从“三要水”视角看北京节水型社会建设

索丽生

（水利部科学技术委员会，100053，北京）

节水型社会建设是解决我国当前面临的水资源短缺、水环境污染和水生态退化等水问题的根本途径。北京市为缓解水资源严重紧缺形势，推进节水型社会建设，深入探究影响节水型社会建设成效的关键因素，并结合自身发展特点，创造性地提出“向观念要水、向机制要水、向科技要水”（以下简称“三要水”）的管理理念，为科学规划与管理水资源、提高北京水资源承载能力提供了重要支撑。

一、“三要水”与节水型社会建设的关系

节水型社会建设是促进人与自然和谐发展的必然要求，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要组成部分，是解决我国水资源问题的根本出路。节水型社会建设主要通过建立水资源高效集约的利用模式，形成与水资源优化配置相适应的节水防污工程与技术体系、与水资源和水环境承载力相协调的经济结构体系、以水权管理为核心的管理体系以及与水资源价值相匹配的社会观念和文化体系。这四大支撑体系涉及技术改进、经济结构调整、制度建设及观念更新与文化提升四方面，其中制度建设是影响经济结构调整的主要因素，是影响产业自律性节水机制建设、控制用水总量的关键因子，是节水型社会建设的核心。

“三要水”是在节水型社会建设的大背景下，为解决北京市水资源严重短缺问题，于2003年提出的水资源管理的新理念。“三要水”主要包括观念、机制、科技三方面。向观念要水，侧重于通过宣传教育，提高公众节水意识；向机制要水，是要完善节水管理体制及相应的法律规范，建立健全的节水激励机制；向科技要水，主要是指加强节水科技的研究与运用，推进科技成果转化能力。其中，观念是先导，科技是手段，机制是核心。观念突破带来思维方式的转变；科技进步为节约水资源、高效利用水资源提供行之有效的技术支撑；机制建设通过综合采取经济、法律、行政等手段推动经济结构调整与发展方式转变，从根本上缓解水资源供需矛盾，促进经济社会发展与水资源相协调。

节水型社会建设是针对全国，尤其是针对南水北调沿线区域、河西走廊、东部沿海、南方水污染地区提出的水资源发展战略。因此，北京市结合自身市情水情，经过不断地理论探索和实践创新，形成指导北京市节水型社会建设的重要理念——向观念要水、向机制要水、向科技要水。“三要水”是北京为推进节水型社会建设而提出的新思路，通过观念文化、制度、科技三条途径，支撑节水型社会四大体系建设，实现人水和谐的发展目标。

二、“三要水”指导下的北京节水型社会建设

1.节水意识及观念转变

北京市将节约水资源的宣传与教育作为节水型社会建设的重要内容，陆续提出了循环用水、绿色节水、高效用水、人水和谐等节水观念，并将其广泛应用到公众节水意识宣传上。

相比全国各地开展的节水型社会建设，北京市在节水观念宣传上比较注重公众的“参与式”管理。如朝阳区八里庄街道通过建立以社区为单位的节水监督小组，充分发挥社区居民的参与和监督能力，营造出良好的社会民主参与、民主协商与民主决策氛围。

虽然在节水观念宣传上采取了大量措施，取得了一定成效，但公众对节水的必要性与紧迫性认识还稍显不足。公众的节水认知受节水宣传影响较大；节水行为及水资源消费行为因节水宣传而改变得不多。为使公众的节水意识从认知转化为行动，需要将节水上升为一种自觉的生活习惯与生活方式。而生活习惯与生活方式的形成，需要从道德文化建设的角度加以培养，即建设节水文化体系。

目前我国对节水文化研究相对较少，且大多停留在宣传节水、开展节水教育的层面，对节水文化的理念、节水文化的作用以及如何形成节水文化尚缺乏研究。北京在“三要水”理念提出之后，对建设节水文化进行了探索，提出“将人水和谐、水资源保护、水生态文明、可持续发展”作为节水文化的基本理念，认为节水文化作为节水制度建设的调节器，应主要从构建节水文化道德、加强节水宣传及培养节水人才三方面着手建设节水文化体系。但北京市关于节水文化的研究目前多还停留在理论探讨阶段，尚未应用到实际工作中。

2.节水制度建设

制度建设是节水型社会建设的核心，也是“三要水”理念能否用于实践的关键所在。北京市节水制度建设主要围绕水务管理体制改革、节水法规制度和标准体系建设以及水价体系建设三方面进行。

（1）水务管理体制改革

北京市在制度建设中，从管理体制改革入手，建立起市、区县、乡镇三级水务管理体制。通过完善顶层设计，设立了专门的节水计划管理、节水技术管理、节水经济管理部门，用以强化用水定额管理、用水计量管理、节水系统规划管理和水价管理，为全面推进节水型社会建设提供了有力的制度保障。

（2）节水法规制度和标准体系建设

在节水法规制度和标准体系建设中，北京颁布并实施了《北京市节约用水办法》《北京市主要行业用水定额》等法规制度，发布了26项水务行业地方标准，用以保障节水型社会建设的顺利进行。

《北京市主要行业用水定额》对北京市90%以上的行业，即25大类工业、农业种植业、养殖业、渔业及城乡生活用水进行定额考核，并对超定额用水部分，按照《北京市超定额超计划用水累进加价费征收管理办法》《北京市农业用水水资源费管理暂行办法》相关规定加价收费，促使用水单位尽快实现“以供定需，量水而行”。

《北京市节约用水办法》提出在“生活用新水适度增长，环境用新水控制增长，工业用新水零增长，农业用新水负增长”原则下，从用水总量和用水效率两方面对北京市各区域和各行业用水进行控制。通过编制用水规划、分配用水指标、实行用水效率准入、强化用水计量管理等措施，促使各区县调整农业、园林绿化等行业的用水结构，限制高尔夫球场、洗浴、洗车等高耗水行业的发展，并增加再生水、雨洪水的用水比例。为保障各项节水措施落到实处，节水管理办法中提出建立用水绩效考核制度，加大节水执法监督检查力度。

在水务标准体系建设中，北京市建立了节水技术、供水运行管理规范、水污染物排放等26部水务地方标准，修订了15部水务地方标准，并通过颁布 《节水型生活用水器具》行业标准，对节水型生活用水器具作出权威定义，对其设计提出明确指标要求。与水务标准的实施相配套，提出“六必须”的管理要求，即社会单位必须使用节水器具，职工浴室必须安装节水装置，绿化灌溉必须采用节水灌溉方式，景观用水不得使用自来水，内部洗车必须配套水循环装置，有条件的使用中水或雨水，出租房屋用水必须单独装表计量。

（3）完善水价形成机制

水价改革是实现水资源优化配置的重要手段。目前全国开展的节水型社会建设试点地区，在水价改革中多采用阶梯水价的方式收取居民生活用水水费，部分试点地区还实行了水权分配与流转，搭建了水权交易平台，以市场的方式买卖用水指标。

北京市在构建水价体系的过程中，对不同来源、不同用途的水资源实行差别定价，通过经济杠杆调节公众用水需求。例如北京市再生水价格为1元/m3，自来水价格最低为4元/m3，通过两者之间的价格差，增强再生水的竞争力。此外，北京市对居民生活用水、行政事业用水、工商业用水、洗浴等特殊行业用水采用不同的收费标准，其中居民用水收费最低，为4元/m3；特殊行业用水（洗车、洗浴）收费较高，达 61.68～81.68 元/m3；行政事业用水、工商业用水收费则在5.80～6.21元/m3之间。通过对不同用途水资源实行差别定价，有利于限制高耗水行业发展，降低行政事业及工商业用水量，保障居民生活用水量并强化居民节水意识。

虽然北京市在水价改革上取得一定成效，但是对水价改革的热点研究领域——水市场涉及较少，用水指标尚不能进行市场化交易，对阶梯水价的研究仍处于理论研究阶段，由于产销差，人工、维修、服务费用，尚未应用到实践中。因此，相比于节水型社会试点地区，北京市在充分运用经济手段调节用水需求上还有一定差距。

3.科技支撑体系建设

科技是实现节约用水、高效利用水资源的主要手段，科技的研发与推广是推进节水型社会建设的重要支撑。北京市科技支撑体系建设主要包括提高水资源优化配置能力、研发节水工程技术以及完善水务信息化建设三方面。

在水资源优化配置能力建设方面，主要是建立多水源联合调度系统，优化配置地表水、地下水、外调水、再生水的使用。在多水源联合调度系统中，已对各水源进行清晰定位，建立了地表、地下水资源安全储备和安全保障体系，完善外调水、再生水水资源配置方案。

节水工程技术体系建设主要围绕水资源循环利用、供排水管网安全管理、再生水深度处理等进行。通过推进滴灌、微灌、喷灌等高效节水灌溉工程建设，推广蒸汽冷凝水回收再利用、废（污）水回用于循环冷却水系统等工业循环技术，建立雨洪资源利用等节水示范工程，研发节水控制系统，推广节水器具，完成节水工程体系建设。

水务信息化建设方面，主要是建成了水资源调度、供水安全监测、城市河湖水质实时监测、基层水务管理的信息化系统，通过监测、预警，实现水资源的优化管理。此外，为增强公众参与式管理的程度，水务信息化系统还定期公示自来水供水水质、城市河湖水质和污水处理厂出水水质的监测信息。

三、北京“三要水”建设政策建议

北京通过公众参与式管理、节水文化建设、水务管理体制改革、多水源优化配置及水务信息化建设，将顶层设计理念、人水和谐理念贯穿于节水全过程管理之中，在节水意识、节水制度、节水技术方面均有突破和创新，为全国节水型社会建设树立了良好的典范。但相比于其他试点区域，北京市在水价改革、水市场建设上稍显滞后，区域地下水管理控制稍显薄弱，对水功能区限制纳污控制力度还不够。为此，提出以下三点建议。

1.实行生活用水阶梯水价，建立水市场

参照国内外推行阶梯水价成功经验，借鉴阶梯电价管理相关办法，结合北京市阶梯水价研究相关理论成果，根据北京实际人均用水情况，对水价进行阶梯式计量管理。根据现阶段用水定额实施情况，完善用水单位用水指标数据库，构建以北京市节水管理部门为协调主体的水市场交易平台，出台相应用水指标交易实施细则，规范用水指标供需双方行为，从而形成用水指标交易市场。

2.加强地下水资源管理，构建和完善地下水管理机制

地下水是北京的主要水源。目前对地下水的管理多停留在地下水埋深及水质的监测管理上，对取水管理、地下水环境管理尚显薄弱。构建地下水管理机制应参考地表水管理的经验，根据地质环境条件，将地下水也划分为地下水流域管理。根据流域管理体制机制构建原则及标准，明确地下水主要管理部门 （水务局、国土资源局）管理职责，建立相应的协调机制，进行流域综合管理。其次，宜从地下水流域的角度研究地下水水位、地下水漏斗及地下水污染物质迁移等过程，根据研究成果，细化地下水管理内容及管理标准。

3.将水功能区限制纳污管理纳入到节水型社会建设中

水功能区限制纳污既是实施最严格水资源管理制度的客观要求，也是北京市缓解水质型缺水、改善水环境的重要举措。因此，北京市应将水功能区限制纳污管理纳入节水型社会建设中，放在与用水定额管理同等重要的位置，并作为用水绩效考核的主要内容之一。此外，北京市应该、也有条件适度提高水功能区水质达标标准，在保证达到全国平均水平（2020年，水功能区水质达标率80%）的基础上，提高河湖水质，改善水环境。

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