世行贷款安徽省淮河重点平原洼地治理项目建设管理工作实践与体会

贾 燕

一、概述

世行贷款安徽省淮河重点平原洼地治理项目（以下简称安徽省洼地治理外资项目），建设范围包括八里湖、焦岗湖、正南洼、西淝河下游、架河、高塘湖、北淝河下游、高邮湖、氵解河、沱河和天河等11片洼地，治理面积3361km2。项目区涉及阜阳、六安、淮南、蚌埠、宿州、淮北、亳州、滁州、合肥等9市19个县（区）。工程建设的主要内容：新建加固堤防；疏浚河道，开挖、疏浚排涝干沟；新建、加固、重建涵闸，改造灌排泵站；新建、重建桥梁和洪涝灾情巡测基地及水文站建设等。项目初设批复总投资164012万元，其中利用世行贷款7500万美元。

2010年，安徽省洼地治理外资项目完成了各项前期工作。11月，世界银行与中国政府签订了《贷款协定》和《项目协定》，项目进入实施阶段。

二、安徽省洼地治理外资项目建设管理内容简介

1.签订《贷款协定》和《项目协定》，明确项目建设管理实施框架

《贷款协定》由世行与中国政府签订，一般经受权由财政部负责人与世行签订。该协定主要明确贷款额度、贷款利率、提款报账、还款方式、还款期限等借款还款的基本政策；确定项目实施目标、项目实施内容、项目实施过程中需要遵照的世行关于采购、监测、财务等有关的政策要求。《项目协定》由世行与项目所在地政府签订。该协定主要是明确项目实施机构项目建设管理的主要构架。具体包括：一是维持项目实施机构的稳定；二是年度主要工作任务，如制订和执行年度实施计划，编制半年度项目实施报告，根据世行移民政策和环境管理政策开展移民和环境管理工作等；三是按照《贷款协定》确定的采购政策开展采购工作；四是委托第三方开展项目监测评价工作等。

2.培训先行，把好采购关口，为项目顺利实施打下基础

采购是世行项目建设管理的核心工作，通过采购确定优质高效的施工方和供货商是做好项目建设管理的前提和基础。世行对采购管理有严格的程序和要求。第一，项目实施前期对项目管理人员开展不同层次的采购培训，培训工作一般会覆盖项目管理中所有采购工作人员。第二，世行要求建设管理单位编制《前18个月采购计划》和《年度采购计划》报世行审查。《采购计划》需明确项目采购类型、采购方式、采购时间等。建设管理单位要按照经世行批准的《采购计划》组织安排采购工作。第三，为避免项目管理单位在开展具体采购工作时出现错误采购，世行要求贷款项目第一个合同的采购工作经世行前审。

3.开发使用（MIS）管理信息系统，实现对项目建设的实时监督和管理

（MIS）管理信息系统是世行进行项目管理的工具和手段。该系统主要包括项目管理、财务管理和移民管理三个模块。项目管理模块主要包括投资计划、合同管理（分别有土建合同、货物合同、咨询合同等，与《贷款协定》中确定的类型相对应）、培训考察等内容。合同管理部分包括合同基本信息、合同采购过程、工程量清单、进度监理报告、合同付款进度和提款报账等栏目。

合同管理是管理信息系统使用的主体，项目管理单位的工程管理人员主要是通过这一模块实现对项目进度、投资的控制和管理。项目实施单位的工程管理人员将有关合同执行情况录入系统后，上级管理部门可以使用管理信息系统即时查询项目实施单位的合同执行状况。同时，该系统还具有添加扫描文件的功能，项目合同文本、经监理工程师审核签字的进度监理报告、工程价款结算单据等原件的扫描件均可添加在系统内，这样上级管理部门即使不到工程现场，也能查阅工程资料，了解工程进展状况。

4.建立项目监测评价指标体系，

委托第三方开展项目监测评价工作

为实现项目目标，客观准确地评价项目实施效果，世行专家与安徽省项目管理办公室协商确定了项目监测评价指标体系，并将确定后的指标框架体系写进《项目协定》之中。

为保障项目监测评价工作真实有效，依据《采购计划》，监测评价工作需通过咨询采购方式确定一家独立的第三方咨询公司开展项目监测工作。

三、世行贷款项目建设管理的特点

1.采购管理

经比较，世行采购政策与国内招标管理办法最大的不同是以有实质响应的最低价中标原则确定中标者。世行要求，所有的评标标准都应列在招标文件中且以货币形式对其进行量化，业主应向具有实质性响应的评标价最低者授予合同。笔者认为，以有实质响应的最低价确定中标者将会减少投标方的利润预期，尤其是对一些资质低、技术和经济实力较弱的中标者来说，如果不能通过提高技术水平来降低投入成本，则存在亏本的风险。因此，有实质响应的最低价中标原则将会使投标者更加慎重地考虑是否参与投标，从一定程度上实现了对投标者的过滤。同时，有实质响应的最低价中标原则会降低中标方的利润空间，没有高额的投资回报，投标者也不会通过贿赂等手段获取中标机率，腐败等现象会随之大为减少。另一方面，世行要求开标时间与投标截止时间为同一时间，这样就能避免围标等一些不公正投标行为，也保障了有实质响应的最低价中标的有效性。

2.（MIS）信息管理系统

信息管理系统以合同管理为基础，实现项目管理和财务管理的结合，使工程的实物量进展和资金拨付一一对应起来，工程指标和财务指标归集在同一系统之内，项目信息更为全面、真实可靠。同时，信息管理系统的同一系统可由不同管理人员同时操作使用，只需网络连接，不同层级的管理单位可以同时共享信息资源。相对而言，当前国内水利基建项目建设管理信息主要由工程部门和财务部门分别汇总收集，导致同一个项目的工程数据和财务数据不统一、不协调的现象时有发生，数据质量有待提高，其参考价值也有待提升。

3.监测评价

世行项目的监测期涵盖项目建设起始年之前2～3年、项目建设期以及项目完工后的若干年。按照要求，受委托的咨询公司每年需对监测评价指标体系确定的指标进行跟踪调查，对调查的资料进行分析评价并编制评价报告。这样，通过项目建设前和项目建设后的目标指标的对比分析，能够更清楚地反映项目实施效益。同时，通过项目建设期的平行监测，世行可以了解项目实施效果与目标之间的差距，可以及时对项目内容、进度及目标作出相应调整。

四、认识和体会

世行项目建设管理方法虽先进，但能否较好地发挥作用还要看其适用的环境和对象。例如，有实质响应的最低评标价中标法，如果投标者不具有较高的企业信誉，在恶意降低报价中标后，如在施工过程中通过偷工减料等行为谋取利益，反而会危害工程质量。具体到安徽省洼地治理外资项目，项目零星分散，工程等级较低，采用世行的建设管理办法也有不配套、不协调的一面，一定程度上影响了工程建设的进度，工程总体进展缓慢。相对而言，国内水利行业基本建设管理工作起步较晚，但是自20世纪90年代初以来，国家开展了大江大河治理工作，水利基本建设管理工作得到了长足发展。

世界银行的项目建设管理模式在国际上处于领先地位，其管理理念较为科学合理，管理方法简捷高效，程序更为严密。笔者认为，学习借鉴世界银行项目管理中有益的部分，与本地实际情况结合起来，是实现水利基本建设管理工作跨越发展的捷径