会从原始社会到社会主义社会经历了从无阶级到有阶级再到无阶级以及生产资料公有、私有再到公有的循环过程。与此类似，人与水的关系亦经历从和谐到矛盾再到和谐的过程。其中，社会水生产力水平是决定人水关系发展阶段的关键。

水生产力最初指农业灌溉中的水分利用效率，即单方水的有效产出，近年逐渐成为国内外研究热点之一。国际水管理研究所（IWMI）、联合国粮农组织（FAO）、国际植物基因资源研究所（IPGRI）等著名机构在全球范围内相继开展了一系列的水生产力研究计划。其中，IWMI提出的水生产力概念为单位（体积或价值）水资源所生产出的产品数量或价值。这种水生产力概念范畴较窄，主要用于衡量农业生产的效率与效益，不足以反映整个社会的水资源利用能力与技术水平。

本文中，社会水生产力指在一定水文科学的基础上，劳动者和他们所使用的生产工具结合起来，在开发利用水资源的过程中所发生的力量，是人类操控水资源并获得所需物质产品的能力。水生产力包含3个要素：与水相关的劳动者（水管理者与使用者等），取、存、输、用、排水等过程中所采用的生产工具以及水资源的用途。生产工具是水生产力发展水平的主要标志，其中，水资源提取、储存和输送工具代表了人类开发利用水资源的能力，是水生产力的主体；水资源利用的计量监测工具则代表了人类精确管控自身用水行为的水平，是水生产力的关键。相应的，水生产关系指人们在水资源开发利用过程中人与水的关系。水生产力是决定人水关系的主导因素，是人水关系改变的物质基础；同时，人水关系变革对水生产力的发展提出要求，对其具有反作用。

在相当长的历史时期内，人类社会的水生产力水平较低，人类用水在自然水循环中所占的比例较小，人水关系处于原始的和谐阶段。随着工业革命的开展，人类社会生产力及水生产力均大幅度提高，高坝大库相继修建、机械化提水设备（如水泵、机井）广泛使用，人类取用水资源的能力大幅度提高。同时，人口增长及社会经济发展带来了水资源需求的急剧增长，人水关系进入了无节制供水、自然吃干喝净的大开发阶段。水资源大量从自然系统流入人工侧支循环。20世纪70年代以后，随着全球性生态恶化及人类对人与自然关系的反思，一些发达国家逐渐开始控制人类的用水总量，人水关系进入了总量控制阶段。水权及水市场等水需求管理措施随之被采用，人类用水效率越来越高、用水灵活性越来越强，水资源在自然系统和人工侧支循环中达到平衡。随着社会水生产力的进一步提高，人类社会的用水量进一步下降，节约的水量将返还给自然，实现对自然的反哺。最后，社会水生产力达到高度发达，反哺自然的水量越来越多，人类用水的比例再次恢复到较小的程度，人与自然之间不再存在水资源的竞争，实现人水和谐。人水关系从原始和谐到自由供水，从总量控制再到人水和谐，历经螺旋式的上升过程。其中，人水和谐阶段与原始和谐不同，是在社会水生产力高度发达的前提下，人类通过对人水关系的主动调控，实现的积极且可控的和谐关系。

二、最严格水资源管理制度在人水关系发展中所处的阶段——中澳比较分析

最严格水资源管理制度是人水关系在水资源管理制度上的反映，代表了我国当前的人水关系发展阶段。“三条红线”的提出标志着我国已进入用水的总量控制阶段。澳大利亚是世界上水资源管理非常先进的国家之一，自欧洲移民开发以来，在短短几百年时间内经历了人水关系从原始和谐到反哺自然的各个阶段，值得借鉴。按照水资源利用的技术与监测工具，水生产力的发展可分为人工阶段、机械化阶段、电气信息化阶段、社会化阶段和和谐化阶段等5个阶段，分别与人水关系的发展阶段对应。

1.自由供水与机械化阶段

自由供水阶段主要指人类大兴水利、无节制开发利用水资源的人水关系发展阶段，以大中型水库的迅速修建及库容的急剧增长为表征。迅速发展的筑坝技术为支撑以供水为核心的人水关系奠定了坚实的物质基础。澳大利亚于20世纪20年代开始修建大型水利工程，50年代中期进入高潮且供水量急剧增加，进入自由供水阶段。70年代以后，总库容已超过流域多年平均年径流量；80年代以后，库容几无增长，自由供水阶段结束。我国自新中国成立以来，大型水库数目及供水量持续增长。2000年以后，用水量增长逐渐趋缓，自由供水阶段基本结束。

在自由供水阶段，机械化的施工手段和测量仪器广泛用于水利建设和水资源管理，大大提高了水资源的开发能力和水文的监测精度，为精确调控水资源提供了技术支撑。然而，在中国许多农村，水流的测量还主要通过目测或估算进行，已经不能适应人水关系发展对机械化生产力的要求。

2.总量控制与信息化阶段

总量控制阶段主要指人类设定经济社会开发利用水资源的上限，并以此为依据进行水资源管理的人水关系发展阶段。需求管理是长久实施总量控制的必要手段，主要指通过法律、行政、经济、科技、教育等手段，控制用水总量，提高用水效率，培育节水文化，激发节水主动性，改变社会用水方式，抑制水需求的过度膨胀。

澳大利亚墨累—达令河于1994年开始实施全流域的用水总量控制，步入总量控制阶段。此后，墨累—达令河流域用水量停止增长且在2000年以后持续下降，流域总量控制与需求管理取得了显著效果。澳大利亚用水总量控制的成功，与其先进的水利科学技术及电气化、信息化的水生产力水平密不可分。季节性径流预测技术的普及应用、国家范围水量账户信息系统的建立、全渠道信息化控制系统与远程操控闸门的广泛采纳等，使墨累—达令河流域灌区管理人员及农户可通过电话、短信以及电子邮件等方式实时获得渠道水情信息并操控所辖闸门，精确计量用水量。与此同时，墨累—达令河的灌溉用户具有一个精细的水量计量账户。该账户与银行账户类似，记录用户每灌溉轮次的水权量、用水量、交易量以及剩余水量。农户可根据水量账户上的水量信息，通过互联网进行水量交易。上述这些信息化手段，为澳大利亚实施用水总量控制、开展水权交易以及相应的水需求管理提供了强有力的物质支撑和技术手段。正因为有了高度信息化的生产力条件，墨累—达令河流域才能成功实现水资源的总量控制与需求管理。

在我国，最严格水资源管理制度的实施以及2011年中央1号文件的出台，标志着我国水资源管理全面进入总量控制阶段，也意味着我国进入了人水关系发展的关键时期。如何确保全国用水总量不超过红线，是落实最严格水资源管理制度的核心问题。根据生产力决定生产关系的哲学原理以及国际经验，大力发展水利科技，提高各级用水层面的水利信息化水平，是实施用水总量控制的基础，也是推动人水关系继续良性发展、为实现人水和谐做好水生产力储备的必要工作。

3.反哺自然与社会化阶段

反哺自然阶段主要指通过社会经济用水的总量控制和需求管理的逐步深化，人类用水总量显著下降，用水效率及效益明显提高，生态用水比例大幅度增加的人水关系发展阶段。2011年墨累—达令河流域管理局发布流域规划大纲（Guide for Murray-Darling Basin Plan），提出到2020年，全流域经济社会用水总量总体上缩减30%，用以回补生态。这对于澳大利亚来说是非常艰巨的任务，存在着许多争议。澳大利亚正在加强气候变化对水资源影响的模拟与预测、流域可持续产流、流域不同生态资产环境需水、精细化灌溉技术、多种水源联合调度技术、水库生态用水调蓄模式等技术的研究与集成，以支撑反哺自然阶段的水资源管理战略的实施。

在水生产力达到了信息化水平后，水资源管理已不再是水行政主管部门的独有工作，而是全社会共同参与的社会事业。在这一阶段，科学技术、工程设施、管理机构以及社会参与有机结合，成为人类调控水资源、监控自身用水行为的综合性手段，以支撑反哺自然战略的实施。澳大利亚推行“社会学习”（social learning）技术以促进全社会与参与水资源管理。“社会学习”作为国际上最新的管理理念，主要指通过社会参与，在科研人员、管理者以及利益相关主体之间分享流域管理的经验、数据与知识，通过互动、协作完成流域的科研与技术创新。通过“社会学习”，不同利益相关者可将各方面的需求与问题及时反映到流域科学研究与政策制定中，并通过有效互动，在全社会形成对流域管理问题与管理制度的包容与共识，从而发动全社会的力量实现水资源的高效利用和生态系统的恢复。

在中国，河流及流域生态研究正逐渐兴起，河流生态流量、流域生态服务等课题正成为国内水资源研究的热点。与此同时，在实践方面，结合流域综合规划、跨流域调水工程等，人工生态补水亦不断出现。但总体上由于水生产力的社会化水平不足，我国水资源的生态反哺还处于科研为主、零散实践的阶段，未能在大范围内实现生态用水的显著增加。因此，继续提高水生产力，深化节水型社会建设，实现全社会的高效用水和主动节水，进入社会化的反哺自然阶段，为全面实现人水和谐奠定基础，是我国人水关系进一步发展的主要方向。

三、结 语

水生产力与人水关系的辩证关系，是马克思关于生产力与生产关系的基本哲学原理在水资源利用与管理中的具体体现。按照生产工具的发展水平，水生产力的发展可分为人工、机械化、电气信息化、社会化及和谐化等5个阶段，分别对应于人水关系的原始和谐、自由供水、总量控制、反哺自然及人水和谐等5个阶段。不同的人水关系发展阶段必须有相应的水生产力水平支撑，否则人水关系及相应政策将仅是理念，难以真正实施。我国正在实施的最严格水资源管理制度属于总量控制阶段，处在人水关系发展演变的关键时期。

实施最严格水资源管理，落实三条红线，须大力发展水利科学技术，切实提高水生产力。目前，我国许多地区还处在水生产力的人工和机械化阶段，电气及信息化的生产力水平非常有限，这是阻碍最严格水资源管理制度进一步落实的主要问题。因此，大力发展水利科学技术，汲取国际水管理的先进经验，提高监控水资源的技术与管理能力，提高水生产力，是当前进一步落实最严格水资源管理制度的关键任务。此外，深入阐述水生产力的内涵，从劳动者、生产工具及劳动对象等方面，建立水生产力的定量评价指标体系，评价流域社会水生产力的发展水平，提出水生产力提高的途径，是下一步研究的主要思路。

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