浅谈中小河流治理的认识和建议

彭业伟

一、中小河流治理的必要性和可行性

近年来，国家加大了大江大河及其主要支流的治理力度，许多重要河道和大中型防洪枢纽工程得到了加固，防洪保安能力有效提高，但中小河流治理总体滞后，许多中小河流没有进行过统一治理，仍处于“大雨大灾、小雨小灾”的局面。特别是近些年来极端天气事件增多，中小流域常发生集中暴雨，形成较大洪水，造成比较严重的洪涝灾害。据统计，近年中小河流洪水灾害造成的损失已成为洪涝灾害损失的主体。还有许多中小河流存在着水污染加剧、河流生态环境遭到破坏、水资源短缺等一系列问题。中小河流存在的这些问题不仅直接影响当地全面建设小康社会和社会主义和谐社会建设的进程，并且严重影响区域经济社会的可持续发展和社会主义新农村建设，因此实施中小河流治理十分必要。

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》和国务院《关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》发布以来，按照党中央、国务院的部署，财政部、水利部共同编制、规划、研究相关政策并提出了管理办法，加快推进了项目实施，中小河治理取得了明显成效。当前，中小河流治理已成为党中央、国务院高度重视和人民群众热切期盼的一件大事，也是财政支持的重点。加快中小河流治理已成为全社会的共识，各级水利部门高度重视，这是加快中小河流治理的优势所在。

二、中小河流治理存在的问题

1.缺乏全面规划

按照河道分级管理的政策，中小河流大都由省市甚至县乡级的河道管理机关实施管理。同一河流经常是由流经地区的不同省市县河道管理机构分段管理，各管理机构各自为政，缺乏对整条河流的统一认识和全面规划。在治理方面，各自为政，造成上下游工程标准不统一，存在问题无法得到彻底解决。在水资源开发利用方面，水事矛盾频频发生。

2.中小河流整体防洪标准低

很多中小河流无堤或只有由农民自发建成的民堤，而且堤防不连续，没有形成综合的防洪体系。大江大河的较大支流防洪标准多为10年一遇左右，其他绝大多数中小河流防洪标准都是3～5年一遇，有的小河甚至基本上不设防，许多中小河流只要遭遇稍大的雨洪就会形成灾害。

3.水资源浪费严重

水资源是国家的基础资源和战略经济资源，是实现可持续发展的重要物质保障。全面建设小康社会对水利事业和水资源的可持续利用提出了更高的要求。近年来，大江大河的水资源利用与开发成效显著，相比之下，中小河流存在严重的水资源浪费现象。

4.投入严重不足

水利工程是国民经济的基础设施，公益性很强，社会、生态效益较大，所以影响较大的大型水利工程或跨省河道，都由中央或者中央和地方共同出资建设，而中小河流治理属于地方项目，按照谁受益、谁负担的原则，主要由地方负责筹集治理所需资金。一般而言，地方政府用于水利建设的资金量并不大，这就给中小河流的治理造成了很大的困难。

三、中小河流治理的原则

1.坚持以人为本

把保障人民群众的生命财产安全放在首位，以保障人民群众的防洪安全作为中小河流治理的出发点和落脚点。

2.坚持突出重点

以提高重要乡镇、农田保护区的防洪能力作为重点，优先考虑洪涝灾害频繁、对人民生命财产威胁严重的河流和河段。

3.坚持统筹兼顾

中小河流治理要在流域防洪规划指导下，与干流、区域防洪标准相协调，处理好与水资源利用、生态环境保护的关系，与洪涝灾害防治相衔接。

4.坚持注重实效

根据城区经济社会发展实际，合理确定治理方案，注重治理效果，试点先行，以点带面，分期治理，建设一批，发挥效益一批。

5.坚持明确权责

中小河流治理的主要责任在地方，中央给予适当补助，地方各级政府负责组织实施。地方各级政府要切实加强中小河流管理和对河流自然和生态环境功能的维护。

四、中小河流治理的重点

1.治理的重点地区

重点地区包括中小河流沿岸易发洪涝灾害的区域，包含有人口较多的乡镇，或有较集中连片万亩以上的基本农田，洪涝灾害对地区经济社会发展影响较大的区域。

2.治理的重点河流、重点河段

其中包括洪涝灾害发生相对频繁、防洪风险相对较大的河流段，受洪水威胁的人口较多，有需要保护的乡、镇、村以及有较大范围农田等保护对象的河流段，防洪排涝能力较低的河流段，治理后综合效益显著的河流段，沿沟河人口和农田较集中的河段，行洪排涝河道淤积卡口河段。

3.治理的重点内容

以堤防加固和建设、护岸护坡、河道清淤疏浚等工程为主，兼顾水资源利用、水生态与环境治理措施以及防洪非工程措施。

五、中小河流治理的综合措施

1.做好中小河流治理综合规划

随着经济社会的快速发展，中小河流水资源短缺、水环境污染、水土流失、洪涝灾害等问题日益突出，当前，许多中小流域是以超采地下水、牺牲生态水为代价来换取发展的。解决中小河流治理中存在的诸多问题，必须以规划为指导、为基础。应按照统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，对中小河流逐条进行防洪减灾、水资源利用、水污染防治的全面规划。在规划中明确治理的目标、建设的标准和内容、采取的措施等，协调好上下游、左右岸的关系，防止一些地区盲目开发、拦河设障、挤占河道、危害生态等行为，保障中小流域的防洪安全、供水安全和生态安全，促进流域经济社会的全面、协调、可持续发展。

2.提高河流河段的防洪标准

重点地区中小河流的重点河段行洪能力得到增强，沿河乡镇和重要农田保护区的防洪标准得到提高，发生常遇洪水时的灾情可显著减轻，可与大江大河防洪体系共同起到防洪减灾作用，同时有利于社会稳定和发展，有利于人民生命财产安全和生活水平的提高，将改善所在区域生态环境，为构建生态丰富、居住适宜的新环境创造条件。但应注意工程实施所产生的防洪工程占地以及施工期清淤弃土堆放对环境的影响，应在项目的优化设计和合理安排中尽量减少，其中占地问题可采取由地方各级政府出台相关政策，通过土地置换和土地整理等方式解决施工期清淤与弃土堆放，应在工程设计中充分考虑堆放地点的合理选择，同时按照环保要求妥善处置。

3.加大中小河流治理前期工作投入

中小河流治理前期工作涉及经济、社会、生态、工程技术等诸多方面，需要统筹考虑、全面规划、突出重点、精心设计，确保重点治理项目的质量和示范作用。规划和前期工作经费不足、前期工作滞后是多年来中小河流治理存在的主要问题之一，地方各级政府应加大对中小河流规划和前期工作经费的投入，应建立项目前期工作责任制，实行责任追究制度。加强建设项目前期工作质量管理，对项目初步设计报告的编制、审查、复核、审批等环节严格把关，确保建设项目前期工作质量和深度。

4.构建中小河流治理工程质量保障体系

中小河流治理工程应参照国家基本建设程序，落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制。要按照有关规定和程序，组建项目法人和建设管理机构，严格招标投标程序，按规定程序确定监理单位，建立健全工程质量管理监督体系和安全管理监督体系，确保工程质量、安全和进度。建设项目完工后要及时竣工验收，项目竣工验收后，要及时办理交接手续，明确管理主体，落实各项管护措施和经费，保证建设项目发挥效益。

六、结语

中小河流治理是一项复杂、艰巨、长期的工作，必须从最广大人民群众的根本利益出发，坚持治理原则，突出治理重点，完善治理措施，进一步重视和加强中小河流的治理，为流域经济繁荣、社会稳定、人民生活水平提高以及人口、资源、环境协调发展提供可靠保障