“土地置换”化解高校债务危机的策略探讨

彭宏辉

(杭州师范大学，浙江 杭州 310036)

马丁·特罗提出高等教育大众化是预警理论，而不是目标理论。但在发展中国家，高等教育大众化往往被演变成了一种目标，并以行政的手段予以达标。中国的高等教育大众化的全面迅速开启，并非一种自然演进，而是因由20世纪90年代后期的金融危机所引发。急剧扩张的大众化带来了诸多始料未及的负面效应，比如高等教育教学质量的滑坡、严峻的知识性失业、沉重的高等教育成本等问题。以高等教育成本为例，不仅给中下阶层家庭带来沉重经济负担，而且高校自身也背上了巨额债务。据统计，2007年上半年，全国政协对30多所高校进行调研，公布的报告称全国高校贷款总额已达2500亿元。到2010年年底，高校债务最高评估已经达8000亿元。本文将主要对“土地置换”化解高校债务危机的策略进行剖析与讨论。

一、高校“土地置换”政策

“土地置换”政策即是利用土地级差获取经济收益的一种策略。在我国的政府治理政策中，主要用于城市化过程中所出现的土地转让及置换问题，基本以农民出让土地为主，在土地置换之初，一般以土地换取一笔补偿金，后来变为以土地换取社会保险权益，以宅基地换取安置或商业楼房等交易行为，属于资源折现后的交换。

高校“土地置换”存在两种形式，一种是老校区置换，即卖掉位于市区价格相对较高的老校区地皮，获取土地级差收益;另一种是将高等教育大众化过程中获取的大量扩张性土地，分出一部分用于市场化的商品运作。虽然高校以土地置换化解债务充满争议，但是从近几年的政策发展来看，土地置换逐渐成为高校化解债务危机的主要手段之一。2010年11月30日，教育部和财政部联合下发了《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》中明确指出高校可采取土地置换方式化解债务。此后，湖北、山西、山东、江苏、陕西等省均支持高校采取土地置换的方式化解债务。土地置换已经被计划成为2012年后高校自行解决债务的途径之一。比如在2011年的地方政府性政策中，湖北省出台《省人民政府关于减轻我省地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》，指出湖北省地方高校133亿元债务的40%(53亿元)要由各地方高校在2012年以后自行化解。山西省出台《山西省化解高校债务风险工作方案》，明确表示支持和引导高校充分挖掘自身潜力，以土地置换的方式化解债务;要求通过置换老校区筹措新校区建设资金的高校，必须进行土地置换，并将土地置换收益除用于规定用途外，优先用于偿还银行贷款。山东省截至2009年底，全省85所公办普通高校的各类债务合计达到284亿元，山东省在2011年出台《高等学校债务化解工作的实施意见》，规定省财政依据高校土地置换收入用于化解债务的数额，按不低于10%的比例给予奖励。

二、高校以“土地置换”化解债务危机的成因与发展困境

(一)高校以“土地置换”化解债务危机的成因

高校以“土地置换”逐渐成为化解债务危机的重要选择，主要源于两大方面的原因，首先是我国高校的债务巨大，一般手段难以化解;其次是现存化解高校债务危机策略效应有限，难以化解巨额债务。

1.高校巨额债务危机的成因分析。1999年高等教育大扩招政策实施之后，短短几年期间高校便累积了巨额债务，债务形成原因可以主要划分为国家高等教育政策、地方政府发展政策、高校发展政策、银行逐利等四大类原因。

从国家的高等教育发展政策来看，高等教育扩招政策、本科评估政策、国家政策倡导下的多校合并等政策带来了高等教育资源重组的高昂成本，同时国家对高等教育的公共投入严重不足。虽然高校采取了将学费调至了普通民众(尤其是社会下层)教育消费能力的极限、延长寒暑假时间节省办学成本等等措施来节源开流，但是国家政策推动下的高等教育的巨大发展、扩张、重组带来的资本压力，形成债务。

从地方性政府的发展导向来看，地方性政府以发展地方性高等教育为契机，作为增强地方政府竞争力的举措，甚至以建设高教园来拉动地方经济的刚性需求，带来地方经济的短时期繁荣与迅速的城市化。

从学校的发展导向来看，高校领导者的发展理念出现偏差，过度追求高校的“大楼”建设，过度甚至奢侈的硬件建设，没有量入而出，造成了巨额债务。当然，这一现象的出现也有着客观的原因，即高校之间的竞争性动力，也存在着发展经验不足，从某种程度上说，巨额债务是中国高等教育急剧发展的代价。

从财务制度的角度看，高校财务管理制度不规范，缺乏财务预警机制，也是造成高校非理性贷款、形成高额债务的重要成因之一。

从银行的贷款行为来看，校银合作政策在某种程度上迎合了垄断企业的逐利行为，银行与学校在没有偿还能力约定的情况下，共同假定国家财政兜底，形成利益合谋，达成分肥机制。这也是导致高校债务滚雪球式发展的重要环境条件。

2.化解高校债务危机现存策略的有限效应推动“土地置换”成为重要选择。我国现行的巨额债务的化解策略基本可以划分为四大类：第一类化解策略是政府投入策略。即要求扩大政府对高等教育的财政投入，从表1和表2的数据比对中可以发现，国家财政性教育经费对高等教育的投资比例相对较低，以2008年为例，国家财政性教育经费在不同层级教育类型上的平均投资是72.06%，但在高等教育上的投资仅占高等教育经费来源的47.59%，比平均值低了24个百分点;从这一比较的维度出发，扩大政府对高等教育的财政投入具有一定的合理性。但是以扩大政府财政投入化解高校的债务危机具有挑战性。首先，公共财政投入的结构性调整具有难度。我国的公共财政支出结构具有路径依赖，加大对高等教育的投资，意味着要消减其他方面的公共支出，这涉及到了不同利益集团的博弈与谈判，如果要加大公共财政对高等教育的投入更多是从财政每年增长部分中分羹。其次，在我国高等教育具有准公共产品属性，但是从政府完全出资的纯公共产品到需要部分私人负担的准公共产品之间的政府投入比例没有统一标准，这主要因为我国实行分税制的财政体系，地方政府对高等教育投资具有较大的话语权。

第二类化解策略是多渠道筹资策略。我国高等教育发展的最大弊病之一即是教育经费来源的单一性。从表1可以看出，2006-2008年国家财政性教育经费占教育经费总来源的比例分别是64.68%、68.16%、72.06%;2006-2008年社会团体和公民个人办学经费仅为5.59%、0.67%、0.48%;2006-2008社会捐赠经费仅为0.92%、0.77%、0.71%。与此相对应2008年我国普通高等学校经费分担中，国家财政性教育经费占47.59%，社会团体和公民个人办学经费占0.72%，社会捐赠经费占0.68%，其他事业收入占10.60%，学杂费占33.68%，其他教育经费占6.73%(见表2)。我国高等教育的多渠道融资能力较弱，这主要源于政府管制，难以在短时期改变。

第三类化解策略是财务管理策略。财务管理策略包括了加强银行贷款管理;确定合理的贷款规模，防范财务风险，建立有效的风险防范机制;建立高等院校的偿债准备金制度;改善高校预算管理能力等方面。但是，建立健全高校财务管理制度的策略是一种长效机制，短时期内很难获得大量的用于还贷的资金，难解燃眉之急。

第四类化解策略是“土地置换”策略。“土地置换”策略也可以归入多渠道筹资策略当中，但是“土地置换”策略不同于其他类策略，由于很大的特殊性，表现在其合法性矛盾、可持续性和普适性等多个方面，本文将接下来对此展开论述。

表1 2006—2008我国多渠道教育筹资经费情况(单位：%)

表2 2008年我国普通高等学校经费分担情况(单位：%)

(二)“土地置换”化解高校债务危机的发展困境

1.合法性矛盾。不同部门间规章制度的模糊性、矛盾性导致了“土地置换”化解高校债务危机的合法性矛盾。按照国土部的立法标准，高校土地大部分属于教育划拨土地，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定划拨土地使用权的转让需要“土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人”经“市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准”，“补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”。高校显然不能随意出售、交换和赠与其土地，更不能将卖地所得用于偿还债务。但是按照教育部和财政部的规章文件，高等学校实施“土地置换”化解高校债务危机的举措具有国家性政策的合法性。

2.可持续性困境。土地显然属于一种不可再生资源，依靠土地转卖与出让来获取高校办学经费不具备可持续性，不能成为高校经费来源的长效机制。即使土地出让所获取收益能够一次性或基本解决高校债务，但是也无法成为高校持续发展的经济来源。如果学校的可持续发展仍需贷款，那么以土地置换化解高校债务则不具有可持续性。

3.普适性困境。土地置换所能获取的土地级差收益取决于被置换土地所具有的市场价格。不同地区高等学校的土地具有不同的价格，不同高校所能出让的土地数量也具有差异性，不同地区高校所在地的社会利益群体对于高校土地的出让具有不同的分肥谈判，因此，在高校土地置换中所获收益真正用于偿还高校债务的资金具有差异性。虑及以上条件，以土地置换化解高校债务危机难以具有普遍性。

三、以“土地置换”化解高校债务危机的政策建议

(一)“土地置换”策略应注意的问题

1.现行“土地置换”政策只是模糊性的条文，缺乏实施细则。高校进行“土地置换”要防止不同权力群体之间的利益分肥，保护国有资产，以防流失。公办高校土地属于国有资产，土地收益应当全部纳入地方国库，然后再对高校进行返还。但是目前关于高校土地置换中“收支两条线”缺乏一定的透明的、权威性的细则。如何规避高校土地置换决策者之间的逐利行为，防止不同利益集团的分肥需要“土地置换”政策的充分论证与进一步细则化、公开化。

2.高校“土地置换”引发的市场化对高等教育文化的侵蚀。客观而言，中国急速扩张的高等教育大众化对中国传统式精英式高等教育带了较大冲击。高校以出卖具有文化传统的老校区实现“土地置换”的经济收益，这种“土地置换”政策如果处理不当，很容易对百年中国高等教育校园文化传统造成伤害。高校“土地置换”需要在经济利益与文化保护价值之间做到合理的平衡，有效维护社会利益。

3.高校“土地置换”的合理范围。合理的学校生均密度，即校园有效土地的人口承载或容纳能力的估算。高校“土地置换”如果不进行一定限度的控制，会不会导致过度的土地出让影响一所高校正常的土地容纳能力需要相关尽心论证。严格意义上讲，土地资源在市场经济社会具有稀缺性，地方政府曾经以“赠地”的方式资助了中国高等教育的迅速发展，如果高校为了化解债务危机，把学校土地进行出让将带来教育发展的长远损失。

(二)高校债务危机的化解需要建立长效机制

1.市场化解决的途径。建立现代大学制度需要进入市场化的竞争规制，从某种角度说，高校债务问题是一个解决中国大学从行政化向市场化转型的好机会。管理部门可以适当考虑采取将高校的债务进行资产拍卖、对高校进行企业化管理、引入社会资本投入等举措，将高等教育办成公共事业市场化运行的方式。

2.改革现行高等教育管理体制。高校债务危机源于现行的高校制度，高校有着谋利动机，也可以说是巨大的发展资本需求。首先，现行的高校制度有着规模扩张的需求动力。一方面，学校的规模与层级决定着领导者的行政级别;另一方面，在按学生数量拨款的财政体系下，学生规模意味着学校获取的财政拨款规模，同时按照经济学的规模效应，规模大可以节约成本，因此无论是985高校，还是高职专科院校均纷纷扩大规模，短时期内规模的扩展意味着发展资本的巨大投入，从而形成巨额债务。其次，现行的高校制度致使资本扩张的直接责任者缺位。我国高校实行党委领导下的校长负责制，由于学校决策者具有行政性特征，承担责任的主体不明。虽然国家赋予高校管理者对高校资产具有一定的权限，但是又缺乏对其的监管机制，决策者往往不会对高校贷款行为充分评估债务后果。决策人在本质上不会对资金使用真正负责，导致了高校资金管理与使用中的低效、腐败、滥用、误用等不良现象。第三，我国高校的产权性质属于公立性质，因此对高校的产权界限模糊;操作者实施高校贷款的假设条件即是政府财政兜底，缺乏法人实体意识的高校管理者不断推高了贷款的非理性。高校债务危机的化解需要从根源上对高校管理体制进行革新，厘清与理顺教育部、财政部、地方性财政等部门与高校之间的关系，建立校董事会制度，引入社区的或独立的校董等等。

3.加强高校财务管理。高等学校要从全局出发，既考虑学校发展和建设的需要，也考虑到学校财力，将学校的全部可动用资金按一定的程序和方式进行综合平衡，编制年度财务收支计划。尤其是需要建立科学的贷款资金控制制度，充分发挥审计、监察、工会等部门的监督作用，保证贷款资金的专款专用。建立与完善高校财务预警机制，降低贷款资金成本和财务风险。

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