浅析矿业权私权属性和行政许可的关系

孔 宁

(国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

对矿业权的属性的争议由来已久，根据《物权法》123条规定，“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，即明确了矿业权具备用益物权的私权属性；《矿产资源法》第三条规定，“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”，即矿业权的取得必须经过行政许可。所以矿业权本身具有私权属性，并受公法的约束。本文通过研究矿业权的私权属性和行政许可制度，剖析两者之间的关系，探索研究如何在保护矿业权人合法权益的同时，合理界定矿业权行政许可的权限范围。

1 矿业权的权利属性

1.1 矿业权的公权属性

《民法通则》第81条规定：“国家所有的矿藏，可以依法由全面所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖”。《物权法》第46条规定，“矿藏、水流、海域属于国家所有。”《矿产资源法》第3条明确规定，“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”不管是《民法通则》和《物权法》中的提到的“矿藏”，或是《矿产资源法》中提到的“矿产资源”，实际都是指地表下赋存的矿产资源。我们所提出的矿业权概念其实是“基于矿产资源所有权而派生出来的一种他物权。”[1]即将国家所有的矿产资源的勘查、开采和收益的权益通过行政许可的方式授予矿业权人。与此同时，向矿业权所有人相应的收取矿业权使用费、矿产资源补偿费、资源税和价款来维护补偿国家的矿产资源所有权益。

1.2 矿业权的私权属性

关于矿业权的私权属性，理论界一直有着较大的争议。影响较大说法有：债权说，法学家江平老师认为矿业权 “是一种基于和国家签订的矿产资源勘探、开发合同而取得的债权。”[2]准物权说， “与典型物权相比,矿业权呈现出了一定的异质性:在客体上,矿业权客体系由特定矿区或者工作区内的地下土壤和其中所赋存的矿产资源两类物所组成,并且特定矿区或者工作区内是否存在着欲勘探的矿产资源往往是不确定的。这已然偏离了典型物权的客体一般所具有的单一性与特定性。”[3]财产权说，《矿业权出让转让管理暂行规定》第3条规定，“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则”。所以“矿业权是脱胎于公权的私权，它本质为财产权。”[4]用益物权说，即《物权法》中对矿业权的定义。而在用益物权说里，还存在着准用以物权说，李显东教授提出，“准用益物权包括海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权和捕捞权等。”[5]

1.2.1 探矿权的用益物权属性

研究矿业权的属性的前提是明确矿业权的客体。从狭义上讲，探矿权应该是勘查矿产资源的权利；从广义上讲，探矿权包含勘查矿产资源的权力、勘查过程中通过智力体力劳动获得的地质勘查资源成果，以及探明资源储量的集合。按照目前探矿权管理的实际情况，广义的探矿权客体定义是比较符合实际的。笔者通过分析，认为探矿权应为用益物权，其原因在于：第一，《矿业权出让转让管理暂行规定》提出矿业权适用于不动产的管理，而用益物权的客体为他人所有的不动产或动产，两者客体的属性一致。第二，用益物权是受限制的物权，是所有权派生的他物权。而探矿权人所勘查的矿产资源为全民、国家所有，所以探矿权是矿产资源国家所有权派生出来的他物权。第三，用益物权是以占有、使用他人之物而获得收益为目的设立的。而探矿权人是通过行政许可的合法渠道取得勘查矿产资源的权力，通过合资合作、转让探矿权、取得采矿权等多种方式达到收益的目的。第四，用益物权是受限制的物权，不能随意进行处置，如果转让或转采必须经国土资源主管部门审批同意。综上所述，探矿权具有用益物权的典型特征，应为用益物权。

1.2.2 采矿权的准用益物权属性

采矿权的客体不只是字面上所强调的开采矿产资源的权力，而应该是一定立体范围内的矿产资源、开采矿产资源的权力以及地面施工设施或井巷工程等不动产的集合。但是，把采矿权划定为用益物权存在着一个较大的理论难点，即用益物权的一个基本特征是占用、使用的他人之物将在一定时期后返还。而采矿权客体中的一定区域范围及深度内的矿产资源会随着开采的进行，将不断减少直至灭失。需要特别注意的是，这与其他用益物权在占用、使用期间所造成的常规消耗是有着本质不同的。对比一下《物权法》123条中和探矿权、采矿权同时规定为用益物权的取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权力。我们能比较容易的看出，水资源属可再生资源，取水权返还后一段时期内水资源是能够再生的。同样，使用滩涂、水域从事捕捞、养殖等活动，滩涂、水域不会消失，虽然会随着使用活动的展开有着一定的消耗，但这种消耗和开采矿产资源造成的消耗是有着本质区别的。产生这种现象的根本原因在于矿产资源具有不可再生的特性。对此，国家和矿产资源管理部门制定了一系列法律政策，建立了矿产资源有偿开采的制度用来补偿矿产资源所有人即全民的损失。采矿权所有人在开采矿产资源的过程中，需按规定缴纳采矿权使用费、矿产资源补偿费、资源税和采矿权价款，采矿权使用费体现了采矿权的有偿取得制度，矿产资源补偿费体现矿产资源的有偿使用制度，资源税体现了采矿权人通过开采矿产资源的财产性收入，采矿权价款体现国家投入勘查工作的收益。这些税费的收取补偿了采矿权人获得矿业权时国家的勘查投入，也弥补了开采中对矿产资源造成的消耗，解决了采矿权部分客体无法返还所有人的矛盾。所以，笔者认为，采矿权的属性应该属于准用益物权，但同样可适用于用益物权的管理方式。

2 矿业权的行政许可制度

《矿产资源法》确定由国务院代表国家行使对矿产资源的所有权，国土资源部作为国务院组成部门，代表着国家行使对矿产资源的所有权。我国对矿业权实行审批登记制度，属于典型的行政许可。矿业权申请取得的过程可以描述为行政主体(矿产资源主管部门)赋予行政相对人(矿业权申请人)勘查、开采矿产资源和获得勘查、采矿许可证的行政行为，而授予勘查、采矿许可证是典型的确权行为。

从矿业权取得方式来讲，分为出让取得和转让取得。矿业权出让是矿业权的第一次分配，分为申请在先、招标拍卖挂牌与协议出让三种出让方式。根据《矿产勘查开采分类目录》，可将矿产分为高风险、低风险和无风险三类，对高风险矿种勘查，以申请在先方式出让探矿权；对低风险矿种、进行过矿产勘查工作的高风险矿种，以招标拍卖挂牌方式出让探矿权；对无风险矿种，达到详查程度以上的高风险和无风险矿种，以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权。而属于国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地、省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目、为列入国家专项的老矿山(危机矿山)寻找接替资源的找矿项目、已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域、已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源等5类情形，允许以协议方式出让探矿权采矿权。

矿业权转让是矿业权的二次分配，指矿业权在矿山企业之间，主要采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式，依法进行矿业权的流转。但是，不同于其他的不动产转让，探矿权转让时，转让双方需按规定到原登记发证机关办理探矿权转让变更登记手续；采矿权转让时，如果是部、省两级矿产资源主管部门颁发的采矿许可证，则到原登记发证机关办理采矿权转让变更登记手续，如果为市、县发证，则由省级矿产资源主管部门进行采矿权转让变更审批登记。

3 合理调整矿业权私权属性与行政许可的关系

通过对矿业权属性和矿业权行政许可制度的分析，矿业权具有私权属性，同时又受行政许可的公法调整。虽然矿产资源属国家所有，但我们应该严格区别矿产资源和矿业权。通过上文的分析我们可以看出，矿业权是一种与公权力有着紧密联系的私权，协调处理好矿业权所具有的公权和私权的关系，对维护矿产资源所有者的权益和矿业权人的合法权益都有着极大的影响。同时，因为矿产资源的供给对国民经济起着基础性支撑作用，同时矿产资源本身具有稀缺性、隐蔽性和不可再生的特性，因此为加快勘查进度和提供经济社会所需的矿产资源，必须以强制力对矿产资源的分配加以干预。所以，《矿产资源法》和围绕其确立的一系列政策法规中，都明确以行政许可的方式对矿业权和矿产资源进行管理。以《矿产资源法》为例，广泛包含了行政法、民法和刑法的内容，但条款多是对矿业权人需要履行的义务的限定，较少涉及对矿业权人私权权利的保护，而1996年修订以前的《矿产资源法》甚至不支持矿业权的流转。当国家因为产业结构政府调整需要将部分矿业权收回时，对矿业权人的经济补偿是没有具体法律条文规定的。即使在现实操作中，国家有对收回的矿业权进行了补偿，但补偿金额一般小于矿业权的市场价值。从这方面来讲，矿业权的私权属性的保障在目前的法律法规中并没有得到应有的重视。通过以上的分析，应在矿业权出让时充分体现矿业权的公法调整，严格规范矿业权出让的行政许可制度；在矿业权转让时则应该体现矿业权的私权属性，保障矿业权人合法处置矿业权的权力。

3.1 矿业权出让环节严格规范行政许可制度

矿业权出让的过程，是将矿产资源的国家所有权转化为矿业权的过程。矿业权出让的根本目的在于：合理配置矿业权、保证矿产资源资源供需平衡以及合理开发利用矿产资源。矿业权的出让应建立在公开透明的基础上，不区分企业性质，充分引导社会资本进入矿产资源勘查开采领域。但是，在矿业权的出让过程中，应充分保护矿产资源的国家所有权，体现矿产资源所有人的权益，坚决执行并不断完善矿业权有偿取得制度，合理对矿业权价款进行分配。因此，在矿业权的出让过程中，应以公法调整为主，不断规范完善矿业权出让登记审批的行政许可制度，维护矿产资源国家所有权益。

3.2 矿业权转让环节依法保障矿业权人的合法权益

不同于矿业权出让环节，矿业权转让是矿业权人对其所有的矿业权的合法流转，其形式包括出售、作价出资、合作和重组改制等。在矿产资源主管部门进行矿业权转让审批时，需根据矿业权性质的不同区别对待，如矿业权人为民营企业，因其在取得矿业权时已对国家的矿产资源所有权给予了补偿，则矿业权人在不伤害社会公共利益和不违法法律法规的前提下，对其所有的矿业权应享有充分处置的权力，国家不应干预其行使处置矿业权正当行为，尽量减少行政许可的干预，简化审批程序。但是为促进矿产资源合理开发利用，在政策制定时必须充分考虑矿业权人需要履行的义务。而当矿业权人为国有企业时，则必须对其严格审查，需增加矿产资源管理部门的同意意见，对转让价格需严格限定，应不得低于市场评估的基准价格，以防止国有资产的流失。

[1] 陈真.关于我国矿业权制度改革的思考[J].国土资源经济,2007(5)：19-20.

[2] 江平．中国矿业权法律制度研究[M]．北京:中国政法大学出版社，1991．

[3] 宁红丽,王峰.矿业权的性质厘定与法律完善[J].重庆理工大学学报:社会科学版，2010，24(1)： 87-90.

[4] 张冲.矿业权法律属性辨析[J].河北学刊，2010，30(5)：163-166.

[5] 李显冬，唐荣娜．论我国用益物权法上的准用益物权[J]．河南政法管理学院学报，2007(5)：99-104.